Número de Expediente 47/06

Listado de Autores
González de Duhalde , Hilda Beatriz

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-47/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1° - Modifícase el art. 5° de la Ley 24.093, el que queda redactado de la siguiente manera:

¿ARTICULO 5° ¿ Los trámites preparatorios para la habilitación de todos los puertos referidos en el artículo 4° serán efectuados ante la autoridad competente que determine el Poder Ejecutivo. Una vez cumplidos, el Poder Ejecutivo elevará las actuaciones, con opinión fundada, al Poder Legislativo, que en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 75, inciso 10) de la Constitución Nacional, procederá, de considerarlo oportuno y conveniente, a otorgar la habilitación¿.

Artículo 2° - Modifícanse los incisos c) y d) del artículo 6° de la ley 24.093, los que quedan redactados de la siguiente manera:

¿c) Individualización de las personas físicas o jurídicas, titulares de los inmuebles adyacentes a la ribera;¿
¿d) Clasificación de los puertos, según la titularidad del inmueble adyacente a la ribera, según su uso y según su destino; categorizaciones que deberán ser comprobadas y determinadas por la autoridad de aplicación conjuntamente con las autoridades portuarias provinciales, si las hubiera;¿

Artículo 3° - Agrégase al artículo 6° de la ley 24.093 el siguiente inciso:

¿k) el instrumento y/o título por el cual el solicitante acredite su derecho al uso especial de la ribera y el espejo de agua, pertenecientes al dominio público de las Provincias.¿

Artículo 4° - Agrégase como párrafo final del artículo 6° de la ley 24.093, el siguiente:

¿Los informes que se requieran a fin de considerar los aspectos referidos en los incisos precedentes deberán ser evacuados expresamente por los organismos competentes, no pudiendo interpretarse la falta de respuesta como inexistencia de objeciones al pedido de habilitación¿

Artículo 5° - Modifícase el artículo 7° de la ley 24.093, el que queda redactado de la siguiente manera:

¿ARTICULO 7°¿ Los puertos se clasificarán en:
1) Según la titularidad del inmueble adyacente a la ribera:
Nacionales
Provinciales
Municipales
De los particulares

2) Según su uso:
Uso público
Uso privado

Son considerados puertos de uso público: aquellos que, por su ubicación y características de la operatoria deban prestar obligatoriamente el servicio a todo usuario que lo requiera y, en consecuencia, revisten las características propias de un servicio público.

Son considerados puertos de uso privado aquellos que ofrezcan y presten servicios a buques, armadores, cargadores y recibidores de mercaderías, en forma restringida a las propias necesidades de sus titulares, y que se encuentren destinados al abastecimiento de materias primas o insumos y/o al despacho de mercadería como consecuencia de una actividad productiva propia. Dicha actividad se desarrollará dentro del sistema de libre competencia, tanto en materia de precios como de admisión de usuarios.

A efectos de verificar y determinar el tipo de uso deberá aplicarse el criterio de la verdad material, es decir las características que surjan de la operatoria práctica y real del puerto.

3) Según su destino, e independientemente de la titularidad del dominio del inmueble adyacente a la ribera y de su uso:
Comerciales
Industriales
Recreativos en general

Se consideran puertos comerciales, aquellos cuyos destinos es la prestación de servicios a buques y cargas, cobrando un precio por tales servicios.

Son considerados puertos industriales, aquellos en los que se opere exclusivamente con las cargas especificas de un proceso industrial, extractivo o de captura debiendo existir una integración operativa entre la actividad principal de la industria y el puerto.

Son considerados puertos recreativos en general, los deportivos, científicos o turísticos locales.¿

Artículo 6° - Modifícase el artículo 17 de la ley 24.093, el que queda redactado de la siguiente manera:

¿ARTICULO 17 ¿ Los particulares podrán construir, administrar y operar puertos de uso público o de uso privado, con destino comercial, industrial o recreativo, en terrenos fiscales o de su propiedad, acreditando haber obtenido de la autoridad correspondiente el derecho al uso especial de la ribera y del espejo de agua, pertenecientes al dominio público provincial.¿

Artículo 7° - El Poder Ejecutivo deberá proceder, en el plazo de 30 días hábiles administrativos, a adecuar la reglamentación de la ley 24.093 a las reformas introducidas por la presente y a verificar, a través de la autoridad de aplicación de la ley 24.093 -y con la participación de la Provincia involucrada- el uso real que los particulares están dando a sus puertos habilitados por la Nación y a requerirles que acrediten el derecho al uso de la ribera y el espejo de agua presentando el instrumento expedido por la autoridad provincial competente.

Artículo 8° - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Hilda B. González de Duhalde.

FUNDAMENTOS
Señor Presidente:

La Ley Nacional de Actividades Portuarias N° 24.093, sancionada el 03 de junio de 1992 y promulgada el 24 del mismo mes y año, dispone sobre todos los aspectos vinculados a la habilitación, administración y operación de los puertos estatales y particulares existentes o a crearse en el territorio de la República Argentina.

Dicha ley prescribe que todos los puertos comerciales o industriales que involucren al comercio internacional o interprovincial requieren habilitación del Estado nacional y la propia ley estableció que debe ser otorgada por el Poder Ejecutivo, comunicando dicha decisión al Congreso dentro del plazo de diez días hábiles, contados a partir de la fecha del decreto respectivo.

Por otra parte, la ley 24.093 clasificó a los puertos del siguiente modo:
A) Según la titularidad del inmueble:
a) Nacionales
b) Provinciales
c) Municipales
d) De los particulares

B) Según su uso:
a) Uso público: aquellos que, por su ubicación y características de la operatoria deban prestar obligatoriamente el servicio a todo usuario que lo requiera;
b) Uso privado: aquellos que ofrezcan y presten servicios a buques, armadores, cargadores y ¿recibidores¿ de mercaderías, en forma restringida a las propias necesidades de sus titulares o las de terceros vinculados contractualmente con ellos.

Respecto de los puertos de uso privado, la ley establece que su actividad se desarrollará dentro del sistema de libre competencia, tanto en materia de precios como de admisión de usuarios.

C) Según su destino, e independientemente de la titularidad del dominio del inmueble y de su uso:
a) Comerciales: aquellos cuyo destino es la prestación de servicios a buques y cargas, cobrando un precio por tales servicios;
b) Industriales: aquellos en los que se opere exclusivamente con las cargas específicas de un proceso industrial, extractivo o de captura debiendo existir una integración operativa entre la actividad principal de la industria y el puerto.
c) Recreativos en general: los deportivos, científicos o turísticos locales.

Hasta aquí he expuesto los aspectos de la ley 24.093 que me parecen útiles para una mejor comprensión de la opinión crítica que me merecen.

Geográficamente por puerto se entiende un sitio natural o artificial, abrigado o seguro, sobre el mar, ríos o lagos. En un sentido más estricto, puerto es una instalación fija o flotante, en la cual las embarcaciones pueden fondear con seguridad. Los puertos pueden destinarse al transporte de cargas o pasajeros.

La Ley Nacional de Actividades Portuarias N° 24.093 define al puerto como el ámbito acuático y terrestre natural o artificial e instalaciones fijas aptos para las maniobras de fondeo, atraque y desatraque y permanencia de buques o artefactos navales para efectuar operaciones de transferencia de cargas entre los modos de transportes acuático y terrestre o embarque y desembarque de pasajeros, y demás servicios que puedan ser prestados a los buques o artefactos navales, pasajeros y cargas.

Necesariamente los puertos están ubicados en el mar territorial, en los ríos o en los lagos. Siendo éstas aguas bienes del dominio público, lo son asimismo los puertos.

Esta circunstancia llevó a Villegas Basavilbaso a sostener que los puertos son siempre dependencias del dominio público por cuanto forman parte de las aguas públicas, corrientes o durmientes, donde se hallen situados.

En 1941, Spota afirmaba: "...un puerto en aguas provinciales sólo puede establecerse por la Nación, quien tiene exclusiva facultad para habilitarlo, pero siempre que medie cesión del suelo respectivo por parte de la provincia o, en caso contrario, expropiación".

Por otra parte, debe tenerse presente que la facultad de habilitar un puerto siempre perteneció ¿desde el punto de vista Constitucional- a la esfera del Congreso.

Antes de la Ley N° 24.093, el trámite seguido para la habilitación era diferente.

La Autoridad Portuaria proponía el emplazamiento de un nuevo puerto u obras de ampliación, conservación y mejoramiento. Tratándose de nuevos puertos, el Poder Ejecutivo Nacional hacía reserva de los terrenos por decreto. Obtenidos los fondos de la cuenta de la Autoridad Portuaria, correspondía a la Dirección Nacional de Construcciones Portuarias y Vías Navegables la elaboración del proyecto en sus aspectos constructivos.

La ejecución de las obras podía hacerse directamente por la Dirección Nacional de Construcciones Portuarias o por medio de terceros, mediante licitación. En este caso, la Dirección proporcionaba un permiso de obra.

Realizadas las obras, previa inspección y aprobación de la Dirección de Construcciones Portuarias, la Autoridad Administrativa elevaba por la vía jerárquica la solicitud de aprobación al Congreso.

Ingresada en el Poder Legislativo la solicitud debía girarse a la Comisión de Transporte, para que dictaminara. Cumplido el trámite, el Congreso, mediante Ley podía aprobar el proyecto.

La ley 24.093 modificó en parte este marco. Si bien la Nación conserva su potestad administrativa en cuanto a la navegación comercial interprovincial e internacional, la modificación sustancial es que la habilitación ahora la otorga el Poder Ejecutivo, con comunicación al Poder Legislativo dentro de los diez días hábiles desde la publicación del decreto respectivo. La forma y alcance de la intervención del Congreso no está explicitada por la ley.

La reglamentación de la ley dice: ¿¿ en la resolución (en la práctica se hace por decreto) por la cual el Poder Ejecutivo Nacional otorgue la habilitación¿.¿ (la aclaración en cursiva y el resaltado son míos).

De hecho la habilitación mantiene su vigencia si no media pronunciamiento del Congreso en sentido contrario o simplemente guarda silencio.

Considero que, bajo las actuales circunstancias, se ha producido un desplazamiento de facultades legislativas al Poder Ejecutivo de dudosa validez dentro de nuestro sistema constitucional. La Corte Suprema de Justicia de la Nación nunca admitió la denominada delegación propia, en la que existe un real traspaso de competencias legislativas al Poder Ejecutivo, sentando el principio de que el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Estimo que, al respecto, la ley sólo podría haber delegado en el Poder Ejecutivo la preparación del trámite (los llamados actos preparatorios) -como ocurría antes de la Ley N° 24.093- en ejercicio de la denominada delegación impropia, admitida antes por la Corte Suprema y autorizada ahora por el artículo 76 de la Constitución ¿en materias determinadas de administración¿, pero jamás la decisión en la forma en que lo hizo, reduciendo la actuación del Poder Legislativo a un mero acto de control de la decisión administrativa.

La reglamentación de la Ley N° 24.093, en su artículo 5°, describe el trámite en detalle:

La habilitación pertinente deberá ser solicitada a la Autoridad Portuaria Nacional por el titular del dominio de cada puerto, presentando el título o instrumento correspondiente que acredite su derecho a ese dominio e individualizando el área que abarque el puerto en cuestión.

En efecto, los particulares, al solicitar la habilitación de los puertos que construyan sobre terrenos propios o fiscales, deberán presentar el título por el cual acrediten el derecho al dominio, posesión, uso, usufructo o explotación que surja de los instrumentos pertinentes en caso de terrenos del dominio privado, o de los acuerdos, actos administrativos o normas legales que les otorgue tales derechos sobre terrenos fiscales.

En los casos en que el dominio pertenezca al Estado Nacional o Provincial, pero su administración y/o explotación se encuentre cedida a personas físicas o jurídicas, ya sea estatales, mixtas o privadas, éstas deberán presentar los instrumentos legales que acrediten tales derechos sobre esos puertos. Obviamente se refiere a futuros puertos que requieran por, sus características habilitación nacional.

Curiosamente en el caso de que la habilitación sea solicitada por el titular de un puerto ¿de los particulares¿, no se requiere que presente el instrumento -expedido por la provincia en que habrá de instalarse- que acredite su derecho al uso de la ribera y el espejo de agua, bienes del dominio público provincial.

La Autoridad de Aplicación solicitará a los peticionantes de las habilitaciones que cumplimenten los informes y datos exigidos por los incisos a), b), c), d), f) y g) del artículo 6° de la Ley N° 24.093, analizando asimismo, sobre la base de los elementos mencionados, que se cumpla con las disposiciones referidas en los incisos e), h), i) y j) de la misma norma legal, para lo cual requerirá informes a las autoridades nacionales competentes en cada caso. Estas consultas deberán ser previas a la habilitación, debiendo ser evacuadas por los organismos competentes en un plazo no mayor de treinta días contados a partir de su recepción, transcurridos los cuales se considerará que no existen objeciones al pedido de habilitación.
Aquí el decreto reglamentario invierte -en lo que a mi criterio implica otro defecto normativo- la regla del silencio administrativo, que debe interpretarse siempre en forma negativa.
Me parece que el silencio de los organismos llamados a evacuar las consultas debe hacer presumir una posición adversa al pedido de habilitación por cuanto existe obligación de la administración de pronunciarse, conforme el principio general del derecho consagrado en el artículo 919 del Código Civil.

Además, considero que -precisamente porque resulta obligatorio para la autoridad pública el pronunciamiento expreso respecto de las cuestiones que se sustancian ante ella- aún vencido el plazo de treinta días a que hace referencia el reglamento, nada debería impedir -y por el contrario resultaría saludable que así fuera- que los organismos competentes evacuen expresamente los informes requeridos, máxime teniendo en cuenta la importancia de las cuestiones involucradas (aspectos vinculados con la defensa y seguridad nacional, control aduanero y de migraciones, policía de la navegación y seguridad portuaria y cumplimiento de normas de higiene y seguridad laboral).

Finalmente, la reglamentación dispone que, cumplido el trámite de consultas, la Autoridad de Aplicación elevará el pedido de habilitación al Poder Ejecutivo Nacional en un plazo que no podrá ser mayor a los sesenta días contados desde la fecha de iniciación del trámite. En este caso, la reglamentación no prevé las consecuencias del exceso del plazo.

El Poder Ejecutivo queda, entonces, en condiciones de otorgar la habilitación, debiendo establecerse en el mismo acto el uso y destino de las instalaciones según las características particulares de cada puerto; circunstancia que, como anticipé, es lesiva del principio de división de poderes de acuerdo al reparto de competencias efectuado por nuestra Constitución Nacional.

Por otra parte, antes de la Ley Nacional de Actividades Portuarias -y dado que todos los puertos eran del dominio público- carecía de interés práctico preguntarse qué ocurría dentro de su ámbito físico sobre la parte de la playa que cubren y descubren las más altas y bajas mareas, que pertenece al dominio público del Estado, o sobre el camino de treinta y cinco metros que el propietario de un fundo ribereño debe dejar libre de construcciones para la navegación a la sirga.

Del mismo modo, carecía de interés práctico preguntarse sobre la utilización del espejo de agua por parte de las instalaciones portuarias.

En el caso de nuevos puertos privados ("de los particulares¿) dedicados al comercio interprovincial o internacional, no pueden darse por extinguidos la servidumbre de uso público del camino de sirga sobre el cual la Provincia tiene jurisdicción ni el dominio publico provincial sobre la playa/ribera y el espejo de agua.
De no requerirse la intervención de la Provincia a este respecto, podría verificarse un ¿avance¿ de la Nación sobre las facultades provinciales.
Se advierte entonces, claramente, la impropia clasificación que hace la Ley N° 24.093 en punto ¿a la titularidad del inmueble¿ porque los particulares sólo podrían ser propietarios de los terrenos adyacentes, pero el puerto presupone necesariamente el uso de la ribera sobre la que se apoya el muelle y del espejo de agua que integra el ámbito portuario. Y como ya se anticipó, estos son bienes del dominio público, y más concretamente de los Estados provinciales.

En este mismo sentido, la Fiscalía de Estado de la Provincia de Buenos Aires ha sostenido que ¿¿ Por su parte, la ley 24.093 define puerto como los ámbitos acuáticos y terrestres naturales o artificiales¿ y ¿¿va de suyo que los puertos particulares habilitados por el Estado Nacional no podrían tener la titularidad del espejo de agua, sino solamente el inmueble lindero, razón por la cual sólo serían privadas en una parte o en uno solo de los dos términos de la definición legal¿.

Entiendo que la Ley N° 24.093, que clasificó a los puertos en punto a su titularidad e incluyó en ella a los ¿de los particulares¿ -y cuyo fin fue alentar la participación del sector privado en la actividad (¿desregular¿, en la terminología de la época)- no modificó sustancialmente al Código Civil sino que generó una relación jurídica compleja entre el titular del dominio público sobre la ribera y el espejo de agua (el Estado provincial), el titular del inmueble adyacente (ribereño) y el titular de la jurisdicción portuaria (en principio el Estado Nacional), caracterizada por la existencia de un derecho preferencial del propietario del fundo ribereño al uso privativo o especial -como parte imprescindible de las instalaciones portuarias- del dominio público (la playa/ribera y el espejo de agua) conforme a su destino, pero que requiere acto administrativo que lo declare y contraprestación a favor del erario provincial.
El derecho de los ribereños no tiene naturaleza jurídica diferente al de las personas que no revistan tal calidad. La diferencia entre la potestad de aquéllos y la de éstas es de hecho y no de derecho, diferencia de hecho que deriva de la situación respectiva. Los derechos de los colindantes con los cursos de agua no implican otra cosa que modos de utilización del dominio público por una categoría particular de usuarios, que serían los ribereños.
Estos derechos o facultades de los ribereños no constituyen otra cosa que el poder de servirse del bien público conforme a su destino.
Ningún habitante tiene derecho al uso exclusivo de una parte determinada de un bien público ni aún cuando se trate de un uso conforme al destino del bien. De allí, pues, que sea imprescindible el acto de la autoridad estatal para el nacimiento del derecho del particular.
La jurisprudencia tiene resuelto que ¿a diferencia de lo que acontece con el uso común o general, el uso especial sobre una porción del dominio público no satisface, en forma inmediata y principal, necesidades colectivas, ni tiene por objeto el desarrollo de la personalidad humana con referencia al hombre en su calidad de tal. Teniendo por finalidad acrecentar su esfera de acción y su poderío económico, la adquisición de este derecho supone, indispensablemente, un acto expreso del Estado¿¿

Por otra parte, la ocupación privativa debe ser siempre onerosa en mérito al derecho que tiene el propietario de los bienes, que es el Estado, a obtener del dominio público toda su utilidad económica, siendo el canon que paga el usuario privativo la justa contrapartida por el beneficio patrimonial que recibe.

Esta circunstancia nos lleva a analizar el tema de los llamados ¿puertos de los particulares¿ como una cuestión que excede el de la jurisdicción portuaria y nos introduce en la problemática del uso privativo o exclusivo de los bienes del dominio público, y corresponde concluir que la autoridad portuaria nacional no debería habilitar puertos en las provincias sin verificar previamente la situación jurídica del titular del puerto respecto del uso de la ribera y el espejo de agua provinciales.
Es indudable, a la luz de lo expuesto, que la ley 24.093 debe ser modificada de modo tal que, sin enmendar el propósito de promover la participación del sector privado en la gestión portuaria, se adecue a las disposiciones constitucionales, guarde armonía con las normas de fondo vigentes, garantice al Estado nacional la tutela del bien común y contemple las facultades de las provincias relacionadas con los bienes de su dominio público.

Por tales motivos, solicito a mis pares la consideración y aprobación del presente proyecto de ley.

Hilda B. González de Duhalde.