MARCO REGULATORIO DE AYSA

Versión Taquigráfica Sesión Ordinaria de 13 de diciembre de 2006.

Tema- Marco Regulatorio de AYSA.

 

Sr. Presidente (López Arias). ¿ Tiene la palabra el señor senador Martínez.

 

Sr. Martínez. ¿ Señor presidente: me parece que voy a tener que expresar las mismas palabras que dijera el senador Capitanich el otro día. Voy a hablar hasta que haya quórum. Porque creo que realmente se han dejado las bancas vacías.

 

Sr. Presidente (López Arias). ¿ Se está llamando para votar. Siga tranquilo, senador.

 

Sr. Martínez. ¿ Le agradezco, presidente.

 

Cuando uno analiza lo que es un ente regulador y después de la reforma constitucional de 1994, se incorpora un fenómeno muy importante del derecho público contemporáneo ¿esto fue traído de Europa y de Estados Unidos¿, que es el de las autoridades administrativas independientes.

 

La Constitución vigente ha consagrado la autonomía de ciertos organismos que no podíamos calificar propiamente como administrativos, pero que se encuadran en este tipo de situaciones. La AGN, por ejemplo, el defensor del pueblo, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, y el Ministerio Público, tanto Fiscal como el Ministerio de la Defensa. Y, en un artículo muy sustancioso de la doctora María Gabriela Reiriz, también se incorpora este concepto de autoridades administrativas independientes. Por ejemplo: el Banco Central, la Comisión Federal de Impuestos, las universidades nacionales, consagradas en el artículo 75 de nuestra Constitución a través de sus distintos incisos. También incorpora a los entes de regulación y control de los servicios públicos, lo que está consagrado en el artículo 42 nuestra Carta Magna.

 

Cuando uno sigue analizando cuáles son las cuestiones más importantes que se tienen que dar con respecto a los entes reguladores en función de este concepto, sin duda alguna tenemos que el que concede no puede controlar. Esta idea es básica de aquellos que tienen que tener una autoridad independiente, y se relaciona, esencialmente, con ese concepto tan importante que tiene nuestra Constitución, de frenos y contrapesos, que se perfeccionan dentro de lo que tiene que ver con los entes regulatorios, sobre la base del principio del que concede no debe controlar. Y para que esto se cumpla, es sumamente importante que los miembros que integren organismos de control de la concesión de algún servicio público cuenten con independencia y estabilidad.

 

Hemos tenido varios ejemplos acerca de lo peligroso que es que el que concede sea el que controla, ya que muchas veces la autoridad política se ve tentada a dejar de lado los objetivos de largo plazo ¿fundamentales para un organismo de control de un servicio público¿, en función de las urgencias del calendario político cotidiano. Por lo tanto, el concepto de independencia es sumamente importante cuando se piensa en cómo deben ser estos entes reguladores.

 

La legitimación democrática que deberá tener quien integre un ente de estas características sin ninguna duda deberá basarse en los concursos. De esta forma, con absoluta independencia y con mecanismos de total transparencia se irán integrando las personas que controlarán las empresas concesionarias de servicios, sobre todo en este caso, ya que se trata de la provisión de agua potable y de los desagües cloacales.

 

Dentro de las facultades regulatorias ¿por el interés público que esto tiene¿, es fundamental la participación del usuario. Y uno de los mecanismos que existen al respecto ¿independientemente de algunas designaciones que serían más que saludables¿ es el de la audiencia pública, el cual tendrá que estar en cada una de las instancias en las que haya modificaciones, por ejemplo, en los planes de expansión o, tal como lo expresaba el señor subsecretario de Recursos Hídricos, en la tarifa.

 

Además, hay que tener en cuenta que en una empresa estatal sin fines de lucro el aumento de los costos produce la retracción de la inversión. Por lo tanto, habrá que buscar ese equilibrio, el cual es una de las misiones fundamentales que se le encomienda a través de esta legislación al ente a crearse.

 

Debo señalar la rapidez con la que tuvimos que tratar este tema, a pesar de que se dieron todos los pasos correspondientes. El proyecto ingresó el 28 de noviembre; el 5 de diciembre tuvimos la visita del subsecretario de Recursos Hídricos ¿a quien le manifestamos una serie de diferencias que teníamos¿, y el 6 de diciembre estaba el dictamen firmado e impreso. En consecuencia, se cumplieron todos los pasos reglamentarios.

 

Es más, hubo algunas organizaciones ¿como el CELS¿ que nos manifestaron su intención de intervenir en el debate previo a efectos de ver la manera en que los usuarios puedan participar en el nuevo ente, y no sólo en los diversos controles que luego se instrumenten.

 

El marco regulatorio, como bien decía el miembro informante ¿el senador Jaque¿, se basa en la ratificación del convenio firmado entre el gobierno nacional, la provincia de Buenos Aires ¿especialmente los distritos vinculados con la ex Aguas Argentinas¿ y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En ese sentido, vemos que se establece un régimen de múltiples autoridades. Es decir, no solamente existirá un ente ¿el ERAS¿ que regulará una parte muy pequeña, sino que también se establece que el Ministerio de Planificación Federal a través de la Secretaría de Obras Públicas será, de alguna manera, el responsable de llevar adelante todo este proceso.

 

La autoridad de aplicación será la Subsecretaría de Recursos Hídricos, la que integrará la Agencia de Planificación ocupando la Presidencia. Y luego estará el ente de regulación propiamente dicho, el ERAS.

 

Pero a pesar de que el ERAS es el ente regulador, casi no posee facultades regulatorias, porque quedan casi todas reservadas a las autoridades de la administración central.

 

Por lo tanto, y como bien explicaba el mecanismo el miembro informante, los directorios de la agencia como del ERAS están constituidos por tres personas designadas por el Poder Ejecutivo nacional. Una de ellas con la aprobación del Poder Ejecutivo de la provincia de Buenos Aires, la otra con la aprobación del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la tercera con la aprobación de la Subsecretaría de Recursos Hídricos.

 

En lo que hace a la integración del ente regulador, los tres miembros se designan de la misma forma.

 

Estos miembros designan a los gerentes generales de cada uno de los entes que, a su vez, tienen un comité de asesoramiento integrado casi en forma similar en los dos casos, aunque sin potestades vinculantes. Las decisiones del comité son elevadas y los directorios tienen la obligación de tratarlas, pero no necesariamente ello implica seguir lo que prescriban dichos comités.

 

El subsecretario de Recursos Hídricos nos planteaba que la división entre el ente regulador y la agencia de planificación tenía que ver con dos cuestiones que eran totalmente distintas.

 

El ente regulador, en definitiva, actuaría sobre lo que ya estaba funcionando y la agencia de planificación tendría bajo su responsabilidad los planes de obras nuevas, o sea, las de expansión.

 

Cuando comenzamos a analizar este punto, advertimos cómo se intercambiaban las funciones y cómo los poderes de policía de cada uno de los entes se fragmentaban o superponían. De ahí que preguntamos por qué no había una sola boca de reclamo para los usuarios.

 

En efecto, ante un inconveniente, el usuario tiene que ir ante el ente regulador o ante la agencia de planificación, y ya es bastante dificultoso que alguien tenga la posibilidad de dirimir por sí solo a cuál de estas dos ventanillas tiene que concurrir para canalizar su reclamo.

 

Nos planteaba el funcionario que era claro que el ente regulador actuaba sobre lo que es la calidad del servicio, por decirlo de algún modo, y que la agencia lo hacía sobre las nuevas obras. Ante eso le pregunté qué pasaba cuando había una zanja, cómo sabría el usuario a dónde ir.

 

Entonces, nos parecía que era más sencillo que hubiera una sola boca de reclamo en las agencias o filiales contempladas por la norma y que luego internamente se dirimiera quién daría la respuesta al usuario.

 

Una de las cosas que nos llamaba la atención es que los haberes del directorio, del gerente general y de las comisiones asesoras no estaban determinados y no había ningún tipo de reglamentación. Solamente se hablaba de que el defensor del usuario, que es una figura nueva y que nos parece novedosa y saludable, tendría el mismo sueldo que el gerente general. Sin embargo, no se aclaraba el monto. ¿Y por qué no pasa eso si son funcionarios del Estado y son nombrados por el Estado? Por lo menos, podrían estar contemplados dentro de lo que fija el SINAPA como para que hubiera un marco de referencia.

 

Los sueldos estarán determinados en función de aquella parte de la facturación que sea destinada para el funcionamiento de los entes. Entonces, uno se pregunta: si el sueldo se fijará con relación al porcentaje de la facturación, ¿cuándo los funcionarios se van a plantear reducir las tarifas?

 

Se estarían reduciendo su propio sueldo, y esto no es para la Argentina que vivimos sino para la Argentina *año verde*.

 

Había otra cuestión que nos preocupaba y que la pregunté al subsecretario cuando vino al Senado.

 

Consta en la versión taquigráfica que cuando comenzó su exposición dijo que era un ente que se armaría según lo que iba a fijar la norma en el ámbito de lo que era la ex Aguas Argentinas. Sin embargo, hay un artículo dentro del anexo que indica que podrá actuar fuera de la jurisdicción que hoy tiene asignada. Inclusive, dio un ejemplo de una posibilidad de venta de agua en bloque. Si no recuerdo mal, creo que era para la localidad de José C. Paz; un lugar donde había problemas con la calidad y, por lo tanto, se había conversado con la empresa AySA para vender agua en bloque. Así que, en definitiva, lo que nos preocupaba es que esto no es solamente para el lugar geográfico que ocupa actualmente AySA, sino que puede ser extendido a través de convenios a lo largo y a lo ancho del país. No nos parece mal pero, por lo menos, queremos que esto sea aclarado para que quede taxativamente escrito en la ley. Él explicaba que esto daba la posibilidad de poder avanzar en este tipo de cuestiones.

 

Cuando uno sigue avanzando en el análisis de la presentación del Ejecutivo se encuentra, por ejemplo, que se establece la posibilidad de la generación de los fondos fiduciarios, ya sean los existentes o los a crearse ¿según la redacción del artículo.

 

Por supuesto, en el artículo 92 se establece con claridad la posibilidad de la aplicación de lo que son los cargos específicos. Es decir, tiene la potestad de poder generar los cargos específicos necesarios para la expansión de los trabajos, etcétera, cosa que realmente no nos parecería mal si se estableciera como un criterio. Lo que ocurre es que esto queda absolutamente abierto a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo; es decir, puede poner los cargos y los montos y puede aumentarlos o disminuirlos en función de las necesidades de la empresa, mucho más cuando estamos hablando de una empresa que, en teoría, no tiene fin de lucro porque es del Estado y que va a tener su presupuesto siempre al límite en función de las obras que debe hacer y mucho más cuando observamos los números que nos daba el señor subsecretario de Recursos Hídricos ¿realmente muy elocuentes¿ acerca de la cantidad de personas que dentro de lo que es el área que hoy abarca AySA no tienen agua potable ni cloacas y otros que tienen esos servicios con deficiencias de calidad o de presión de agua.

 

A su vez, el señor subsecretario de Recursos Hídricos nos explicó con mucha claridad cuál era el plan quinquenal que se había estado analizando para llevar adelante, con un monto de inversiones muy importante.

 

Independientemente de ello, cuando vemos el presupuesto de la Nación también observamos que hay obras que están dentro de la jurisdicción y que se van a hacer con aportes del Tesoro Nacional.

 

Es decir, primero observamos que existe una superposición de funciones entre los distintos entes que se están generando. Segundo, lo que decíamos sobre la posibilidad de los fondos fiduciarios y los cargos específicos, lo que también nos preocupa. A su vez, también nos inquieta la indefinición acerca de cuál va a ser el área en la cual va a trabajar; es decir, tiene la posibilidad de poder expandirse no solamente dentro de lo que es el mecanismo de servicio que está en la zona y que estaba determinada, sino en cualquier parte del país. Si a esto le sumamos lo que nosotros hemos venido observando en estos días donde, por ejemplo, en los medios de comunicación se dice que el ETOSS ha recibido el triple de los reclamos que habitualmente existían, cuando dicho ente manifiesta que en esta instancia no puede hacer nada, porque no tiene capacidad legal para controlar una empresa que no es aquella sobre la que ellos tenían la posibilidad de la regulación.

 

Asimismo, cuando observamos que el Poder Ejecutivo es no solamente quien tiene la empresa ¿porque es una empresa del Estado¿ sino también quien tiene la potestad de poner y sacar a los miembros de los directorios tanto de la agencia de planificación como del ente regulador, nos preocupamos mucho porque esencialmente nosotros planteábamos que uno de los conceptos básicos que tenía la creación de un ente regulador era la independencia, especialmente la independencia del poder político; o sea, es como que se mezclan mucho cada una de estas cuestiones.

 

Todas estas cosas que estamos manifestando aquí se las dijimos en su momento al señor subsecretario de Recursos Hídricos pero no tuvieron una respuesta, independientemente de la buena voluntad del presidente de la comisión en cuanto a introducir algunas modificaciones. Recuerdo que en esa reunión el señor presidente enumeró que nosotros hicimos diecinueve observaciones; pero después de releer esto teníamos alrededor de treinta observaciones más. Porque con toda honestidad les digo que no habíamos tenido mucho tiempo para analizar esta cuestión, dado que había ingresado el día 28 de noviembre y la reunión de comisión se realizó el 5 de diciembre.

 

Creo que en esto se da una concentración en quien es propietario, quien es concedente, quien es concesionario y quien es el que regula. No me parece que sea un buen mecanismo, sobre todo cuando la figura del usuario solamente aparece como elemento de consulta; no es vinculante.

 

Me imagino la situación cuando se analice la sanción del ente regulador, que es del Estado nacional, a una empresa del Estado. Considero que es una locura que le ponga una multa en pesos porque, en definitiva, lo que estaría haciendo es reducir las posibilidades de que la empresa realice obras.

 

La sanciones que pueden aplicarse a los miembros del directorio, de acuerdo con la gravedad de la falta, pueden ser una suspensión de treinta días hasta la remoción del cargo. Creo que esto tampoco garantiza demasiado la independencia y la posibilidad de avanzar por sobre algunas decisiones, como decíamos antes, del poder político, que tiene las urgencias de lo cotidiano ante planes a largo plazo que realmente sean políticas de Estado y que podamos ofrecer a la comunidad mecanismos absolutamente transparentes. Realmente nos alegrábamos porque se consideraba que el hecho de la provisión de agua no sólo era un servicio público sino un derecho humano. Está definido en la ley, y esto nos parece excelente.

 

A pesar de las buenas definiciones, en la práctica se advierte, lamentablemente, que no se dan los pasos ni están las herramientas necesarias para garantizar aquello que estamos seguros que está en el espíritu, que es brindar el mejor servicio.

 

Una de las primeras medidas que se tomaron en AySA fue dejar de lado las contrataciones con aquellas empresas que tercerizaban el servicio. Las reparaciones se encargaban a una cooperativa que no tenía la infraestructura ¿no digo la capacidad¿ necesaria para trabajar. Esto hizo que se triplicaran los reclamos ante el ETOSS. Ahora, a través de otros mecanismos, se ha vuelto tomar en forma tercerizada a estos viejos contratistas que tenía Aguas Argentinas para tratar de ir revirtiendo los problemas.

 

Creo que estas cosas se podrían evitar si se estableciera un mecanismo similar al que tiene, por ejemplo, el Enargas o el ENRE, entes reguladores en donde el ingreso al directorio es por concurso, en los que realmente hay independencia del poder político, en donde el usuario va a tener la posibilidad concreta de tener defensa. Además, le garantiza al mismo Estado que va a tener una concesión dada a una empresa con mayoría de capital estatal para que realmente las cosas funcionen y para que todos tengamos la garantía...

 

Sr. Presidente (López Arias). ¿ Perdón, señor senador. Pido a los señores senadores que por favor no se retiren para que no perdamos nuevamente el quórum. Falta un solo orador.

 

Continúe, señor senador.

 

Sr. Martínez. ¿ En función de lo que ha expresado el señor presidente, simplemente digo que no nos queda claro la generación de nuevos fondos fiduciarios, leyes de cargo, subsidios cruzados, en que se incorpora el criterio de la tarifa social. Por esa razón no vamos a acompañar este proyecto de ley.