Número de Expediente 4048/05

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Gómez Diez , Ricardo

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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
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(S-4048/05)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...


ARTÍCULO 1º: Incorpórase como último párrafo del artículo 3º de la Ley 20.359 (texto sustituidos por la Ley 24.144 y sus modificatorias) el siguiente:

¿Las decisiones que adopten los máximos órganos competentes del Banco Central de la República Argentina en el ejercicio de las funciones que esta ley les asigna agotan la vía administrativa¿.

ARTÍCULO 2º: Comuníquese al Poder ejecutivo.

Ricardo Gómez Diez.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

La cuestión de la autonomía de la banca central ha preocupado a los estudiosos de los sistemas monetarios y financieros del mundo.

Hacia 1977, Kydland y Prescott ("Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans", Journal of Political Economy, june 1977), afirmaron que el sesgo inflacionario está ligado a la ausencia de independencia del banco central, desde entonces la teoría económica se ha dirigido a reforzar el poder de los `banqueros centrales' a fin de asegurar su credibilidad, sobre todo en materia de política monetaria.

De ese modo, la problemática de la banca central ha ido evolucionado con el tiempo hacia ¿modelos¿ que persiguen dotar de mayor autonomía al órgano encargado de la política monetaria, buscando despegar dicha función de las variables políticas.

La legislación nacional le otorga al Banco Central el carácter de entidad autárquica. Como bien expresa Cassagne ¿autarquía significa ¿gobierno por sí mismo¿, confundiéndose en ese plano con ¿autonomía¿, que implica la facultad de darse sus propias reglas y regirse por ellas¿ (Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 373, Bs. As. 1982).

Fundamentalmente, en una primera etapa, la idea de la autonomía o independencia de la banca central tiene por objeto limitar o hasta prohibir la posibilidad de financiamiento presupuestario a otras áreas de la Administración. Barreira Delfino ha señalado que ¿siempre ha existido la preocupación acerca de la posibilidad de que el Poder Ejecutivo recurriese al Banco Central para financiar sus eventuales desequilibrios presupuestarios¿ (Análisis de la Ley de Entidades Financieras. Autaruía del Banco Central, El Derecho, 1º de junio de 2005) y esta situación ha sido habitual en nuestro país por casi cuarenta y cinco años.

En segundo término, la formulación de un cierto grado de autonomía implica una medida tendiente a proteger la función ¿si se quiere primordial- de la banca central, esto la preservación del valor de la moneda nacional y la consecuente promoción del ahorro público a largo plazo en moneda local, su fomento como reserva de valor y el fortalecimiento del crédito y la economía nacional.

Así, para consagrar la independencia de actuación, jurídicamente se les asigna a los bancos centrales, el carácter de ¿entidad autárquica¿ con el propósito que el reconocimiento de su personalidad jurídica propia sirva como respaldo de su autonomía funcional y la preserve de influencias o interferencias de orden político (Barreira Delfino, Eduardo, Análisis de la Ley de Entidades Financieras. Autarquía del Banco Central, El Derecho, 1º de junio de 2005).

Como ha señalado Julio Comadira en relación a los entes reguladores ¿la independencia funcional de los entes reguladores es, asimismo, decisiva, porque la experiencia ha demostrado que el poder político es no pocas veces incapaz de sustraerse a la tendencia de sacrificar los objetivos de largo plazo, en aras de las metas diarias de la política¿ (Reflexiones sobre la regulación de los servicios públicos privatizados y los entes reguladores, ED 162:1134).

En ese marco, el Banco Central de la República Argentina se halla sujeto a relaciones de derecho administrativo que, a nuestro entender, minan su autonomía. Así, siendo una entidad autárquica del Estado Nacional y no del Poder Ejecutivo como lo era durante la vigencia de la Ley 20.539, sus decisiones se hallan sujetas a la vía recursiva administrativa contenida en el artículo 97 del Reglamento a la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (Decreto 1759/72) por ante el Ministerio de Economía de la Nación.

Derecho comparado.

En el ámbito Latinoamericano, la problemática de la independencia de la banca central se ha planteado no sólo con rango legal, sino que gran parte de las constituciones de los países de esta región tienen expresas previsiones respecto del carácter autónomo del Banco Central.

La Constitución de México, en su artículo 28, prevé no sólo al Banco Central como una entidad autónoma. Así expresa que ¿El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración¿.

El artículo 84 de la Constitución Política del Perú (1993) dispone que ¿El Banco Central es persona jurídica de derecho público. Tiene autonomía dentro del marco de su Ley Orgánica¿.

Otros países de la región, si bien en su mayoría prevén la existencia de un banco central en su constitución, han instrumentado el principio de autonomía o independencia de la banca central con jerarquía de ley.

Así, en Chile, la Ley Orgánica del Banco Central de Chile dispone en su artículo 1º que ¿El Banco Central de Chile es un organismo autónomo, de rango constitucional, de carácter técnico, con personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida¿.

En Uruguay, la Carta Orgánica del Banco Central en su artículo 1º referido a la naturaleza jurídica del mismo, se establece que ¿El Banco Central del Uruguay, creado por el artículo 196 de la Constitución de la República, es un servicio del dominio comercial del Estado, organizado bajo la forma de Ente Autónomo y dotado de autonomía técnica, administrativa y financiera en los términos de la Constitución y de la presente Ley Orgánica, sus complementarias y modificativas¿.

A su vez, en Venezuela, el Estatuto del Banco Central expresa en su artículo 2º que ¿El Banco Central de Venezuela es autónomo para la formulación y el ejercicio de las políticas de su competencia, y ejerce sus funciones en coordinación con la política económica general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la Nación¿.

La Unión Europea.

A nivel supranacional, el Banco Central Europeo la independencia está derivada del marco normativo concebido como un conjunto. Es decir, en el mismo cabe incluir a el Tratado Constitutivo de la Unión Europea (TUE), el Estatuto del Banco Central Europeo y, para los estados que lo han ratificado, el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (Art. I-30.3). Cabe señalar que el modelo de autonomía para el Banco Central Europeo fue tomado del modelo autónomo que goza el Bundesbank alemán desde 1957.

En efecto, en Europa, el tratado de Mäastricht, con la perspectiva de la unificación monetaria y la creación del futuro Banco Central Europeo, llevó a que ciertos países, como Francia, Italia o España, revisaran su legislación y se acercaran al modelo alemán de banco central independiente (Rollinat, Robert, ¿Autonomía de la banca central en Europa y América Latina: análisis de diferencias y aplicaciones¿ Cuadernos de Economía, Bogotá 1996) .

Así, dentro del Sistema Europeo de Bancos Central, el Banco de España también goza de autonomía. Expresamente, el artículo 1º de la ley 13/1994 dispone que ¿El Banco de España es una entidad de Derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada. En el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines actuará con autonomía respecto a la Administración General del Estado, desempeñando sus funciones con arreglo a lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico¿.

En ese aspecto, cabe señalar que es quizás algo más restrictiva la legislación inglesa. En efecto, la Bank of England Act de 1998 (Parte II, ap. 10), se dispuso que las facultades del Tesoro no alcanzaban a la política monetaria del Banco de Inglaterra.

La Argentina.

La Constitución Nacional en su artículo 75 inc. 6, reformado en el año 1994, estableció que es potestad del Congreso Nacional establecer un ¿banco federal¿ con facultad para emitir moneda, a su vez, en el inciso 11 del citado artículo, se establece que corresponde al Congreso hacer sellar moneda, establecer su valor y el de las extranjeras. Como lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia de la Nación "La facultad de acuñar moneda es una de las características básicas del Estado soberano'' (en Fallos: 52:431 y 149:195).

De tal forma que nuestra Ley Fundamental no contiene previsión alguna respecto de la autonomía o independencia del Banco Central, por el contrario, pone en cabeza del Poder Legislativo otorgarle la forma en que ejercerá las facultades de emisión de moneda y la forma en que se determinará el ¿banco federal¿ (criterio sentado en la Ley 581 y la Corte Suprema en autos "Banco Nacional c. Villanueva Francisco" Fallos: 176:5).

La Carta Orgánica (Ley 24.144 y sus modificatorias) define al Banco Central de la República Argentina como ¿una entidad autárquica del Estado nacional¿ (art. 1º). La misión "primaria y fundamental" del Banco Central es ¿preservar el valor de la moneda¿ (art. 2º).

Para ello, el legislador ha estimado conveniente que ¿en la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional¿ (art. 3º).

La necesidad de la independencia administrativa.

Como se expresó anteriormente, las facultades y prerrogativas que posee el Banco Central de la República Argentina emanan de la delegación de facultades que ha efectuado el Congreso de la Nación, tanto en materia monetaria, como así también en virtud del ejercicio del poder de policía en materia financiera, cambiaria y otras afines. La Corte Suprema en Fallos: 36:177 ha dicho que "El Congreso está constitucionalmente habilitado para crear una o más especies de moneda para el país, imponer su curso legal y hasta suspender los pagos en metálico".

Más hacia nuestros días el Tribunal reconoció que existían particulares circunstancias que hacían necesario dotar a ente especializado de facultades exclusivas y excluyentes en materia monetaria y bancaria, así en Fallos 246:345 se sentó que ¿la existencia de problemas que demandan una particular celeridad a fin de no frustrar su solución frente a procesos comúnmente rápidos y difícilmente controlables, cuyo remedio requiere el conocimiento de datos o factores acerca de los cuales es natural que la autoridad administrativa posea una más completa información, obtenida merced a su contacto cotidiano e inmediato con la realidad económica y social del país¿. A lo que hay que agregar que en el recordado caso ¿Peralta¿ de dijo que ¿a través de la legislación que regula el funcionamiento del Banco Central de la República Argentina, el Congreso de la Nación ha concluido por delegar en este ente, subordinado al Poder Ejecutivo (confr. arts. 3°, inc. b y 4°, ley 20.539) buena parte de las funciones que la Constitución Nacional le confió en el art. 67, inc. 10. [...] el establecimiento de políticas en una materia de alta complejidad técnica y que requiere, según lo muestra la experiencia nacional y extranjera, de decisiones rápidas, cambiantes y variadas, ajustadas a circunstancias originadas en la realidad económica¿.

A partir de las modificaciones introducidas en la Carta Orgánica mediante la Ley 24.144 de 1992, la subordinación del Banco Central al Poder Ejecutivo ha quedado sin efecto. Según se expuso, la Institución desde entonces reviste el carácter de ente autárquico del Estado Nacional y no posee legalmente vinculación con el Poder Ejecutivo.

Como enseñó Gerscovich, en la actual Ley 24.144 ¿el Banco Central ya no es más "asesor económico, financiero, monetario y cambiario del Poder Ejecutivo nacional", tal y como se preveía (art. 4°, inc. c, originario); tampoco "participa con carácter consultivo en las reuniones convocadas por el Poder Ejecutivo nacional para discutir temas vinculados a asuntos de importancia para la política monetaria, cambiaria y financiera" (como lo establecía el art. 10, inc. f, del proyecto)¿ (¿Autonomía o aislamiento del Banco Central?, La Ley 1992-E, 1102) No obstante continúan existiendo lógicos instrumentos de coordinación, tal como lo prevé el artículo 12 de la Carta Orgánica del Banco Central.

Sin embargo, de la aparente independencia que surgiría de la legislación, y aún a pesar del origen constitucional y de la delegación de facultades propias que efectuó este Congreso Nacional, actualmente las decisiones administrativas que el Ente ejercicio de las facultades que le asigna la ley, son ¿controladas¿ por vía administrativa, mediante el recurso de Alzada, por el Ministerio de Economía de la Nación.

Marienhoff ha dicho que ¿en las relaciones del órgano autárquico y el poder central no hay, pues, relación jerárquica. La capacidad de administrarse a sí mismo que implica la autarquía, excluye teóricamente la posibilidad de que entre el órgano autárquico y el poder central exista relación jerárquica que, por principio, expresa la idea de "subordinación" del inferior hacia el superior. Todo esto constituye el "principio" general que, como ya lo expresé, en nuestro país admite excepciones, según lo aclararé oportunamente¿ (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Bs .As. 1995).

Este control que efectúa el Poder Ejecutivo propio de la tutela administrativa sobre los entes descentralizados, en la órbita del Banco Central de la República Argentina, configura una intromisión en las competencias propias del Congreso de la Nación.

Cabe revisar la doctrina para comprender el asunto. Gordillo expresa que ¿la descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituido por órganos propios que expresen la voluntad del ente¿ (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, XIV-1,).

La asignación de competencia específica para resolver todos los problemas que plantee la actuación del ente, sin tener que recurrir a la administración central más que en los caso expresamente previstos por sus estatutos. Con todo, hay una permanente oscilación entre la tendencia legislativa a liberarlas de los controles de la administración central y la persistente inclinación del Poder Ejecutivo a someterlas a sus eufemísticamente llamados ¿controles de legalidad¿ (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, XIV-2,) .

La solución propiciada no implica dejar al Banco Central de la República Argentina sin ¿control estatal¿.

Primeramente, cabe diferenciar entonces ¿control¿ de ¿tutela administrativa¿. El recurso de Alzada o jerárquico impropio (como lo llama parte de la doctrina. Fiorini, Bartolomé Procedimiento Administrativo y recurso jerárquico, Bs. As.1971) no es derivado de la relación jerárquica entre el ente emisor del acto y el encargado de resolver el recurso, ejerciendo un control conocido como ¿control de legalidad¿. No obstante se advierte que la misma implica un cierto grado de sujeción del ente.

Este criterio que ha permanecido invariable a pesar de las reformas a la Carta Orgánica producidas desde 1992, resulta herencia de régimen anterior (Ley 20.539) y en razón de las competencias constitucionales involucradas, a nuestro entender, no tiene razón valedera para subsistir. Por lo demás, el mantenimiento de esta relación jerárquica es un fuente de posibles interferencias del Poder Ejecutivo en un ámbito propio del Congreso Nacional. Es decir, lo que hoy continúa ejerciendo el ejecutivo es ¿tutela administrativa¿ sobre Banco Central.

En segundo lugar, el control externo del Banco Central está garantizado mediante la disposición contenida en el artículo 40 de la Carta Orgánica. El mismo dispone que el control externo será ejercido por la Auditoría General de la Nación, bajo las condiciones allí expresadas y las que ejerce directamente el Congreso de la Nación recabando y recibiendo informes del organismo y particularmente del Presidente.

Por otra parte, la mayor independencia no significa que los órganos que tomen las decisiones no resulten alcanzados por responsabilidades en el ejercicio de sus funciones. Por el contrario, el concepto anglosajón de ¿Accountability¿ (traducido como responsabilidad por los propios actos) tampoco se vería afectado, toda vez que la responsabilidad política permanecería inalterada y sujeta al procedimiento de remoción del funcionario que se encuentra previsto en la Carta Orgánica.

En conclusión, el ¿control¿ sobre el ente autárquico descentralizado se encuentra garantizado, tanto por el control interno del mismo, como por el externo.

El régimen actual derivado del ejercicio de las potestades del Reglamento a la Ley de Procedimientos Administrativos, Decreto 1759/1972, por la vía del recurso de Alzada, no implica un mayor control, sino una interferencia del ejecutivo en las decisiones del Banco Central, las que fueron delegadas por el Legislativo.

En esta línea de ideas, Gordillo expresa respecto del Recurso de Alzada que ¿el destino final de este medio de impugnación puede ser su desaparición¿ y agrega que ¿para ello- ¿el paso necesario será eliminar la alzada y habilitar directamente la revisión judicial, como ocurre en EE.UU., lo cual tiene ventajas políticas y administrativas tanto para el titular del Poder Ejecutivo y sus Ministros y Secretarios, como para la salud del país, al fortalecer el control judicial¿ (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, XI-3,).

Por otra parte, en orden a las prerrogativas constitucionales en juego, si aún se considerase necesario mantener un vía de impugnación, carece de sentido que la misma opere en el ámbito del Poder Ejecutivo ya que no fueron facultades ese poder las que se han puesto en cabeza del Banco Central.

Por ello, considerando que el Congreso Nacional no dispone de una adecuada estructura para resolver los recursos administrativo que pudieren recaer sobre las decisiones del Banco Central, resulta razonable que en ejercicio de sus facultades sancione una reforma a la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina en la que se expresa que las decisiones administrativas dictadas por los más altos órganos con competencia dentro del Ente Rector produzcan el agotamiento de la vía administrativa y dejen expedita para los particulares la vía judicial si consideran afectados sus derechos.

Así, en el marco de sus competencias exclusivas, poseerían facultades para dictar actos que agoten la vía administrativa, el Presidente, el Directorio y el Superintendente de Entidades Financieras.

Las razones antes expresadas, nos impulsan a solicitar a nuestros pares, la aprobación del presente proyecto de ley.

Ricardo Gómez Diez.-