Número de Expediente 68/03

Envío PEN
	Nro. Men. PEN: 526/03

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(PE-0068/03)

BUENOS AIRES, 7 de marzo de 2003.-

AL HONORABLE CONGRESO DE LA NACION:

Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad con el objeto de
someter a su consideración un proyecto de ley referente a la derogación
del inciso d) del artículo 3° del CÓDIGO ELECTORAL NACIONAL, Ley N°
19.945 t.o. por Decreto N° 2135/83 y sus modificatorios.

La mencionada norma del CÓDIGO ELECTORAL NACIONAL prescribe que "Están
excluidos del padrón electoral: ...d) Los detenidos por orden de juez
competente mientras no recuperen su libertad."

El sufragio es un derecho público de naturaleza política, reservado a
los miembros activos del pueblo del Estado que, en cuanto actividad,
exterioriza un acto político. Tiene por función la selección y
nominación de las personas que han de ejercer el poder y cuya voluntad
se considera voluntad del Estado en la medida en que su actividad se
realiza dentro del ordenamiento jurídico, ya que los que mandan lo
hacen en tanto obedecen al orden legal en que fundan sus decisiones, y
los que obedecen lo hacen en tanto mandan a través de ese mismo orden
legal en cuya formación participaron. Esta participación se efectiviza
por medio del sufragio.

Como recuerdan los doctores Carlos S. FAYT y Enrique S. PETRACCHI en su
voto en la causa decidida por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
con fecha 9 de abril de 2002 in re "MIGNONE, Emilio Fermín s/promueve
acción de amparo" (M.1486. XXXVI; M. 1491. XXXVI), el derecho a votar
libremente por un candidato de su propia elección -como lo ha decidido
la SUPREMA CORTE de los ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA- es de la esencia de
una sociedad democrática y toda restricción de ese derecho golpea el
corazón del gobierno representativo (voto del Chief Justice Warren 377
U.S. 533, Reynolds v. Sims -1964-).

La reforma constitucional de 1994 ha conferido jerarquía constitucional
a varios acuerdos internacionales (artículo 75 inciso 22), entre los
que se encuentra la CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS, la que
reconoce a todos los ciudadanos, ente otros derechos políticos, el de
votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los electores (artículo 23.11), y
establece que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y
oportunidades a que se refiere la norma mencionada, exclusivamente por
razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción,
capacidad civil o mental, o condena por juez competente en proceso
penal (artículo 23.2).

Es menester observar que el adverbio de modo "exclusivamente" utilizado
por el artículo 23 de la citada Convención, denota que los casos en los
cuales se permite la reglamentación por ley interna del ejercicio de
los denominados "derechos políticos", constituyen un número cerrado y,
por su propia naturaleza, son de interpretación restrictiva, por lo
cual toda ampliación que la ley nacional haga de dicho elenco de casos
resulta contraria al texto del tratado internacional, con las
consecuencias de responsabilidad internacional que del incumplimiento
de normas derivadas de tratados se podrían derivar para el Estado
Nacional.

En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la CONVENCIÓN AMERICANA
SOBRE DERECHOS HUMANOS solamente alude a los casos de "condena, por
juez competente en proceso penal", resulta claro que la exclusión del
padrón electoral referente a "...los detenidos por orden del juez
competente mientras no recuperen su libertad..." no se ajusta a las
directivas de dicho instrumento internacional.

La CORTE SUPREMA JUSTICIA DE LA NACIÓN ha decidido, con respecto al
alcance del artículo 1° de la CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS, sobre la base de la jurisprudencia de la Corte Interamericana,
que "los Estados parte deben no solamente respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella, sino además garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción, concepto que implica
el deber del Estado de tomar las medidas necesarias para remover los
obstáculos que puedan existir para que los individuos puedan disfrutar
de los derechos que la Convención reconoce. Por consiguiente, la
tolerancia del Estado a circunstancias o condiciones que impidan a los
individuos el goce de los derechos constituye una violación a la
Convención, en la medida en que la expresión garantizar entraña el
deber de los Estados parte de garantizar todo el aparato gubernamental
y, en general, todas las
estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder
público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídica y
libremente el pleno ejercicio de los derechos humanos" (Fallos
318:514).

Conforme lo señala la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, la
expresión "condena por juez competente en proceso penal" tipificada en
la Convención como uno de los exclusivos supuestos que autoriza a
reglamentar los derechos políticos reconocidos en el artículo 23, no
genera dificultades en cuanto a su alcance "por lo que es de aplicación
la pauta hermenéutica que establece que cuando una ley es clara y no
exige mayor esfuerzo interpretativo no cabe sino su directa aplicación"
(Fallos 218:56).

Agrega el más Alto Tribunal que "esta patente restricción impuesta a
los Estados parte en sus facultades reglamentarias se armonizará con el
estado de inocencia que ampara a toda persona a quien se le haya
imputado la comisión de un delito, el cual es expresamente reconocido
en el artículo 8.2. de la Convención, así como en el artículo XXVI de
la DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE, en el
artículo 11 de la DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS y en el
artículo 14.2 del PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS,
los cuales forman un bloque único de legalidad -con jerarquía
constitucional - cuyo objeto y fin es la protección de los derechos
fundamentales de los seres humanos" (Fallos 320:2145).

La nítida diferenciación entre las situaciones de los condenados y de
las personas detenidas que carecen de un pronunciamiento definitivo que
hubiese juzgado sobre su culpabilidad, es reafirmada por el llamado
"Conjunto de principios para la protección de personas sometidas a
cualquier forma de detención o prisión", aprobado por la ASAMBLEA
GENERAL de las NACIONES UNIDAS en su Resolución 43/173, del 9 de
diciembre de 1988, al disponer que "sólo se procederá al arresto o
detención de la persona sospechada o acusada de un delito en espera de
la instrucción y el juicio cuando lo requieran las necesidades de la
administración de justicia por motivos y según condiciones y
procedimientos determinados por ley" y que "estará prohibido imponer a
esa persona restricciones que no estén estrictamente justificadas para
los fines de la detención o para evitar que se entorpezca el proceso e
instrucción o la administración de justicia, o para el mantenimiento de
la seguridad y el orden en el lugar de detención" (principio número 36,
ap. 2°, en "Recopilación de las reglas y normas de las NACIONES UNIDAS
en la esfera de la prevención del delito y la justicia penal", p. 286,
recordado por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN en la causa
"Alianza Frente para la Unidad s/oficialización listas de candidatos",
del 27 de septiembre de 2001, La Ley, tomo 2001-F. pág. 542 y ss.).

Como lo ha recordado la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (Fallos
321:3630), la CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, cuya
jurisprudencia debe servir de guía para la interpretación del PACTO DE
SAN JOSÉ DE COSTA RICA, ha consagrado dentro del contexto general de
los instrumentos internacionales vigentes, que la prisión preventiva es
una medida cautelar no punitiva y que, a su vez, no debe constituir una
regla general, como expresamente lo consagra el PACTO INTERNACIONAL DE
DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS (artículo 9.3), pues de lo contrario se
estaría privando de la libertad a personas cuya responsabilidad
criminal no ha sido establecida, en violación del principio de
inocencia, concepto con el que ha coincidido la CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN, al subrayar la naturaleza cautelar de la prisión
preventiva y, desde tal premisa, que pueda ser considerada una pena
anticipada (Fallos 321:3630).

Es menester aquí, recordar que, en nuestro derecho "El auto de prisión
preventiva no constituye sentencia definitiva (artículo 14 de la Ley
48) ni es equiparable a ella" (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
V. 187. XXII. "VASCONCELLO, Roberto y otros s/ apelación de prisión
preventiva", del 29 de mayo de 1990).
Además, "Las restricciones de los derechos individuales impuestas
durante el proceso y antes de la sentencia definitiva, son de
interpretación y aplicación restrictiva, cuidando de no desnaturalizar
la garantía del artículo 18 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL según la cual
todas las personas gozan del estado de inocencia hasta tanto una
sentencia final y dictada con autoridad de cosa juzgada no lo destruya
declarando su responsabilidad penal" (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN K. 30. XXIV. "KACOLIRIS, Dionisio y otros s/ desbaratamiento de
derechos acordados", sentencia del 11 de mayo de 1993).

Como bien ha señalado BIDART CAMPOS, no se puede tergiversar la
finalidad de un instituto como la privación de la libertad durante el
proceso "para convertir a la prisión preventiva, en un instrumento que
en lugar de impedir que se burle la justicia, se dirija a impeler la
persecución, la disuasión, el reproche o el castigo adelantado" (BIDART
CAMPOS, Germán, "Delito, proceso penal, prisión preventiva y control
judicial de constitucionalidad", La Ley, diario del 26 de abril de
1999).

El sufragio universal constituye un valor fundamental de todo el orden
constitucional. Y la prisión preventiva, por su parte, no constituye
una suerte de pena anticipada, y su ejecución debe ser congruente con
los fines que la inspiran. Es cierto que, necesariamente, algunos
derechos son restringidos en virtud de la detención pero, también
necesariamente, no pueden caber dudas que subsisten inalterados un
conjunto de derechos, como ser el derecho a la integridad física,
psíquica y moral, el derecho a la honra, el derecho a contraer
matrimonio, la libertad de conciencia, el derecho al nombre, el derecho
a la nacionalidad, el derecho a aprender y tantos otros. La privación
del sufragio a un ciudadano -encarcelado, pero no condenado aún -
constituye una restricción inadmisible de un derecho fundamental que no
guarda relación ni con los fines de la detención ni con las necesidades
de la organización del sistema carcelario.

La reforma de la Constitución de 1994 incorporó al artículo 37 el
derecho a concurrir, por medio del voto, a la elección de los
representantes que tendrán a su cargo el gobierno del Estado, al
señalar que "Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los
derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y
de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal,
igual, secreto y obligatorio."

El sufragio es uno de los pilares del Estado democrático, Estado de
derecho o Estado constitucional (conf. EKMEKDJIÁN, Miguel Angel
"Tratado de Derecho Constitucional" Tomo III, pág. 466, Bs. As. 1995).

Cualquier discriminación injustificada en determinar quién puede
participar en los asuntos políticos o en las elecciones de los
funcionarios públicos subvierte la legitimidad del gobierno
representativo. Ningún derecho es más precioso en un país libre que el
de tener una voz en la elección de quienes hacen las leyes bajo las
cuales los ciudadanos deben vivir. Otros derechos, incluso los más
básicos, son ilusorios si el derecho al voto es socavado (conf. voto
del doctor Gustavo BOSSERT en la causa "MIGNONE, Emilio Fermín
s/promueve acción de amparo" M.1486. XXXVI; M. 1491. XXXVI-, del 9 de
abril de 2002, al citar los precedentes de la CORTE SUPREMA de los
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA en las causas "Kramer v. Unión School
District", 395 U.S., 621, 626 -1969-, y "Wesberry v. Sanders" 376 U.S.
1, 16 -1964-)

De modo tal que la condición de inocentes que, para nuestro sistema
jurídico, poseen las personas que, aunque detenidas, no han sido
condenadas en un proceso penal, debe servir como fundamento
incontestable para proceder a la derogación del inciso d) del artículo
3° de la Ley N° 19.945.

Por último, cabe señalar que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN,
en el pronunciamiento recaído en la causa "MIGNONE, Emilio Fermín
s/promueve acción de amparo" (M.1486. XXXVI; M. 1491.XXXVI, del 9 de
abril de 2002), decidió que "...corresponde urgir al Poder Legislativo
y al Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer
efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados, y en este
marco, esta Corte considera prudente disponer que este derecho sea
implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de seis
meses".

El proyecto que se acompaña se inscribe en tal sentido.

Es por estas razones que solicito de Vuestra Honorabilidad la
aprobación del presente proyecto de ley.

Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.

MENSAJE 526

Eduardo Duhalde

Alfredo Atanasof - Jorge R. Matzkin - Juan José Alvarez.-


PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...


Artículo 1°.- Derógase el inciso d) del artículo 3° del CÓDIGO
ELECTORAL NACIONAL, Ley N° 19.945 t.o. Decreto N° 2135/83 y sus
modificatorios.

Art. 2°.- El PODER EJECUTIVO NACIONAL, deberá dictar dentro de los
SESENTA (60) días de la entrada en vigencia de esta Ley, los
reglamentos que sean necesarios a efectos de hacer efectivo el derecho
a votar de quienes se encuentren detenidos por orden de juez competente
y aún no condenados, mientras no recuperen su libertad.

Art. 3°.- La presente ley comenzará a regir a partir de los CIENTO
OCHENTA (180) días de su promulgación.

Art. 4°.- Comuníquese al PODER EJECUTIVO.-

Eduardo Duhalde

Alfredo Atanasof - Jorge R. Matzkin - Juan José Alvarez.-