Número de Expediente 3997/06

Listado de Autores
Negre de Alonso , Liliana Teresita
Rodríguez Saá , Adolfo

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3997/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

ARTÍCULO 1.- Agréguense como incisos 7 y 8 del artículo 8 de la Ley 25.675, los siguientes:

¿Artículo 8.- Los instrumentos de la política y la gestión ambiental serán los siguientes: ¿
7. Indicadores de desarrollo sostenible;
8. Indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental¿

ARTÍCULO 2.- Modifícase el párrafo segundo del artículo 18 de la Ley 25.675, el que queda redactado de la siguiente forma:

¿Artículo 18.- El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio nacional como así también sobre el desarrollo y uso de indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental¿

ARTÍCULO 3.- Modifícase el artículo 21 de la Ley 25.675, el que queda redactado de la siguiente forma:

¿Artículo 21.- La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente en la identificación, el diseño y el uso de los indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados¿

ARTÍCULO 4.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

En el marco de las facultades otorgadas por el artículo 41 de la Constitución Nacional a la Nación para el dictado de las normas sobre presupuestos mínimos de protección ambiental es que venimos a proponer una reforma a la Ley Nacional 25.675 General del Ambiente.

Nuestra Norma fundamental, en dicho artículo 41, establece que las autoridades proveerán a la protección del medio ambiente a fin de garantizar el derecho de todo ser humano a habitar un ambiente sano, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.

Para el logro de tales propósitos es necesario contar con herramientas de gestión. La Ley cuya reforma estamos proponiendo en su artículo 8 enumera una serie de instrumentos de la política y la gestión ambiental los cuales están planteados como un mínimo, lo que no obsta que las jurisdicciones provinciales incorporen otros para la gestión ambiental dentro de su territorio en función de sus necesidades y prioridades.

No obstante ello, hemos identificado la necesidad de contar en forma institucionalizada con indicadores que permitan, por un lado, medir el grado de sustentabilidad de nuestro país y, por el otro, el grado de eficacia y eficiencia de nuestra normativa ambiental.

Para comprender lo que estamos proponiendo, vamos abordar ciertos conceptos teóricos que permitan entender lo que la reforma plantea y, por ende, la necesidad de ella.

Los indicadores de desarrollo sostenible constituyen un sistema de señales que facilita la evaluación del progreso realizado por los países y regiones en su carrera por alcanzar un desarrollo sustentable.

Estos indicadores son herramientas concretas que pretenden contribuir en la evaluación de políticas públicas, fortalecer las decisiones y la participación pública.

El uso de indicadores aumenta fuertemente si se los organiza de acuerdo a un marco conceptual coherente, en vez de presentarlos como un mero listado de elementos.

Muchos marcos diferentes han sido usados para ordenar los indicadores, tanto ambientales como de desarrollo sostenible, pero muy pocos representan una visión integrada o sistémica.

Los indicadores de desarrollo sostenible miden, colectivamente, la deseabilidad de la trayectoria (el componente ¿desarrollo¿) y la sostenibilidad de la misma (Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible - República Argentina, SAyDS de la Nación, Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, CEPAL. Agosto 2005, p. 15).

Para el análisis integral de la sostenibilidad de un país, es necesario considerar las distintas dimensiones que caracterizan las relaciones entre los factores intervinientes a fin de encauzar las líneas de acción hacia el logro de un desarrollo sustentable.

En ese sentido, el uso de indicadores de desarrollo sostenible facilita la identificación de los objetivos del desarrollo sostenible y de sus áreas prioritarias, así como el establecimiento de metas para la acción del Estado y la sociedad (Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible - República Argentina, SAyDS de la Nación, Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, Comisión Económica para América Latina y el Caribe -CEPAL-. Agosto 2005).

En el marco de los indicadores de desarrollo sostenible se encuentran contemplados los aspectos institucionales. Estos últimos son esenciales e involucran los indicadores que miden el grado de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.

Los indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental se vinculan con otra conclusión a la que se arribó en el trabajo que venimos citando realizado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable en conjunto con la CEPAL publicadas en ¿Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible - República Argentina, SAyDS de la Nación, Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, CEPAL. Agosto 2005¿.

En dicha publicación se sostiene que en el país existe una importante legislación en materia ambiental que se encuentra sistematizada, pero que resta aún identificar los indicadores que den cuenta del efectivo cumplimiento de la misma (Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible - República Argentina, SAyDS de la Nación, Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación, CEPAL. Agosto 2005, p. 168).

Es decir, que existe una estrecha vinculación entre los indicadores de desarrollo sostenible y los que miden el grado de eficacia y eficiencia de la normativa ambiental. Estos últimos estarían comprendidos dentro de los primeros.

Un estudio interesante sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental cuyos resultados han sido publicados recientemente es el impulsado por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) titulado ¿Normas e Indicadores Ambientales - De la Teoría a la Realidad - Estudio de Caso en la República Argentina: Indicadores de aplicación y cumplimiento de la Normativa Ambiental en materia de Agua y Aire¿ disponible en: www.farn.org.ar/docs/p44.html.

Dicho trabajo formó parte del Proyecto Piloto para América Latina sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en materia de Agua y Aire, del Instituto del Banco Mundial.

En ese estudio se sostiene que la aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental son conceptos prácticos cuyas bases se asientan en el análisis de la implementación de la ley. Es por ello que, resulta de sumo interés contar con elementos que permitan evaluar dicha realidad.

Por lo tanto, por indicador entendemos una herramienta de evaluación y gestión, que resulta útil para fortalecer programas y actividades de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental.

En ese sentido, los indicadores de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental son una herramienta, por un lado, para evaluar el grado de aplicación de la normativa ambiental y, por el otro, para medir el grado de su cumplimiento, es decir, el acatamiento de dicha normativa por parte de la comunidad regulada.

La necesidad de contar con indicadores de desempeño no es una novedad, varias instituciones vienen trabajando sobre el tema desde hace tiempo.

Una de esas instituciones es la Red Internacional para la Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE). Otras de dichas instituciones son la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico -OCDE-, el Banco Mundial y la CEPAL.

Asimismo, la necesidad de contar con indicadores que reflejen el grado de eficacia y eficiencia de la norma ambiental responde a una demanda identificada en la 1° Conferencia Internacional sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en América Latina, que se realizó durante los días 28 y 29 de mayo de 2002 y fue precedida por un diálogo electrónico preparatorio.

Esa Conferencia fue organizada por la Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), con el apoyo del Instituto del Banco Mundial y el Gobierno de los Países Bajos. Este encuentro fue apoyado por diferentes instituciones nacionales e internacionales como así también por la Comisión de Ecología y Desarrollo Humano de la Cámara de Senadores de la Nación y la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados de la Nación.

Finalmente, a los fines de entender lo que estamos proponiendo con la reforma de la Ley 25.675 de Política Ambiental, es esencial comprender el concepto de Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental y su vínculo con los Indicadores de desarrollo sostenible.

Por indicador estamos pensando en una medida cuantitativa o cualitativa que se usa para demostrar cambios y simplificar información de la realidad, que puede servir para entender y valorar fenómenos complejos (definición que considera como fuente el Foro de indicadores de INECES: www.inece.org y la definición del United Nations Population Fund and EEA glossary: http://glossary.eea.eu.int/EEAGlossary/).

La clasificación de Indicadores de aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (IACNA) que presenta la Red Internacional para la Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE) puede resultar de utilidad a la hora de identificar y diseñar los IACNA planteados por el presente proyecto de ley.

La metodología propuesta por INECE persigue una lógica que se relaciona con el desenvolvimiento y efecto de las actividades que se llevan a cabo en torno a la ejecución de las leyes. Es decir, que los indicadores se identifican desde el mismo origen de las medidas que el Estado puede aplicar, analizando mediante indicadores llamados de ¿entrada¿ los recursos que sirven de base a la autoridad para cumplir sus funciones y objetivos.

Luego aborda, mediante los indicadores de ¿salida¿, los datos de salida del sistema que hacen referencia al producto obtenido a través de esas actividades, considerando, por ejemplo, el número de tareas de control o promoción de cumplimiento realizadas.

Continuando el análisis respecto de los efectos provocados por las actividades mencionadas, la clasificación establece las categorías de indicadores de ¿resultado¿, que comprenden a los indicadores de ¿resultado inmediato e intermedio¿, que se relacionan con los efectos provocados a corto y mediano plazo por los indicadores de salida, como así también a los indicadores de ¿resultado final¿, que se refieren al estado de calidad del ambiente.

Todo este recorrido, desde el origen hasta el verdadero impacto de la actividad de control, se relaciona con los aspectos de eficacia y eficiencia de la norma.

De alguna forma podemos afirmar que la norma no es sólo eficaz, sino también eficiente, en cuanto su aplicación puede producir un cambio positivo en el ambiente. Esto es, cuando la actividad de contralor ejecutando dicha norma no se agota sólo en el requerimiento de un permiso sino también en una mejora de la calidad del aire, agua, suelo, según se trate (¿Esquivel, J (1972). Nota bibliográfica del libro Foundations of Jurisprudente de Jerome Hall, Crítica vol. VI, núm. 16-17, pp 139-142. La eficiencia de una norma jurídica implica el logro del objeto, propósito o fin de una norma o de una ley. Esta noción es distinta de la de eficacia. Una ley puede ser eficaz -tener eficacia-, i.e., ser obedecida por los sujetos de la misma, sin que su objeto haya sido alcanzado¿).

Es necesario destacar la utilidad de contar con IACNA para la gestión administrativa del Estado y de su cumplimiento por parte de los administrados por diversas razones. Entre los beneficios enumerados por el trabajo de FARN mencionada en estos fundamentos se pueden mencionar:

1) Resultan herramientas objetivas de análisis de los programas y actividades de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental;
2) Mejoran el sistema de gestión del funcionario pues pueden aportarle datos para evaluación y el perfeccionamiento del mismo;
3) Brindan transparencia al sistema de gestión que realiza el Poder Ejecutivo ante los otros órganos del Estado y ante la sociedad;
4) Son herramientas útiles para actualizar la normativa ambiental en función del análisis de su aplicación y cumplimiento, tanto para el Poder Legislativo como para el Poder Ejecutivo;
5) Otorgan elementos objetivos para llevar a cabo la evaluación presupuestaria y la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo ante el Poder Legislativo (Stahl, M. (2004). Performance Indicators for Environmental Compliance and Enforcement Programs: the U.S. EPA Experience. Disponible en:www.inece.org/forumsindicators.html - visitado el 31/10/2006).

El uso de IACNA benefician a diversos actores sociales provenientes del sector público, privado y de la sociedad civil.

Por lo tanto, benefician en forma directa a los organismos del Estado a cargo de ejecutar la normativa ambiental en forma directa, los cuales constituyen una o varias áreas de la administración con competencia ambiental, que se ven favorecidos por el uso de estos indicadores a través del análisis imparcial que puede facilitarles el mejoramiento de su desempeño y gestión.

Es importante aclarar que contar con indicadores de desarrollo sostenible o de Aplicación de Cumplimiento de la Normativa Ambiental no implica soluciones mágicas, pero son dos herramientas de gestión de suma utilidad para la autoridad que permiten, por un lado, medir el grado de desarrollo alcanzado en pos de alcanzar un desarrollo sustentable y, por el otro, medir el grado de aplicación y cumplimiento de la normativa ambiental a fin de perfeccionar la misma; que, para el caso de los IACNA, permite evaluar si una norma resulta eficaz o no para alcanzar su fin, el cual debiera ser, en última instancia, mejorar la calidad del ambiente.

Sin duda, el uso de estas dos herramientas de gestión acarrea varios beneficios a los ya mencionados en estos fundamentos. Un punto importante a tener en cuenta es que la transparencia que otorga al sistema la definición y utilización de estos indicadores favorece el acceso y la relación de la sociedad civil con el poder administrador, tanto respecto del acceso a la información como en pos de la participación ciudadana en el control ambiental.

Un antecedente a citar a fin de fundar lo que venimos diciendo en el párrafo precedente es el caso de la Agencia de Protección Ambiental de EE.UU (EPA en su sigla en inglés), cuya información disponible en su página Web www.epa.gov/indicators/abouteii.htm (visitado el 31/10/06) otorga transparencia al sistema y favorece el control que ejerce la ciudadanía en este sentido (ejemplo citado por FARN en su trabajo sobre Indicadores de Aplicación y Cumplimiento de la normativa Ambiental que venimos citando en estos fundamentos).

Es por todas estas razones que solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente proyecto de ley.

Liliana T. Negre de Alonso.- Adolfo Rodríguez Saa.-