Número de Expediente 4232/06

Listado de Autores
Negre de Alonso , Liliana Teresita
Basualdo , Roberto Gustavo
Rodríguez Saá , Adolfo

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-4232/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

ARTÍCULO 1.- Agréguese al artículo 11 de la Ley 25.670 el inciso j, el cual quedará redactado de la siguiente manera:

¿Artículo 11.- A los efectos de la presente ley será Autoridad de Aplicación el organismo de la Nación de mayor nivel jerárquico con competencia ambiental. En carácter de tal tendrá las siguientes obligaciones: ¿
j) Diseñar y utilizar indicadores de aplicación y cumplimiento de la presente ley"

ARTÍCULO 2.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.- Roberto Basualdo.


FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

El artículo 41 de nuestra Norma Fundamental reconoce expresamente el derecho de toda persona a habitar un medio ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, pero al mismo tiempo establece el deber correlativo de preservarlo. De allí que la norma reconoce un derecho-deber.

Para que este derecho no sea ilusorio, el mencionado artículo establece que ¿las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica (...)¿.

Asimismo, el tercer párrafo del artículo 41 establece que ¿corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".

En ese sentido, en el marco de las facultades concedidas a la Nación por dicho artículo 41, es que venimos a proponer una modificación a la Ley N° 25.670 de Presupuestos Mínimos de Gestión y Eliminación de PCBs mediante el agregado de un nuevo inciso al artículo 11 de esta Ley.

Los bifenilos policlorados (PCBs, según sus siglas en inglés) son una mezcla de compuestos poco solubles en agua pero muy solubles en grasas, aceites y líquidos no polares (Smith, M. L (2000). ¿Incidencia Ambiental de los Bifenilos Policlorados PCBs o DPCs¿. Suplemento de Derecho Ambiental, La Ley. Año VII, N° 4).


Se trata de aceites pertenecientes a los hidrocarburos aromáticos clorados que, debido a sus características, fueron ampliamente usados durante mucho tiempo en un amplio rango de aplicaciones industriales, tales como aceites de corte, selladores, tintas, papel carbónico, aditivos para pinturas y, en particular, como refrigerantes y lubricantes en equipos eléctricos cerrados, como es el caso de los conocidos transformadores y capacitares.

Pero esas mismas virtudes, los han convertido en sustancias altamente peligrosas para el ambiente y la salud. Ello debido a que pueden introducirse rápidamente en el medio natural a través del agua, la atmósfera, su acumulación en el suelo. También, porque su extrema resistencia química y biológica favorece su acumulación y permanencia en organismos vivos por un largo tiempo (ver Nápoli, A. con la colaboración de García Conto, S. (junio 2001). Análisis y Diagnóstico del marco jurídico de los PCBs en el mercado eléctrico. Convenio ENRE-FARN, p. 4).

La Ley 25.670 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión de los PCB¿s en todo el territorio de la Nación en los términos del artículo 41 de la Constitución Nacional.

En líneas generales, esta Ley a lo largo de su articulado define cuáles son sus finalidades. Así, prohíbe la producción, comercialización y el ingreso al país de PCBs. También crea el Registro Nacional Integrado de Poseedores de PCBs, administrado por el organismo de mayor nivel jerárquico con competencia ambiental.

Asimismo, establece que todo poseedor de PCB¿s deberá inscribirse en ese Registro. Debiendo actualizar esa información cada dos años y notificar a la autoridad de aplicación correspondiente en forma inmediata los cambios que involucren modificación de las cantidades de PCB¿s aún sin usar, PCBs en uso, y PCBs usados.

También prescribe que toda persona física o jurídica que realice actividades o servicios que implique el uso de las sustancias enumeradas en el artículo 3 de la Ley debe contratar un seguro de responsabilidad civil, una caución, una fianza bancaria, constituir un autoseguro, constituir un fondo de reparación u otra garantía equivalente según lo determine la reglamentación de la ley; todo a fin de asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales y dar cobertura a los riesgos a la salud de la población que su actividad pudiera causar.

En el mismo sentido, la norma prescribe cuáles son las responsabilidades y obligaciones a cargo de los poseedores, estableciendo un régimen de infracciones y sanciones.

La ley mencionada persigue que antes del año 2010 todos los aparatos que contengan PCB's en nuestro país, y cuyo poseedor quiera mantenerlos en operación, es decir, en uso, sean descontaminados a su exclusivo cargo.

En otras palabras, el poseedor de aparatos que contengan PCB¿s, según lo prescripto por la norma, tendrá que soportar el costo de descontaminación de los mismos. Hasta tanto eso suceda, el poseedor no podrá reponer PCB's, teniendo que reemplazarlo por fluidos libres de dicha sustancia.

A fin de alcanzar las metas propuestas, la Ley establece una serie de lineamientos mínimos que deben ser considerados para la gestión de los PCBs en todo el territorio de nuestro país cuya implementación recae sobre las autoridades de aplicación de Ley Nº 25.670 en el ámbito local y nacional según corresponda. Mientras que, el cumplimiento de la norma es responsabilidad primaria de los poseedores de PCBs.

Finalmente, en relación a la autoridad de aplicación, la Ley determina que es el organismo de la Nación de mayor nivel jerárquico con competencia ambiental, y, en tal sentido, enumera en el artículo 11 cuáles son sus obligaciones mínimas.

Sin embargo, hemos observado que la norma no plantea a lo largo de su articulado ningún tipo de instrumento o instituto que permita valorar, en forma objetiva, el grado de eficacia y eficiencia de la misma. De allí la necesidad de establecer expresamente en su articulado la obligación de diseñar y utilizar indicadores de aplicación y cumplimiento de la presente ley.

Por indicador entendemos una herramienta de evaluación y gestión, que resulta útil para fortalecer programas y actividades de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.

Un estudio interesante sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (IACNA) es el realizado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) titulado ¿Normas e Indicadores Ambientales - De la Teoría a la Realidad - Estudio de Caso en la República Argentina: Indicadores de aplicación y cumplimiento de la Normativa Ambiental en materia de Agua y Aire¿ disponible en: www.farn.org.ar/docs/p44.html. Trabajo que puede ser gran utilidad y guía a la hora de identificar y diseñar los indicadores de aplicación y cumplimiento de la Ley N° 25.670.

Por lo tanto, el diseño de indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental pueden contribuir en la evaluación del grado de aplicación de la ley 25.670 por parte de la autoridad de aplicación, como, así también, para medir el grado de su cumplimiento por parte del sujeto pasivo de la misma, es decir, del operador de PCB¿s.

Varias instituciones vienen trabajando sobre el tema desde hace tiempo. Entre ellas podemos mencionar a la Red Internacional para la Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE-, el Banco Mundial y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

En nuestro país, la necesidad de contar con indicadores que manifiesten el grado de eficacia y eficiencia de la norma ambiental responde a una demanda identificada en la 1° Conferencia Internacional sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en América Latina, realizada los días 28 y 29 de mayo del año 2002.

El encuentro mencionado fue organizado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), con el apoyo del Instituto del Banco Mundial y el Gobierno de los Países Bajos. Contando con el apoyo de diferentes instituciones nacionales e internacionales como, así también, con el de la Comisión de Ecología y Desarrollo Humano de la Cámara de Senadores de la Nación y el de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados de la Nación.

El trabajo de FARN se basó en la metodología de IACNA propuesta por la Red Internacional para la Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE). Dicha metodología puede resultar de suma utilidad a la hora de identificar y diseñar los IACNA planteados para la Ley 25.670.

La clasificación de IACNA de INECE persigue una lógica que se relaciona con el desenvolvimiento y efecto de las actividades que se llevan a cabo en torno a la ejecución de las leyes ambientales. Es decir, que los indicadores se identifican desde el mismo origen de las medidas, esto es, acciones que la autoridad en cuestión, en nuestro caso la autoridad de aplicación de la Ley 25.670, puede aplicar analizando mediante ¿indicadores de entrada¿ los recursos que sirven de base a la misma para cumplir las funciones que la ley le establece.

En nuestro ejemplo, a los fines de identificar los indicadores de entrada de la Ley 25.670, deberíamos preguntarnos cuál es el presupuesto asignado, la cantidad de personal (técnico, administrativo), los recursos materiales (computadoras, oficinas, laboratorios), etc., con los que cuenta la Autoridad de Aplicación para cumplir con las funciones que le establece la Ley.

Luego, correspondería identificar los ¿indicadores de salida¿, que se refieren a la información de salida del sistema que hacen referencia al producto obtenido a través de las medidas o actividades llevadas a cabo por la Autoridad de Aplicación en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 25.670. Por ejemplo: cantidad de sanciones impuestas por infracción a la norma al año, cantidad de estudios de riesgo y auditorias ambientales realizadas en caso de eventos de contaminación ambiental a cuyo conocimiento haya llegado por su pública repercusión o por denuncias de particulares, etc.

Seguidamente, es el turno de los ¿indicadores de resultado¿ que comprenden a los ¿indicadores de resultado inmediato e intermedio¿, que corresponden a los efectos provocados por las actividades mencionadas anteriormente y se relacionan con los efectos provocados a largo plazo ¿indicadores de resultado final¿.

Continuando con nuestro ejemplo, a fin de dar una idea de cómo funciona este sistema de indicadores, la identificación de los ¿indicadores de resultados inmediato e intermedio¿ implicaría determinar los resultados obtenidos a corto plazo luego de la aplicación de sanciones a los infractores de la norma por ejemplo. En ese sentido, estos indicadores de alguna manera debieran reflejar si aplicando las sanciones previstas por la Ley, se mejoró el desempeño de los operadores de PCB¿s. Debiendo reflejar en última instancia si se logró o no llegar a cabo una gestión, y eliminación de los PCB¿s en nuestro país.

Todo este recorrido, desde el origen hasta el verdadero impacto de la actividad de control de la Autoridad de Aplicación de la Ley 25.670, se relaciona con los aspectos de eficacia y eficiencia de la norma.

Es decir que la Ley no sólo es eficaz, sino también eficiente, si su correcta aplicación puede producir un cambio positivo en el ambiente, en nuestro caso sobre la gestión y eliminación de los PCBs.

Es decir que la actividad de contralor por parte de la Autoridad de Aplicación de la ley 25.670 no se agota en el registro de los operadores de las sustancias enumeradas en el artículo 3 de la norma sino también en una mejora sobre la gestión y eliminación definitiva de los PCB¿s.

El uso de IACNA beneficia a diversos actores sociales provenientes del sector público, privado y de la sociedad civil. Pero en nuestro caso particular, benefician en forma directa a la Autoridad de Aplicación de la Ley 25.670 que se verá favorecida a través un análisis imparcial que puede facilitarle el uso de IACNA mejorando su desempeño y gestión.

La identificación, diseño y uso de IACNA de la Ley 25.670 por parte de la Autoridad de Aplicación permitirá juzgar si la norma resulta eficaz o no para alcanzar los objetivos planteados a lo largo de su articulado, mejorando en ultima instancia la calidad de vida de los habitantes de la nuestro país.

Es por todas estas razones que solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente proyecto de ley.-


Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.- Roberto Basualdo.