Número de Expediente 4112/06

Listado de Autores
Sanz , Ernesto Ricardo
Petcoff Naidenoff , Luis Carlos
Marino , Juan Carlos
Curletti , Mirian Belén
Mastandrea , Alicia Ester
Martínez , Alfredo Anselmo
Capos , Liliana
Zavalía , José Luis

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-4112/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1°. La presente ley tiene por objeto establecer los recaudos que debe observar toda asignación presupuestaria, con carácter de fondos reservados, destinados a la función ¿Inteligencia¿ dentro de la finalidad ¿Servicios de Defensa y Seguridad¿, prevista por el artículo 38 de la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional.

Artículo 2°. Los créditos conceptuados como "gastos reservados¿ serán asignados exclusivamente por Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional o leyes especiales, y solo serán destinados para el funcionamiento del Sistema de Inteligencia Nacional.

Artículo 3°. El Poder Ejecutivo remitirá al Congreso de la Nación, junto a cada proyecto anual de Ley de Presupuesto General de la Administración Nacional, la documentación que se hace referencia en el artículo 37 punto 1. a y b, de la Ley 25.520, incluyéndose la totalidad de los créditos requeridos para el funcionamiento de los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional; Secretaría de Inteligencia, la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, los elementos de inteligencia de las Fuerzas de Seguridad, de la Policía Federal y de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar y los elementos de inteligencia a cargo de la producción de inteligencia estratégica operacional, táctica y técnica específica en cada una de las Fuerzas Armadas.

El Congreso de la Nación establecerá los recaudos necesarios para garantizar un adecuado tratamiento de seguridad, para preservar los Anexos a que se hace referencia en el artículo 37 puntos 1. a. y b. de la mencionada Ley, y proceder a su depósito en las dependencias de la Comisión Bicameral de Fiscalización de Organismos y Actividades de Inteligencia.

La Comisión cabecera en el tratamiento del proyecto de ley de presupuesto nacional dictaminará previa opinión de la Comisión Bicameral de Fiscalización de Organismos y Actividades de Inteligencia, respecto de los créditos proyectados para la función ¿Inteligencia¿.

Artículo 4°. Las cuentas específicas denominadas N° 4 Función Inteligencia de la Ley anual de Presupuesto General de la Administración Nacional, se acreditarán con partidas que la misma fije o por leyes especiales que se sancionen con tal finalidad y con recaudaciones propias.

Artículo 5°. De la ejecución presupuestaria de los recursos asignados:

1. Cada unidad administrativo-financiera integrante del Sistema de Inteligencia Nacional, contará con documentación respaldatoria de sus gastos.

Todo el proceso presupuestario, desde el momento de la asignación efectiva de recursos, hasta su utilización final, pasando por las instancias intermedias que las autoridades responsables de la ejecución consideren convenientes, deberá estar registrado en un sistema digital y electrónico de registro de información contable y financiera que deberá crearse específicamente considerando las particularidades del Sistema de Inteligencia Nacional.

3. El sistema digital y electrónico considerará la eficiencia en la registración contable y financiera, el manejo de información digitalizada para su análisis, transmisión, registro, tratamiento, control y archivo, así como su permanente actualización.

4. Este sistema digital y electrónico, contemplará el ingreso efectivo de los recursos, su registración y asignación, así como su finalidad efectiva, discriminada en forma de gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y otros.

5. Cada uno de estos gastos, una vez ingresados al sistema, mantendrán la documentación respaldatoria. Esta documentación estará disponible para los controles necesarios hasta ser aprobados por la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Organismos y Actividades de Inteligencia.

6. Posteriormente al cierre de cada ejercicio mensual, los funcionarios responsables de los organismos de inteligencia y los elementos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, de las Fuerzas de Seguridad, de Policía Federal Argentina y de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, registrarán el acta contemplada en el Artículo 39 de la Ley n° 25.520, cuyos balances y saldos deberán ser en un todo coincidentes con los reflejados en el sistema digital.

7. La máxima autoridad administrativo financiera de cada organismo será la responsable de la administración de su sistema digital y electrónico, el cual contará con la homologación de la Comisión Bicameral de Fiscalización de Organismos y Actividades de Inteligencia, que estará actualizado en su contenido de información. Se tolerará un desfasaje máximo de 15 días entre la efectiva ejecución presupuestaria y su registración en el sistema.

Artículo 6°. Cuando los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional deben emplear para el cumplimiento de sus actividades específicas, alguno de los tipos societarios previstos por la Ley 19.550, se dejará constancia de su constitución y/o adquisición en un acta firmada por la máxima autoridad del organismo, en la que se justificará la necesidad de su empleo y se detallará quienes serán sus integrantes, fines y plazo de duración.
Los aportes e integración de capital que fuera haciendo el organismo de control a las sociedades controladas, se regirán por los mismos principios y normas que rigen en materia de contabilización de fondos previstas en la presente ley.
Una vez finalizada la necesidad de utilizar la sociedad controlada, se liquidará la misma de conformidad a las normas de disolución que prevé la Ley 19.550, debiendo absorber el organismo de control los créditos y débitos remanentes.

Artículo 7°. Las erogaciones efectuadas y la documentación respaldatoria, establecida por el artículo 39 de la Ley 25.520 y las actas de rendición de cuentas interna de los fondos asignados para la cuenta número 4 Función Inteligencia solo podrán ser inspeccionadas por el ministro o secretario de la jurisdicción competente, por el señor Jefe de Gabinete de Ministros o por el ministro o secretario de estado que designe el señor Presidente de la Nación, o por la Comisión Bicameral de Fiscalización de Organismos y Actividades de Inteligencia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 37, puntos 3 y 4 de la Ley 25.520 y sin precisar para ello con la autorización previa a la que se refiere el artículo 16 de la citada norma.

Artículo 8º. Cuando un juez requiera para poder sustanciar una causa judicial en trámite, documentación con clasificación de seguridad correspondiente a la cuenta n° 4 Función Inteligencia, la requerirá al titular del organismo que correspondiere, si no tuviera respuesta podrá reiterar el pedido ante el Señor Presidente de la Nación. En caso de denegación deberá fundamentarse la negativa.

Artículo 9º. Incorporase como segundo párrafo del artículo 31 de la Ley 25.520, el siguiente ¿El Presidente de la Comisión será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso de la Nación.¿

Artículo 10º. La Comisión Bicameral de Fiscalización de Organismos y Actividades de Inteligencia, en cumplimiento del control parlamentario establecido en el Título VIII de la Ley 25.520, tiene la facultad de realizar auditorías, que serán programadas al comienzo del año parlamentario. Para su realización podrá solicitar la colaboración a la Auditoría General de la Nación. El personal especializado que ésta asigne y que colabore con la Comisión, quedará sujeto a la reserva de la información señalada en el artículo 40 de la mencionada Ley.

Artículo 11°.Producido el resultado del control parlamentario, y en su caso, el resultado de la auditoría a que hace referencia el artículo 10º de la presente ley, la Comisión Bicameral determinará el tiempo que la documentación correspondiente a la ejecución de los créditos previstos por la cuenta 4 función ¿Inteligencia¿ y las Actas mensuales permanecerán archivadas en el organismo que las produjo. Si resultara que los fondos erogados, tuvieron la finalidad prevista en la asignación presupuestaria, la Comisión Bicameral podrá autorizar su destrucción.

Artículo 12º.La Comisión Bicameral, al término del año parlamentario, deberá poner en conocimiento en sesión secreta, a ambas Cámaras del Congreso de la Nación, los informes anuales elaborados, según lo establecido en el Art. 33, inc 4, puntos a, b y c y en el Art. 37, inc.4, puntos a y b, de la Ley 25.520, quien los elevará al Poder Ejecutivo Nacional.

Artículo 13º.El Poder Ejecutivo Nacional, en el plazo de ciento ochenta (180) días a partir de la fecha de promulgación de la presente ley, implementará el sistema con las características referidas en el inciso 2, 3 y 4 del Artículo 6º ¿De la ejecución presupuestaria de los recursos asignados¿, en cada unidad administrativo-financiera integrante del Sistema de Inteligencia Nacional.

Artículo 14º.Se derogan las disposiciones del Decreto 5315/56 y de la Ley 18.302, así como toda otra norma de carácter público, reservado o secreto que se oponga a la presente.

Artículo 15º.Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Ernesto Sanz.- Luis Naidenoff.- José L. Zavalia.- Mirian Curletti.-
Alicia E. Mastandrea.- Liliana D. Capos. Juan C. Marino.- Alfredo A. Martínez.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

Previo a la sanción de la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional, en octubre del año 2000, la Comisión de Presupuesto y Hacienda y de Asuntos Constitucionales emitieron conjuntamente un Dictamen, que fue publicado en la Orden del Día Nº 1301, que caducó, sin tratamiento en el recinto, teniendo en consideración el proyecto de ley del señor Senador Nacional (mc) Alberto Maglietti (S-270/2000) sobre gastos reservados, que en sus fundamentos, a los cuales adherimos, ya han expresado en aquel momento, que:

Entre los temas de actualidad ocupa un lugar de privilegio el referido al tratamiento de los denominados ¿gastos reservados¿ o ¿secretos¿. En el sistema democrático la publicidad y la libertad de acceso a la información son normas básicas en cuanto a los actos de gobierno; sin embargo, se presentan dos casos excepcionales, en cuanto a la defensa nacional, con el cual están vinculadas las actividades de inteligencia; y el segundo, en cuanto a la seguridad interior, la lucha contra las organizaciones delictivas, referido al cual se encuentran las actividades de prevención. Ambas tareas, las de inteligencia y las de prevención, tienden en los últimos años a la profesionalización, lo que implica costos elevados que deben ser atendidos con recursos económicos.

La naturaleza de las actividades mencionadas lleva a que puedan o deban tener carácter secreto, circunstancia que justifica que el uso de los recursos a ellas destinados sea también confidencial, dando lugar a los ¿gastos reservados¿ y/o ¿gastos secretos¿ como son denominados por nuestra legislación.

Esta es la ùnica razón que justifica la existencia de estos gastos, que por sus características eluden los controles habituales de la administración que resulten necesarios para la prevención de conductas delictivas.

El problema radica en la desmesurada evolución de estos espacios, lo que ha dado lugar a que se instale la presunción respecto a que detrás de todo secreto de Estado existe una irregularidad, alguna falta grave, delito o conspiración. Por tal motivo, este tipo de gastos ha centrado el interés y la curiosidad de la opinión pública en forma recurrente ya que hoy la ¿transparencia¿, como opuesto a lo ¿secreto¿, es una demanda de la sociedad. En síntesis, los gastos reservados o secretos gozan de escasa credibilidad y la sola sospecha de su aplicación a otras finalidades de las fijadas por ley los perjudica sensiblemente en el crédito público.

La aceptación de esta clase de gastos presupone que se respeten dos principios fundamentales: 1º) asegurar el destino de estos gastos; o sea que los recursos sean efectivamente gastados en los fines específicos; 2º) que el área optimice la utilización de los recursos disponibles.

Los gastos reservados abarcan las partidas que año tras año se incorporan como tales al gasto nacional, aunque su detalle y destino no es conocido por los legisladores. Su regulación entraña la posibilidad de controlar las acciones secretas y su sustento normativo está dado por las disposiciones legales que los rigen actualmente:

El 23-5-56 se dictó el decreto ley 5.315 que regula y restringe el uso de estos fondos a la esfera de los organismos que tienen servicios atinentes con la seguridad del Estado, incluyendo a la Secretaría Administrativa de la Presidencia de la Nación. Dispone que los créditos de carácter reservado sólo podrán otorgarse mediante partidas fijadas en la Ley de Presupuesto o por leyes especiales y el monto de los recursos y erogaciones será incluido anualmente por el Poder Ejecutivo nacional en la cuenta de inversión;

El 31-7-69 se dictó la ley secreta 18.302, ratificatoria del decreto ley 5.315, que dispone que los organismos que puedan realizar estos gastos son exclusivamente aquellos autorizados por ley.

Posteriormente esta ley secreta sufrió varias modificaciones, particularmente a partir de 1984, algunas de estas leyes modificatorias, limitaron la cantidad de organismos y otras, incluyeron. También se observaron anomalías, cuando en el decreto del Poder Ejecutivo distributivo del presupuesto del año 1993, se detectó a varios organismos que sin contar con autorización legal tenían créditos en partidas presupuestarias, lo que motivó en el mes de marzo de 1995 un pedido de investigación especial de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a la Auditoría General de la Nación.

En base a estos antecedentes en cuanto a la forma de tratamiento que han tenido las áreas autorizadas para la utilización de este tipo de gastos, surge la necesidad de una mejor consideración presupuestaria de los mismos y un adecuado control parlamentario, el cual ya ha sido prescripto en la sanción de la Ley 25.520, siendo responsabilidad del Congreso realizar un activo control por finalidad, programa u objeto del gasto, como así también es de su competencia, el análisis y evaluación de las actividades, funcionamiento y organización del Sistema de Inteligencia Nacional en función de la ejecución del Plan de Inteligencia Nacional.

Así también hacemos nuestros los fundamentos expresados en el Proyecto de Ley S2216/04 del Senador Mario Losada y otros, sobre la regulación de la asignación de registro y control de los fondos públicos acreditados para ¿gastos reservados y secretos¿, siendo la base para la elaboración del presente, y que expresan:

¿La Argentina tiene el discutible privilegio de pertenecer al club legislativo más curioso del mundo: el de países con leyes secretas. Muy pocos, en rigor de verdad, se animan hoy a inscribirse en él¿, dice el jurista argentino Néstor P. Sagués.

Quienes dictaron y promulgaron esas leyes secretas se apartaron del mandato constitucional de publicidad de las normas.

Pero ello no termina allí, el Poder Ejecutivo Nacional, por Decreto382/95 modificó el Decreto 333/95que establece las normas para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos y documentación administrativas.

Dicha enmienda cierra aún más el camino de la difusión de los actos de gobierno ya que establece que sólo podrán solicitar, mediante nota fundada, copia de los decretos y leyes secretas los miembros del Gabinete nacional y los presidentes de las Cámaras legislativas, estos sólo por solicitud de alguna de las comisiones parlamentarias.

La doctrina que se pretendería imponer, contra lo que la Constitución y la República mandan, es que el ciudadano común no tiene derecho a conocer las normas que lo gobiernan y el Estado puede mantener en secreto todo aquello que lo perjudica ante la opinión pública.

"Nada es más tiránico y cruel que castigar a un hombre por haber desobedecido una ley que no ha podido conocer", expresa el jurista Horacio Daniel Piombo en su libro "Teoría General de la Publicidad y Tratados Internacionales".

El Dr. Miguel S. Marienhoff en su tratado de derecho administrativo dice refiriéndose a la publicación de las leyes, que respecto a los habitantes o administrados, la publicación de la ley es un corolario de lo expresado en el precepto constitucional con respecto a que "ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley ni privado de lo que ella no prohíbe".

Tanto es así que en nuestro Código Penal - dada la obligación constitucional de publicidad de las normas, en especial de las leyes - no se prevé castigo por la difusión de las mismas. Solo se castiga aquello que en virtud de lo mandado por una ley deba mantenerse oculto.

Cumpliendo el mandato constitucional, el Senador Losada (MC) presentó y reprodujo oportunamente proyectos de ley para que el Congreso de la Nación no sancione leyes secretas y que se levanten las restricciones al libre acceso público de todas las leyes secretas promulgadas y sus respectivas reglamentaciones. En el mismo
sentido, proponemos que el presente proyecto de ley que tiene fundamento en aquellos, sean igualmente de carácter público.

Los "gastos reservados" han sido regulados desde la década del cincuenta hasta nuestros días por normas secretas. Tienen su origen en el decreto - ley "S" Número 5.315 dictado el 22 de marzo de 1956 y la ley "S" número 18.302, dictada el 31 de julio de 1969 que lo ratifica.

Históricamente nuestro partido - la Unión Cívica Radical - ha sido renuente en la asignación de fondos públicos para "gastos reservados" y por otra parte ha propugnado la formulación de normas para supervisar y controlar la ejecución presupuestaria de tales gastos.

El Presidente Arturo Illia durante los 32 meses de gobierno, dispuso de 80 millones de pesos anuales para gastos reservados, sobre los cuales no estaba obligado a rendir cuentas. De los 240 millones que se acumularon durante los años 1964, 1965 y 1966, solo utilizó 20 millones y procedió a reintegrar los 220 millones restantes a la Tesorería General de la Nación. Cuando el Dr. Raúl Alfonsín recibió el gobierno en 1984, doce organismos nacionales eran beneficiarios de fondos públicos para gastos reservados. En el presupuesto de ese año solo quedaron la Secretaría General de la Presidencia y Secretaría de Inteligencia del Estado, en el año 1986 el número de beneficiarios se elevó a tres y desde 1987 hasta 1992, fueron cuatro las jurisdicciones que gozaron de dicho beneficio: Presidencia de la Nación; Secretaría de Inteligencia de Estado; Ministerio de Defensa y Ministerio de Relaciones Exteriores.

Legisladores de la UCR también fueron propulsores de proyectos de ley tendientes a tales fines. Entre ellos podemos mencionar a los Diputados nacionales Raúl Baglini en 1993 y 1995, y Jesús Rodríguez y Federico Storani en 1995, y al Senador Nacional Alberto R. Maglietti.

A partir de 1992 se fue incrementando el número de organismos beneficiarios de créditos para gastos reservados y a medida que pasaba el tiempo se empezaron a observar casos irregulares en cuanto a la utilización de tales fondos. Ante ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ordenó una pericia sobre el uso dado a los fondos asignados para gastos reservados en una determinada década, comprobándose destinos incorrectos tales como el pago de sobresueldos o el otorgamiento de dinero "en mano" a funcionarios.

Permitió también constatar que en algún organismo del Estado no podía explicarse el destino dado a los fondos recibidos como consecuencia que la documentación contable respaldatoria había sido incinerada. Para evitar que puedan reiterarse tales casos el presente proyecto de ley determina que la documentación correspondiente a "gastos reservados y secretos" debe permanecer archivada en cada jurisdicción durante veinte (20) años.

El proyecto de ley que presentamos tiene por objeto establecer los recaudos que debe observar toda asignación presupuestaria, con carácter de fondos reservados, destinados a la finalidad Servicios de Seguridad y Defensa, ¿Función Inteligencia¿ prevista por el artículo 38 de la Ley 25.520 (Artículo 1º).

Proponemos que tales fondos sean asignados exclusivamente por leyes de presupuesto nacional o leyes especiales, y solo serán destinados para el funcionamiento del Sistema de Inteligencia Nacional. Se trata de gastos que, por su aplicación, no admiten ser destinados a otras funciones estatales. Su destino es el órgano-institución y la específica función a él encomendada.

Pretendemos con ello ajustarnos al artículo III de la Convención Interamericana contra la Corrupción que ratifica principios supralegales que, desde hace mucho, forman parte del derecho positivo argentino. Dicha norma exige el "correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas con el fin de "asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones" y de preservar "la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública".

En cuanto al registro de los gastos reservados se parte de la base que es necesario ajustarlos a requisitos exigentes para terminar con el manejo discrecional y sin control de los mismos, que ha sido práctica corriente en una Argentina que vivió sumergida en un recurrente desorden jurídico e institucional.

En la formulación de los artículos quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno, del presente proyecto de ley, se han tenido en cuenta las recomendaciones efectuadas en la resolución OA/ DI N° 219/03 de fecha 11 de abril de 2003, por la cual la Oficina Anticorrupción del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, propone introducir modificaciones a la Ley 25.520 - De Inteligencia Nacional-. Tales recomendaciones dieron lugar en su momento a la presentación de los proyectos de ley por parte de los Senadores Losada y Conti.

Estas propuestas de modificaciones tienen por objeto optimizar la transparencia en la administración de fondos reservados y secretos, fortalecer los mecanismos de control parlamentario y eliminar debilidades de la legislación vigente en cuanto a los requerimientos de registro, al acceso de los jueces a la información relevante para las
causas en trámite y mecanismos de resolución de conflictos entre las pretensiones de los jueces y las decisiones del Ejecutivo.

La continuidad y estabilidad democrática, y el cansancio social frente a la corrupción, hace necesario que fructifique la exigencia de mayor austeridad, honestidad y responsabilidad en el manejo de las arcas del Estado, en tal sentido, estamos convencidos que las limitaciones, los requisitos y las medidas de supervisión y control propuestas en este proyecto de ley servirán para garantizar la legalidad y la transparencia del gasto público para actividades que se desarrollan, por su naturaleza, en un ámbito de reserva y de discrecionalidad.

Atento a todo ello, solicitamos a esta Honorable Cámara el tratamiento y sanción del presente proyecto de Ley.

Ernesto Sanz.- Luis Naidenoff.- José L. Zavalia.- Mirian Curletti.-
Alicia E. Mastandrea.- Liliana D. Capos. Juan C. Marino.- Alfredo A. Martínez.-