Número de Expediente 659/06

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Guinle , Marcelo Alejandro Horacio

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-659/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1º - Sustitúyese el inciso a) del artículo 79 de la ley 20.628 del Impuesto a las Ganancias, texto ordenado 1997 y sus modificaciones, por el siguiente:

¿a) Del desempeño de cargos públicos nacionales, provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre ellos el de magistrado y funcionario judicial y del Ministerio Público, de vocal y funcionario de los Tribunales de Cuentas, Tribunales Fiscales y demás organismos de fiscalización, y la percepción de gastos protocolares.¿

Artículo 2º - Sustitúyese el inciso c) del artículo 79 de la ley 20.628 del Impuesto a las Ganancias, texto ordenado 1997 y sus modificaciones, por el siguiente:

¿c) De las jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios de cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal, incluido el desempeño de las funciones mencionadas en el inciso a), y de los consejeros de las sociedades cooperativas.¿

Artículo 3º - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Marcelo A. H. Guinle.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

Mucho se ha discutido acerca de la posibilidad de gravar con el Impuesto a las Ganancias a las remuneraciones que los magistrados perciben por el ejercicio de sus cargos, ello a la luz de lo dispuesto por el artículo 110 de la Constitución Nacional, que dispone que los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nación ¿recibirán por sus servicios una compensación que determinará la ley, y que no podrá ser disminuida en manera alguna, mientras permaneciesen en sus funciones¿.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, con integraciones diferentes a la actual y en épocas y contextos también distintos, ha tomado posición al respecto, mediante el precedente ¿Fisco Nacional c/ Rodolfo Molina¿ (Fallos: 176:73), que data del año 1936, y más recientemente, por la Acordada Nº 20/96, que tanto ha dado que hablar a la doctrina especializada y a la opinión pública en general.

En las dos oportunidades, el Alto Tribunal se pronunció en contra de la aplicación del tributo, con fundamento, especialmente, en la consideración de la intangibilidad como una garantía del ¿órgano institución¿, es decir, del Poder Judicial como poder del Estado, y no como un derecho o garantía del ¿órgano-persona¿, esto es, de los individuos que ocupan los cargos en cuestión. De ahí que se alegue que el no pago del tributo no pueda considerarse -conforme esta línea de razonamiento- un privilegio de éstos, frente al resto de la ciudadanía.

Otro de los argumentos esgrimidos por la Corte para el no pago del tributo se apoya en la jurisprudencia de los Estados Unidos de América, fuente de nuestro artículo constitucional, aunque no tienen idéntica redacción.

Desde antiguo y hasta hoy (incluso lo hace la Acordada 20/96), se cita el fallo ¿Walter Evans v. J. Rogers Gore¿ (253 US, 64 L. Ed. 887-1920) del 1º de junio de 1920, donde se resolvió por primera vez que un impuesto a las rentas, aunque fuese una medida impositiva, de aplicación general y no discriminatoria para todos los que posean réditos, era contraria al artículo 3º, sección 1, de la Constitución de dicho país.

Cabe señalar aquí que la citada decisión del Máximo Tribunal estadounidense fue muy criticada por la doctrina de ese país, y los tribunales inferiores se negaban a aplicarla. Asimismo, el derecho comparado angloparlante ha ido también en otra dirección (casos de Canadá y Sudáfrica, con un texto constitucional similar al estadounidense).

Tales críticas tuvieron eco, al punto de que en el año 1939, la Corte Suprema de los Estados Unidos de América, al resolver la causa ¿George W. O¿Malley v. Joseph W. Woodrough¿ (307 US 277-1939), abandonó la doctrina del fallo ¿Evans¿, al considerar que los jueces sí deben pagar un impuesto a los réditos no discriminatorio. En este caso, el juez Frankfurter destacó que ¿...someterlos a un impuesto general es reconocer simplemente que los jueces son también ciudadanos, y que su función particular en el gobierno no genera una inmunidad para participar con sus conciudadanos en la carga material del gobierno cuya Constitución y leyes están encargados de aplicar¿.

Por otro lado, también considero pertinente hacer notar que en nuestra doctrina vernácula son mayoritarias las voces que se pronuncian positivamente sobre la posibilidad de que los jueces abonen el tributo.

Por ejemplo, Bidart Campos considera que ¿la reiteración jurisprudencial está nuevamente equivocada: los impuestos que por imperio del principio constitucional de igualdad y generalidad deben pagar todos cuantos encuadran en lo definido por la ley como hecho imponible, obliga a los jueces a pagarlo, en pie de igualdad con todos los demás que no somos jueces [¿] Pensemos en un juez que solamente tiene como único ingreso y recurso personal el que le aporta su sueldo. Si porque este sueldo no puede disminuirse en manera alguna dijéramos que, entonces, el juez tampoco tiene que pagar el alquiler de la vivienda que habita, o los alimentos y vestimentas que necesita, estaríamos dislocando el sentido común¿¿ (BIDART CAMPOS, Germán J., ¿La remuneración de los jueces como hecho imponible¿, LL, 1996-D, p. 217).

Por su parte, Rodolfo Spisso nos dice que ¿el propósito de asegurar la independencia del Poder Judicial se satisface otorgando a los magistrados una compensación digna en consonancia con el alto magisterio de dictar justicia, y no mediante exclusiones tributarias que transgreden el principio de igualdad, base de los impuestos y de las cargas públicas (artículo 16 CN)¿ (SPISSO, Rodolfo, ¿Los jueces y los legisladores también son ciudadanos¿, LL Impuestos, tomo LVI-B, p. 2230).

Linares Quintana dijo que ¿el propósito de la Constitución no ha sido crear un privilegio exclusivo para los magistrados judiciales que los coloque en situación de ventaja con respecto al resto de los habitantes -en franca violación del principio de igualdad- sino tan sólo asegurarles su independencia, prohibiendo una disminución de sus sueldos que únicamente les afecte a ellos¿ (LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, tomo 9, Plus Ultra, Buenos Aires, p. 758). Asimismo, Bielsa ha coincidido en que no es el no pago de ganancias el fundamento de la intangibilidad (BIELSA, Rafael, Derecho constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1954, p. 563).

Por otra parte, es ilustrativo señalar que varias de las Constituciones de las provincias argentinas admiten expresamente la posibilidad de que los jueces se encuentren sujetos al pago de tributos de índole general.

Así, entre otras, la Constitución de la Provincia de donde provengo, Chubut, establece, en la primera parte del artículo 170, que: ¿Los magistrados y funcionarios designados con acuerdo de la Legislatura y los secretarios letrados tienen asignaciones fijas pagadas mensualmente, las que no pueden ser demoradas ni reducidas durante el desempeño de sus funciones por acto de autoridad, pero están sujetas a los aportes previsionales y de la seguridad social, a los tributos en general y a las disminuciones que se dispongan por leyes de carácter general y transitorio extensivas a todos los Poderes del Estado, en el marco del ejercicio de poderes emergentes¿.

En la misma línea, la Constitución de San Juan, en la primera parte de su artículo 200, prevé que ¿Los magistrados y representantes del ministerio público conservan sus cargos mientras dure su buena conducta y cumplan sus obligaciones legales conforme a las disposiciones de esta Constitución. Gozan de las mismas inmunidades que los legisladores. Sus retribuciones serán establecidas por ley y no pueden ser disminuidas con descuentos que no sean los que aquélla dispusiera con fines de previsión o con carácter general...¿.

También la Constitución de la Provincia de Catamarca dispone que: ¿Los miembros del Poder Judicial, recibirán por sus servicios una compensación que determinará la Ley, y no podrá ser disminuida mientras permanecieren en funciones sino por disposiciones legales de carácter general y transitorio, extensivas a todos los Poderes¿ (Art. 197).

Como se puede advertir, algunas de las Constituciones de las Provincias argentinas, autorizada doctrina nacional y hasta la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América, avalan la imposición de impuestos generales y no discriminatorios que graven las remuneraciones de los jueces y, por añadidura, de los funcionarios judiciales y del Ministerio Público y de todos los demás funcionarios que, por vía legal o interpretativa han sido asimilados a aquéllos en el tratamiento dispensado frente al impuesto de marras.

Es por ese motivo y en el convencimiento de que debe eliminarse definitivamente la exención hoy de hecho existente, por importar un privilegio reñido con la igualdad ante las cargas públicas, la equidad y la solidaridad, principios esenciales de nuestro sistema republicano de gobierno, es que a fines del año 2001 presenté un proyecto de ley reglamentando el artículo 110 de la Constitución Naciónal, y hoy promuevo una nueva y específica iniciativa legislativa tendiente a incluir expresamente a los jueces y demás funcionarios hoy excluidos dentro de los obligados al pago del Impuesto a las Ganancias.

Ahora bien, a los efectos de brindar todos los elementos de juicio necesarios para abordar el análisis de este proyecto, estimo conveniente en esta oportunidad puntualizar con precisión los antecedentes legislativos recientes sobre esta cuestión.

En primer término, corresponde recordar que mediante el artículo 1º, inciso a), de la ley 24.631 se derogaron los incisos p), q) y r) del artículo 20 de la ley del Impuesto a las Ganancias, texto ordenado 1997 y modificatorias, que consagraba la exención de dicho gravamen para los sueldos que tienen asignados en los respectivos presupuestos los ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, miembros de los tribunales provinciales, vocales de las Cámaras de Apelaciones, jueces nacionales y provinciales, vocales de los tribunales de Cuentas y tribunales Fiscales de la Nación y las provincias, como así también los funcionarios judiciales nacionales y provinciales que, dentro de los respectivos presupuestos, tengan asignados sueldos iguales o superiores a los de los jueces de primera instancia; las dietas de los legisladores; y, finalmente, los haberes jubilatorios y las pensiones que correspondan por las funciones recién enumeradas.

En consecuencia, en virtud de esta derogación, las ganancias obtenidas por los legisladores, por los jueces y funcionarios judiciales, de todas las instancias y todas las jurisdicciones, por los integrantes del Ministerio Público y organismos de fiscalización, como así también las jubilaciones y pensiones correspondientes, a mi criterio quedaban sujetas a dicho tributo.

A partir de entonces, pues, los legisladores quedamos alcanzados por el impuesto y venimos tributando.

En cambio, los jueces y demás funcionarios comprendidos en el derogado inciso p) del Art. 20 de la ley, hasta el día de hoy no abonan el tributo, debido a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la ya citada ¿Acordada 20/96¿, que declaró inaplicable para los magistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación el artículo 1º de la ley 24.631, es decir, el que dispuso la derogación de la exención.

La citada Acordada se refiere sólo al ámbito nacional, pero fue reproducida en todas las jurisdicciones locales, con los mismos alcances y efectos y se aplicó por extensión, además, a los vocales de los tribunales de Cuentas y tribunales Fiscales de la Nación y las provincias y organismos de fiscalización equivalentes.

Años después, en febrero de 2002, el Poder Ejecutivo Nacional elevó a la H. Cámara de Diputados un proyecto, el 92-PE-01, por el que se propuso gravar con el tributo de marras a todas las ganancias obtenidas por los magistrados y funcionarios judiciales y del ministerio público, incluidas las logradas por las retribuciones recibidas por sus respectivas funciones. Dicha disposición sería aplicable, según lo disponía el propio proyecto, a los magistrados y funcionarios judiciales y del ministerio público, designados a partir de la vigencia de esa nueva ley.

Tras una serie de modificaciones, algunas de ellas sustanciales, la Cámara Baja aprobó el proyecto.

El texto aprobado incluyó, expresamente, como sujetos pasivos del gravamen, además de los ya indicados, a los Vocales de los Tribunales de Cuentas, Miembros de Tribunales Fiscales Nacionales, Provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y demás organismos de fiscalización, tanto en lo que se refiere a sus remuneraciones como a las jubilaciones y pensiones que de aquellas deriven.

Por otra parte, se eliminó del proyecto elevado por el Poder Ejecutivo el artículo que circunscribía la aplicación de la norma a los magistrados y demás funcionarios designados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, lo que significó la inclusión como sujetos pasivos de todos aquellos que se encontraren en ejercicio de sus funciones al momento de la entrada en vigencia de dicha ley.

Al ingresar a este H. Senado en revisión, el proyecto recibió el número CD-13-02. Su trámite, finalmente, caducó en esta Cámara.

Otro proyecto, que tramitó en la H. Cámara de Diputados con el número 3187-D-2002 y fue incluido en el Orden del Día Nº 1092/02 de dicha Cámara, abordó parcialmente el tema, pues se limitó a incorporar como sujetos pasivos del tributo a los vocales de los tribunales de cuentas, miembros de tribunales fiscales nacionales, provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y demás organismos de fiscalización.

Este último proyecto, tras recibir aprobación en la H. Cámara de Diputados, ingresó en revisión a este H. Senado, tramitando bajo el número CD-164-02.

En esta Casa se efectuó un exhaustivo análisis de la problemática involucrada, incluyendo en el proyecto a los magistrados y funcionarios judiciales y del Ministerio Público.

Durante el tratamiento del proyecto, realizado por la Comisión de Presupuesto y Hacienda, se invitó a participar en la reunión celebrada el 2 de marzo de 2004, a todos los sectores involucrados, entre ellos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Asociación de Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, la Junta Federal de Cortes y Superiores Tribunales de Justicia de las Provincias Argentinas, la Federación Argentina de la Magistratura, el Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina, el Ministerio de Economía y Producción, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la Administración Federal de Ingresos Públicos, y otras personalidades del Derecho.

Luego de escuchar y estudiar todas las opiniones, la citada Comisión emitió un dictamen, incluido en el Orden del Día Nº 207/04, por el que aconsejó al Plenario de la Cámara la aprobación de un proyecto por el que se sustituían los incisos a) y c) del artículo 79 de la ley del Impuesto a las Ganancias, texto ordenado 1997 y modificatorias, incluyendo así entre las ganancias de la cuarta categoría sujetas al gravamen a las obtenidas por la actividad desarrollada por los magistrados y funcionarios judiciales y del Ministerio Público, nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales, y a las jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios de cualquier especie derivados del desempeño de las citadas funciones, respectivamente.

Asimismo, se incorporaba un artículo sin número a continuación del citado artículo 79, por el que se determinaba cuáles eran los rubros que integran la remuneración de aquellos funcionarios que correspondía considerar como ganancias, a los efectos de la determinación del tributo.

Luego, en dos artículos que no se incorporaban a la ley del gravamen, se disponía, en el primero, que los Poderes Judiciales provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el caso que así corresponda, debían definir los conceptos remunerativos asimilables a los previstos en el artículo que se incorpora a continuación del artículo 79 de la ley de impuesto a las ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificaciones; y, en el segundo, que los vocales de los tribunales de cuentas, miembros de tribunales fiscales nacionales, provinciales, municipales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y demás organismos de fiscalización, que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no estén tributando el impuesto a las ganancias por las retribuciones que perciban por sus respectivas funciones, quedaban obligados respecto del período fiscal en curso y siguientes.

El proyecto reseñado fue aprobado por este H. Senado y devuelto a la H. Cámara de Diputados en virtud de las modificaciones introducidas, donde caducó al finalizar el período legislativo próximo pasado.

Pues bien, tomando como base el último de los proyectos reseñados, he elaborado el presente proyecto de ley, por el que propongo incorporar en una misma norma, modificatoria de la ley del gravamen, a todos los nuevos sujetos pasivos. Destaco que a mi criterio, no existen motivos para incluir en un artículo a los jueces y funcionarios judiciales y del Ministerio Público, y en otro al resto de los sujetos, puesto que, en definitiva, todos quedarán en idéntica situación frente al tributo.

En la nueva redacción que se propone para el inciso a) del Art. 79, se menciona, como género, el desempeño de ¿cargos públicos nacionales, provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires¿, y luego se enumeran expresamente y no en forma taxativa los sujetos pasivos del impuesto que se incorporan por esta ley, como especies de aquél.

Asimismo, se deja para la parte final del inciso y, este sí, de modo bien diferenciado, a la percepción de gastos protocolares, que no responden estrictamente al concepto de remuneración (aunque a los efectos del impuesto se los asimila).

En la misma línea de razonamiento, se prevé también la gravabilidad de las jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios que tienen su origen en el desempeño de aquellas funciones, como especies dentro del género ¿trabajo personal¿, consignado en la redacción vigente.

Como puede advertirse, en este proyecto no se especifican los rubros integrantes de la remuneración de los jueces que conformarían la base imponible. Ello es así debido a que considero que no corresponde efectuar esa discriminación, rigiendo el principio general en la materia.
En conclusión, de acuerdo con los antecedentes expuestos y las reflexiones aquí vertidas, entiendo que la iniciativa que someto a consideración tiene un absoluto apego a la letra y al espíritu de nuestra Constitución Nacional y contribuye a subsanar una verdadera iniquidad, fortaleciendo así las instituciones de nuestra República.

Por ello, solicito a mis pares el acompañamiento al presente proyecto.

Marcelo A. H. Guinle.-