Número de Expediente 912/03

Listado de Autores
Escudero , Sonia Margarita

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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-912/03)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados....

OBJETO

Artículo 1°. - La presente Ley regula el trámite y los alcances de la
intervención de control del Congreso en el marco de lo dispuesto por los
Artículos 76°, 80°, 99° inciso 3 y 100° incisos 12 y 13 de la Constitución
Nacional.

DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE

Art. 2°. - Créase la COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE, la que estará integrada
por 5 Senadores y 5 Diputados, designados por las Cámaras, que durarán dos
(2) años en el cargo. Elegirá un Presidente y un Vicepresidente, que durarán
en el cargo un (1) año, no pudiendo ser reelectos. La presidencia se
ejercerá por cada Cámara en forma alternada.

DE LOS DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

Art. 3°. - La comisión emitirá despacho opinando sobre la validez o
invalidez de la medida, para ello deberá considerar.
1. su procedencia formal.
2. su procedencia sustancial.

DE LOS REGLAMENTOS DELEGADOS

Art 4°. - La comisión emitirá despacho opinando sobre la validez o invalidez
de la medida, para ello deberá considerar.
1. su procedencia formal.
2. su procedencia sustancial, sobre las bases de la delegación.

DE LOS DECRETOS DE PROMULGACION PARCIAL DE LEYES

Art. 5°. - La comisión emitirá despacho opinando sobre la validez o
invalidez de la medida, para ello deberá considerar.
1. su procedencia formal.
2. su procedencia sustancial, respecto de la autonomía normativa y la
alteración del proyecto sancionado.

TRAMITE PARLAMENTARIO

Art. 6°. - La Comisión actuará en forma continua e ininterrumpida, aún en
receso de las Cámaras.

Art. 7°. - Remitido por el Jefe de Gabinete, o en su defecto de oficio - en
cuyo caso el cómputo del plazo empezará a la finalización del término de
diez (10) días de la publicación en el Boletín Oficial -, la Comisión tendrá
un plazo de diez (10) días para emitir despacho sobre un Decreto de
Necesidad y Urgencia o un Reglamento de Promulgación Parcial de Ley. Si no
lo hiciere, el asunto pasa automáticamente a las Cámaras para su
consideración.

Art. 8°. - Remitido por el Jefe de Gabinete, o en su defecto de oficio - en
cuyo caso el cómputo del plazo empezará desde la publicación en el Boletín
Oficial - la Comisión tendrá un plazo de diez (10) días para emitir despacho
sobre un Reglamento Delegado. Si no lo hiciere, el asunto pasa
automáticamente a las Cámaras para su consideración.

Art 9°. - El pronunciamiento del Congreso se hará por medio de una
Resolución de cada Cámara. La Resolución en sentido de rechazo de una de las
Cámaras importará el rechazo de la medida. La aceptación o rechazo por el
Congreso no produce efecto alguno sobre las relaciones jurídicas nacidas al
amparo de los decretos a los que se refiere la presente ley. El rechazo
genera la derogación retroactiva de la norma.

Art. 10. - El silencio del Congreso importará la continuidad en la vigencia
del decreto.

Art. 11. - Las Cámaras no podrán introducir enmiendas, agregados,
supresiones o modificaciones al texto del Poder Ejecutivo, debiendo
circunscribirse a la aceptación o rechazo de la norma mediante el voto de la
mayoría absoluta de los miembros presentes.

Art. 12. - La aprobación por ambas Cámaras no convertirá al Decreto de
Necesidad y Urgencia o Reglamento Delegado, subsistiendo su naturaleza
jurídica.

Art. 13. - Si las Cámaras estuvieren en receso, la comunicación por el Jefe
de Gabinete en el caso de los Decretos de Necesidad y Urgencia o Reglamento
de Promulgación Parcial de ley, hará correr los plazos para emitir despacho
conforme los artículos 7° y 8°, pero no importará convocatoria a sesiones
extraordinarias para su tratamiento. Las Cámaras podrán autoconvocarse para
el tratamiento de las medidas comprendidas en la presente ley. En el caso de
los Reglamentos Delegados, serán tratados en la primera sesión ordinaria o
extraordinaria posterior a su emisión.

DISPOSICION ACCESORIA

Art. 14. - La Comisión deberá dictar su reglamento de funcionamiento
interno, sus despachos se aprobarán con la firma de sus miembros, y en caso
que hubiera más de un dictamen con igual número de firmas, el dictamen de
mayoría será el que lleve la firma del presidente.

Art. 15.- Comuníquese al Poder Ejecutivo

Sonia M. Escudero.-

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

La reglamentación de la potestad de control que el Poder Legislativo ejerce
sobre la emisión por parte del Poder Ejecutivo de Reglamentos de Necesidad y
Urgencia, Reglamentos Delegados y Reglamentos de Promulgación Parcial de las
Leyes no admite demora alguna.

Desde la reforma Constitucional de 1.994 está pendiente la sanción de una
ley de éstas características, habiendo resultado infructuosos todos los
intentos anteriores para arribar a un texto coherente, operativo y
razonable.

El proyecto que propongo intenta superar las contradicciones en que
incurrieron otras iniciativas parlamentarias, planteando de una manera
sencilla y ágil un mecanismo de articulación de competencias.

Este proyecto trabaja sobre tres ideas fundamentales
1. El Congreso ejerce una facultad de control sobre los reglamentos de
Necesidad y Urgencia, delegados y de promulgación Parcial de Leyes
2. Este ejercicio no convierte los Reglamentos, subsisitiendo su naturaleza
jurídica
3. No es necesario que se ejerza el control por medio de una ley, pudiendo
ser hecho por medio de una Resolución.

Hemos articulado la actuación del Congreso en estos extremos de la siguiente
manera.

En el Artículo 1° se establece el ámbito de alcance de la ley estableciendo
los artículos de la Constitución Nacional que reglamenta. Entendemos de
correcta técnica legislativa determinar expresa y taxativamente las normas
que regula, en orden a evitar cualquier tipo de distorsiones.

El Artículo 2° constituye la Comisión Bicameral Permanente, determinando su
integración y sus autoridades. En este aspecto interesa indicar que la
Comisión está creada por la Constitución Nacional - artículo 99 inciso 3 -
por consiguiente no configuraría un error de técnica jurídica el
constituirla a través de los Reglamentos de ambas Cámaras. Maguer ello,
hemos considerado prudente constituirla por medio de la ley que regula los
institutos, a los efectos de la unidad e integridad del instrumento
regulador.

Los Artículos 3°, 4° y 5° regulan el alcance del análisis que debe llevar a
cabo la Comisión sobre las medidas de su competencia. Creímos conveniente no
hacer una descripción exhaustiva de los extremos que deberá analizar.

Y esta posición se basa en dos motivos.

El primero de ellos es que los extremos formales y sustanciales que
articulan la emisión de esos reglamentos ya están contenidos en la
Constitución Nacional. Un apartamiento de ellos en la ley - ya sea en exceso
o en defecto - podría generar su posible inconstitucionalidad, a la vez que
crear distorsiones jurídicas en una eventual contienda en sede judicial.

En segundo lugar, atento que el dictamen no es vinculante - es una opinión
-, nada obsta que se analicen en profundidad tanto los extremos formales
cuanto los fáctico-sustanciales que contribuyan a un mejor enfoque por las
Cámaras al momento de tratarlos. Es cierto que existe un control judicial
que analizará esos extremos - antigua y reciente jurisprudencia así lo ha
hecho -, pero no es menos cierto que el ejercicio de un correcto control -
de jerarquía también constitucional - ordena al Congreso que analice tanto
las circunstancias fácticas constituyentes de las situaciones de emergencia,
cuanto las circunstancias de derecho que vertebran y preordenan el modo de
ejercer facultades de urgencia o delegadas.

La regulación del trámite parlamentario empieza en el artículo 6° del
proyecto. Este dispone que la actuación de la Comisión será continua e
ininterrumpida. Ello guarda singular relevancia respecto de los Decretos de
Necesidad y Urgencia, atento que son emitidos en circunstancias
excepcionales en que se hace imposible seguir el trámite ordinario de
sanción de las leyes, circunstancia que encuentra cierta manifestación en el
receso de las Cámaras. Lo que la norma prevé es que no exista momento en el
cual no sea analizada por la Comisión la emisión de alguna medida de
necesidad y urgencia.

También guarda estrecha relación con la operación de los plazos para que se
emita dictamen y se ponga a consideración de las Cámaras, las cuales,
conforme el imperativo constitucional, deberán hacerlo de inmediato. Este
artículo debe ser leído en conjunto con el Artículo 12° respecto de la
posibilidad de autoconvocarse de las Cámaras, el que será analizado más
adelante.

El artículo 7° contempla las dos posibilidades que se pueden dar para el
inicio del conocimiento y el comienzo del plazo para emitir dictamen por
parte de la Comisión. En caso que el Jefe de Gabinete cumpla con el
imperativo constitucional y remita en plazo el Decreto de Necesidad y
Urgencia o el Decreto de Promulgación Parcial, se dá inicio al plazo desde
la recepción por Mesa de Entradas del Congreso. En caso de incumplimiento
por parte del Jefe de Gabinete, se respeta el plazo constitucional de los
diez días, que juega en favor de éste, y se cuentan diez días desde la
publicación en el Boletín Oficial de la medida para dar inicio al plazo de
diez días para emitir dictamen. Esta previsión tiende a impedir que el
Congreso no pueda merituar en tiempo y forma una de las medidas comprendidas
por la norma debido al incumplimieto del Jefe de Gabinete de su obligación
de remitirlo.

El mismo Artículo 7° contempla la inactividad de la Comisión - por no emitir
dictamen en tiempo - estableciendo que al término del plazo de diez días
pasa automáticamente a las Cámaras para su consideración. Esta disposición
también tiende a impedir que una demora anule la consideración en tiempo y
forma por las Cámaras.

El artículo 8° determina la mecánica a seguir en el caso de los Reglamentos
Delegados, en cuyo caso no opera el plazo constitucional de diez días a
favor del Jefe de Gabinete para enviarlo. En este caso, si lo remitiese el
Jefe de Gabinete en tiempo, dará comienzo el plazo de emisión de dictamen
desde su recepción por Mesa de Entradas. Pero en caso que no fuese remitido,
la Comisión tendrá competencia temporal desde la publicación en el Boletín
Oficial. De esa manera deberá la Comisión tratarlo desde su ingreso o desde
la publicación, lo que ocurriere antes.

El Artículo 9° es neurálgico en el sistema que planteamos. Empieza
estableciendo que el pronunciamiento del Congreso se hará por medio de una
Resolución de cada Cámara. Creemos que es la posición adecuada por los
siguientes motivos.

En primer lugar, no existe imperativo constitucional que ordene que sea una
ley la que rechace o confirme la medida bajo análisis. En ese criterio,
podemos afirmar que la ley reglamentaria, por delegación expresa del
Constituyente, puede otorgar a una Resolución de cada Cámara la jerarquía de
forma para ejercer el control, en tanto cumple con el requisito de
pronunciamiento del Poder Legislativo.

En segundo lugar, permite el cumplimiento del requisito de inmediato y
expreso tratamiento de ambas Cámaras. Ninguna de ellas estaría sujeta a la
voluntad de la otra para tratarlo, y sería independiente de
condicionamientos en su tratamiento.

En tercer lugar, evita la aplicación del proceso de formación y sanción de
las leyes para ejercer el control. Ello es determinante por que no habrá
Cámara iniciadora ni Cámara revisora. Interesa destacar que el mecanismo
revisor que establece el procedimiento de formación y sanción de las leyes
fue creado para solucionar las divergencias que se plantean entre las
Cámaras cuando una de ellas, la revisora, introduce modfificaciones en el
proyecto con media sanción que le viene de la otra. Esto deviene inoperante
en este caso, atento que no pueden las Cámaras introducir modificaciones en
el texto de las medidas comprendidas por esta ley, debiendo limitarse a
aceptarlas o rechazarlas.

En cuarto lugar, atento que no se pueden introducir modificaciones, la
emisión de una Resolución por parte de una de las Cámaras rechazando la
medida importará el rechazo por el Congreso, porque no existirá posibilidad
de revisión de la medida ni por la otra Cámara, ni por aquella en el marco
de un reenvío.

En quinto lugar, se anula la posibilidad de veto por parte del Poder
Ejecutivo de la ley que rechaza el reglamento, atento que no se puede
ejercer esa potestad cuando el instrumento es una Resolución.

En sexto lugar, ante la posible invocación del carácter legislativo que
reviste un Decreto de Necesidad y Urgencia o un Reglamento Delegado, y la
correlativa imposibilidad de derogarlo por medio de una Resolución, que no
consiste sustancialmente en una medida de carácter legislativo, entendemos
que no debe perderse de vista la naturaleza de la actuación del Poder
Legislativo en los casos bajo análisis.

La función que cumple el Poder Legislativo es de control, no de
colegislador. La competencia constitucionalmente atribuida - bien que bajo
determinadas circunstancias que deben respetarse estrictamente - finca en
cabeza del Poder Ejecutivo Nacional.

Si, como entendemos, no existe una conversión del reglamento otorgándole
naturaleza de ley, ni son el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
colegisladores en el marco de un acto legislativo complejo - posición en
algún momento planteada pero ciertamente superada -, no encontramos
obstáculo constitucional alguno a la posición que planteamos.

El mismo Artículo 9° establece que la aceptación o rechazo por el Congreso
no produce efecto alguno sobre las relaciones jurídicas nacidas bajo el
amparo de los decretos comprendidos en la ley. Esta disposición no hace más
que reflejar el espíritu del constituyente - que hizo constar en la
redacción del artículo 76° con relación a la caducidad de las normas
dictadas con base en legislación delegada -, y la jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en antecedentes relativos a Decretos de
Necesidad y Urgencia.

Preconizamos la protección de los derechos de la parte más débil - el
administrado - cuando se planteare una conflicto sobre una medida en crisis.
Ello es coherente con la parte final del artículo que establece la
derogación retroactiva de la norma cuando el Congreso la rechace. En este
aspecto toma relevancia nuevamente la jerarquía de la norma que instrumenta
el rechazo - una Resolución - por su posibilidad de derogar
retroactivamente un reglamento.

Nuevamente hay que atender el carácter de la actividad que lleva a cabo el
Congreso. Esta actividad es de control, no es colegisferante, por ende nada
obsta que se utilice, para ese ejercicio, una resolución, en tanto ella
constituye un Pronunciamiento válido del Congreso.

El Artículo 10° fija los efectos del silencio de las Cámaras. Este silencio
debe ser considerado en forma positiva. En este aspecto toma particular
relevancia la posible invocación del artículo 82° de la Constitución
Nacional, en cuanto excluye en todos los casos la sanción tácita o ficta.

Creemos que no es aplicable el citado artículo por las siguientes razones.

En primer lugar, el silencio de las Cámaras no puede ser interpretado en
ningún sentido, ni convalidante ni denegatorio. En ese aspecto, tiene
necesariamente que operar la pemanencia en el mundo jurídico de una norma
emitida con base en una competencia constitucionalmente acordada - bajo
ciertos extremos de intrepretación estricta -, en cuanto no se pronuncien en
contrario las Cámaras. Recuérdese que la sanción implica no sólo la
aprobación sino también la derogación de normas. En ese sentido, es inocuo
el silencio.

En segundo lugar, al instrumentar mediante una Resolución - y no una ley -
la potestad de control del Congreso, no se aplican las normas relativas al
procedimiento de formación y sanción de las leyes. Se puede citar, a modo de
paralelo, que cuando el Congreso, frente a una declaración de Estado de
Sitio o de Intervención Federal, no se ha pronunciado, ello no implicó la
derogación de las medidas.

Igualmente, cuando la Constitución Nacional ha querido imponerle una
consecuencia distinta de la convalidación al silencio del Congreso, lo ha
establecido expresamente, como es el caso de la designación de jueces en
comisión durante el receso del Congreso - artículo 99 inciso 19 -.

En último lugar, interesa indicar que la negligencia o dilatación
injustificada en el ejercicio de una competencia por el Congreso no puede
importar la tacha sobre la norma emitida en ejercicio de competencia
constitucional por el Poder Ejecutivo, y menos aún afectar a los
administrados, generando inseguridad jurídica. Ese fue el criterio tomado
por el Máximo Tribunal en "Rodríguez" (Fallos 320:2851).

El Artículo 11° determina que las Cámaras no pueden introducir enmiendas,
agregados o modificaciones en el texto del Poder Ejecutivo. Este criterio es
absolutamente consustancial con la función de control que ejerce el
Congreso, ya que pasaría a ser prácticamente colegislador si el Decreto se
enviase, cual proyecto - pero ya produciendo efectos jurídicos-, y las
Cámaras lo modificasen en un sentido u otro. Esto también tiene relevancia
en el sentido que el Poder Legislativo no pierde en ningún momento su
capacidad legisferante, por lo cual no necesita modificar reglamentos
enviados por el Poder Ejecutivo para legislar en distinto sentido.

El Artículo 12° establece la no conversión del reglamento en ley. Creemos
que es la decisión jurídicamente adecuada por las siguientes razones.

En primer lugar, la competencia que atribuye la Constitución Nacional al
Poder Ejecutivo Nacional es para la emisión de Decretos de Necesidad y
Urgencia y la emisión de Reglamentos Delegados. La Constitución Nacional no
establece una metodología de colegislación, sino que distribuye las
competencias de creación de la norma y las de control en forma indubitable y
expresamente escindidas. En ningún lugar establece que procederá una
conversión del Acto Administrativo de Alcance General - conforme la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 - en una Ley del
Congreso.

En esa inteligencia, no corresponde al legislador modificar la naturaleza
jurídica del instrumento, so color de reglamentar el ejercicio de las
competencias constitucionales.

En segundo lugar, a los efectos de la responsabilidad de los funcionarios
públicos intervinientes en la emisión del acto administrativo de alcance
general, creemos que si se le diese la jerarquía de ley - convirtiendo el
acto - eventualmente se podrían diluir dichas responsabilidades.

La propia ubicación del Decreto de Necesidad y Urgencia - CAPITULO TERCERO
Atribuciones del Poder Ejecutivo - en la disposición del texto
constitucional, impide considerarla como un acto previo a la emisión de una
ley - situación en que quizá podría derivar la aplicación de un temperamento
opuesto al aquí propuesto -.

La ubicación constitucional del Reglamento Delegado - CAPITULO CUARTO
Atribuciones del Congreso - en principio haría que devenga inaplicable el
planteo supra expuesto con relación a los Decretos de Necesidad y Urgencia.
Pero a ese respecto interesa indicar que la ubicación de marras responde a
la existencia de una ley previa de delegación de competencias, que dará el
patrón inteligible o base de la delegación a la reglamentación. Por ello,
creemos que también en este caso es viable la utilización del instrumento
Resolución para positivizar el ejercicio del control por el Poder
Legislativo, sin necesidad de convertir el acto administrativo en ley.

En este segundo caso es más manifiesta aún la inconsecuencia que se
generaría si por ley se debiese aprobar lo que por ley ya se delegó el
ejercicio. Daría como conclusión la necesidad de una ley previa y una ley
posterior para aprobar la actuación con base en la ley previa.

Por último, si no existe conversión de la naturaleza jurídica del acto, no
se hace necesario considerar el posible veto del Poder Ejecutivo a la Ley
que eventualmente convalide las medidas reguladas por la presente ley, ya
que no correspondería al Poder Ejecutivo poder modificar la medida para la
cual tuvo competencia para dictar, toda vez que el ejercicio de la
competencia ya lo hizo en el momento idóneo.

El Artículo 13° regula la situación en que el Congreso se halle en receso, y
se emitieren medidas de las reguladas en el proyecto. Atento la
característica de actuación de la Comisión - contínua e ininterrumpida -, el
receso de las Cámaras no afecta su actuación ni tampoco el inicio del
transcurso de los plazos.

Se plantea un problema sobre la consideración inmediata por las Cámaras si
éstas se encuentran en receso. Al respecto se merituaron dos posibles
soluciones.

La primera sería que la emisión de un reglamento de los comprendidos en la
norma importase una inmediata convocatoria a sesiones extraordinarias, que
sería llevada a cabo por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto.

Esta solución la descarta la propia realidad. El volumen de Decretos de
Necesidad y Urgencia que emite regularmente el Poder Ejecutivo transformaría
en ilusorio este mecanismo, ya que importaría prácticamente un estado de
sesiones extraordinarias constante durante el receso del Congreso.

Una segunda solución - más realista - expresa que en caso de receso de las
Cámaras, éstas podrán autoconvocarse para el tratamiento de alguna de las
medidas comprendidas en la norma. De esa manera, será el criterio y la
merituación que el propio Congreso haga el determinante del ejercicio
inmediato de la competencia de control. Cuando la Constitución establece la
inmediatez no necesariamente significa la convocatoria a sesiones
extraordinarias para tratar el tema. Implica, sí, que no puede haber
mediatez en el marco de las sesiones, o sea que sea tratado en la sesión
inmediata posterior y no que transcurra más de una sesión sin que sea
tratado.

Antecedente próximo de autoconvocatoria de las Cámaras se dio cuando
finalizó el período ordinario de sesiones del año 2.001, y la Cámara de
Diputados decidió autoconvocarse sesionando desde el 1 de Diciembre hasta la
renuncia del entonces presidente De la Rúa. En esa oportunidad se hizo
mérito de una urgencia, criterio analógicamente aplicable a los casos de
emisión de Decretos de Necesidad y Urgencia.

Creemos que esta propuesta contempla, con un criterio realista, operable y
sobre la base de lo que la experiencia indica, una posible vertebración de
la forma de ejercer el control que ordena la Constitución Nacional.

En el mismo sentido, la Constitución Nacional - Artículo 100° inciso 12 -
no ordena que los Reglamentos delegados sean tratados con la característica
de inmediatez. Por ello, el proyecto contempla que estos reglamentos sean
tratados en la primera sesión ordinaria o extraordinaria posterior a su
emisión.

Por último, se establece una disposición accesoria determinando el
funcionamiento interno de la Comisión.

Por lo expuesto, solicito a mis pares me acompañen en este proyecto que
pongo a consideración.

Sonia M. Escudero.-