Número de Expediente 3913/06

Listado de Autores
Reutemann , Carlos Alberto
Latorre , Roxana Itatí

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3913/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

CREACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE EMERGENCIAS POR CATÁSTROFES (SINEC)

Capítulo I

Creación - Objeto

Art. 1º - Créase el Sistema Nacional de Emergencias por Catástrofes (SINEC) cuya competencia será la de intervenir en la planificación y gestión de políticas públicas en materia de emergencias por catástrofes o desastres que se produzcan o puedan producirse en el territorio nacional, sean de origen natural o antrópico. Llevará adelante todas las actividades que le corresponden para alcanzar el efectivo cumplimiento de la presente ley y coordinará acciones intergubernamentales, tendientes a la consecución de medidas de mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción.

Capítulo II

Organismos del SINEC

Art. 2º - Integración. Integran el SINEC el Gabinete de Emergencias por Catástrofes (GADEC), su Secretario Permanente, los organismos nacionales con competencia en la materia y el Consejo Federal de Emergencias por Catástrofes (COFEC).

Art. 3º - GADEC. La conducción del SINEC estará a cargo del Gabinete de Emergencias por Catástrofes (GADEC). El GADEC será presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros, y estará integrado en forma permanente por los Ministros del Poder Ejecutivo nacional, Secretarios Presidenciales y titulares de Organismos Descentralizados que por su competencia tienen responsabilidad primaria en la materia. El PEN podrá propiciar la constitución de Gabinetes de Emergencia por Catástrofes específicas que actuarán en forma complementaria al GADEC, los que tendrán una duración limitada y estarán orientados a la atención de situaciones coyunturales, específicas o transitorias, en particular cuando la catástrofe o el desastre alcance a un número limitado de provincias. A estos fines el Poder Ejecutivo nacional dictará las medidas normativas pertinentes.

Art. 4º - Funciones. Son funciones del GADEC:

a) Aprobar los planes de mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción a ejecutar por organismos nacionales, todo proyecto o programa que se vincule con el SINEC y suscribir o, en su caso asesorar, sobre la suscripción de acuerdos regionales e internacionales;

b) Proponer al COFEC los planes de mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción que requieran acciones conjuntas entre el gobierno nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;

c) Evaluar y fundamentar la declaración de emergencia por catástrofe o desastre con el alcance definido en el artículo 11 de la presente ley, la que será remitida en forma inmediata al Poder Ejecutivo nacional para el dictado del decreto correspondiente;

d) Decidir la estrategia de aplicación de los planes de mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción de zonas afectadas;

e) Aceptar y canalizar la ayuda que se reciba de otros países, de organismos multilaterales y de la red solidaria nacional e internacional;
f) Promover la formación, capacitación y entrenamiento de recursos humanos en el análisis de los riesgos, el diseño de medidas de mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción de las áreas de jurisdicción nacional vinculadas con la materia de la presente ley;
g) Promover la participación de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil.

Art. 5º - Secretario permanente. El GADEC contará con un secretario permanente que será designado por el Presidente de la Nación, con acuerdo del Senado. Todos los postulantes deberán contar con antecedentes técnicos y profesionales en la materia y serán evaluados a través de un mecanismo que contemple las audiencias públicas.

El secretario permanente durará un período de cinco (5) años en su cargo, pudiendo ser renovado por otro período únicamente.
El secretario permanente tendrá dedicación exclusiva en su función, alcanzándole las incompatibilidades fijadas por ley para los funcionarios públicos y sólo podrá ser removido de su cargo por acto fundado del Poder Ejecutivo nacional.

Art. 6º - Funciones. Son funciones del secretario permanente:

a) Coordinar la elaboración y proponer al GADEC:

a.1. Los planes a los que hacen referencia los incisos a) y b) del artículo 4º de la presente ley, así como la evaluación y actualización de los mismos.
a.2. Mecanismos de coordinación de las acciones con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
a.3. Normas reglamentarias de la presente ley;

b) Coordinar, ejecutar y/o supervisar, según corresponda, la implementación de planes y programas del GADEC referidos a:
b.1. Mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción de zonas afectadas.
b.2. Información y comunicación social del SINEC.
b.3. Formación, capacitación y entrenamiento de recursos humanos de las áreas de jurisdicción nacional vinculadas con la materia de la presente ley;

c) En caso de emergencia, dirigir las acciones desde el Centro de Operaciones de Emergencias por Catástrofes con sede en la Jefatura de Gabinete de Ministros;

d) Promover el fortalecimiento de las comunidades vulnerables para minimizar los efectos de riesgos potenciales originados en la amenaza de peligros de origen natural o antrópico;

e) Fomentar el desarrollo de políticas de regulación de uso específico del suelo, el ordenamiento territorial y la aplicación de seguros contra desastres;

f) Administrar las donaciones y colaboraciones nacionales e internacionales;

g) Definir el reglamento operativo de funcionamiento de la secretaría permanente, y proponer el correspondiente a la convocatoria del GADEC.

Art. 7º - COFEC. Créase el Consejo Federal de Emergencias por Catástrofes (COFEC) presidido por el Ministro del Interior en el que habrán de participar en forma permanente los representantes de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. A dichos fines se procederá a invitar a los Gobernadores y al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a que procedan a designar a sus respectivos representantes, los que deberán tener rango de Ministro o de Secretario General, de Gobierno o de Coordinación de las jurisdicciones, con competencia en el tema.

Art. 8º. - Funciones. Son funciones del COFEC:

1. Brindar asesoramiento al GADEC en el planeamiento integral para las emergencias producidas por desastres de magnitud nacional.

2. Consensuar con el GADEC los planes de mitigación, respuesta, rehabilitación y recuperación de cada provincia o región, y los mecanismos de priorización de las acciones.

3. Recomendar a los poderes Ejecutivo y Legislativo de sus respectivas jurisdicciones el dictado de las normas necesarias para adecuar los sistemas de emergencia de todo el país.

4. Analizar las propuestas de planeamiento estratégico operativo del sistema federal ante catástrofes o desastres.

Art. 9º. - Participación de las ONGs. El Jefe de Gabinete de Ministros, implementará un mecanismo de evaluación y acreditación de las Organizaciones No Gubernamentales cuyos objetivos específicos se vinculen con la temática, a fin de habilitar su accionar en situaciones de emergencia.

El secretario permanente será responsable de coordinar el accionar de las ONGs habilitadas. El incumplimiento de las normas por parte de las ONGs implicará la pérdida de la habilitación.

Capítulo III

Declaración de emergencia por catástrofe o desastre

Art. 10. - Efecto de la declaración. La declaración de emergencia por catástrofe o desastre de una provincia o región, en todo o en parte, importa:

a) La inmediata implementación del plan de respuesta del SINEC;

b) La afectación de los recursos humanos y materiales disponibles del Estado nacional, conforme lo establece el capítulo IV de la presente ley.

Art. 11. - Zona crítica. La calificación de zona crítica importa la posibilidad de disponer en forma temporaria dentro de su ámbito la requisición de bienes materiales, el uso de bienes inmuebles y la prestación de servicios personales obligatorios.

Art. 12. - Intervención. La solicitud de declaración de emergencia por catástrofe o desastre y la determinación de la ¿zona crítica¿ a la que se refiere el artículo 12 de la presente ley, debe ser requerida al GADEC por el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y/o por el Gobernador o los Gobernadores de la/s jurisdicciones afectadas, en aquellas situaciones que por su magnitud excedan la capacidad de respuesta local.

Cuando por razones de urgencia el apoyo federal sea brindado en forma directa por alguno de los organismos indicados en el artículo 2º, dicha circunstancia será puesta en conocimiento del GADEC en forma inmediata por la máxima autoridad del organismo interviniente.

Capítulo IV

Presupuesto

Art. 13. - Creación del Fondo para Emergencias por Catástrofes. Créase en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros el Fondo para Emergencias por Catástrofes (FOPAEC) conformado por un total inicial de PESOS CIEN MILLONES ($ 100.000.000) provenientes de los Aportes del Tesoro Nacional. En forma anual, en las respectivas leyes de Presupuesto General, serán asignados incrementos presupuestarios que permitan el mantenimiento y la consolidación del FOPAEC. Integrarán también el FOPAEC los aportes de otras jurisdicciones, organismos internacionales y donaciones que hubieran sido asignados para la atención de una emergencia por catástrofe específica, a cuyos fines se generará un Fondo Especial diferenciado que será afectado en forma exclusiva al desastre a cuyo Fondo Especial hubiera sido constituido. También el FOPAEC podrá ser enriquecido con recursos del Fondo Anticíclico Fiscal, en los términos establecidos en la ley 25.917 - Régimen Federal de la Responsabilidad Fiscal, y en aplicación de las normas específicas que rige el funcionamiento de dicho Fondo Anticíclico.

Art. 14. - Carácter. El FOPAEC tendrá carácter rotatorio, conforme lo establece la ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional) y modificatorias y demás normas concordantes.

Art. 15 - Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a hacer las correspondientes reasignaciones y restructuraciones presupuestarias a los efectos de garantizar la intangibilidad del FOPAEC de forma tal que el SINEC disponga de los recursos presupuestarios correspondientes a los efectos de cumplir con su misión. En ese sentido los fondos que eventualmente no se hubieran ejecutado al cierre del ejercicio, serán automáticamente reconducidos en el presupuesto del año inmediatamente siguiente.

Art. 16. - Aplicación de los Fondos. En el caso de los proyectos de reconstrucción, los recursos del FOPAEC podrán ser complementados con préstamos de organismos internacionales, debiendo contarse con la previa intervención y aprobación del GADEC. En el caso de los recursos orientados a acciones de mitigación (fundamentalmente para acciones de capacitación y de difusión), la reglamentación dispondrá la existencia de un criterio de distribución entre las jurisdicciones (nacional, provincial y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) que responda a criterios objetivos, entre los que se incluirá la cantidad de población total, la cantidad de población en riesgo, la recurrencia de fenómenos catastróficos, el riesgo emergente o potencial, entre otros factores de ponderación. La ejecución de los fondos será objeto de publicidad institucional periódica y será incorporada dentro de un apartado informativo específico y como programa presupuestario diferenciado, ubicable en el sitio oficial en la red virtual de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

Capítulo V

Disposiciones finales

Art. 17. - Los principios fundamentales de intervención organizacional de las distintas jurisdicciones, se atendrán al siguiente criterio rector:

1. Por regla general, toda situación de emergencia deberá ser considerada como responsabilidad primaria de cada persona.
2. Cuando la capacidad de respuesta de las personas estuviera superada, el caso será de la responsabilidad del área de gobierno local (municipal o comunal).
3. Cuando la capacidad de respuesta del área de gobierno local estuviera superada, el caso será de la responsabilidad compartida entre dicho nivel de gobierno y el gobierno provincial o el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En este supuesto, el gobierno local solicitará por el canal de comunicación preestablecido la intervención inmediata de la instancia de gobierno superior.
4. Cuando la capacidad de respuesta del área de gobierno provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estuviera superada, el caso será de responsabilidad compartida entre dicho nivel de gobierno y el gobierno nacional. En este supuesto, el gobierno provincial y/o el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires solicitará por el canal de comunicación preestablecido, la intervención inmediata de la instancia de gobierno nacional.

Art. 18.- Para declarar una zona de emergencia por catástrofe o desastre deberá emitirse una norma de la jurisdicción específica en la que se incluya un informe de evaluación de daños realizado en el marco del SINEC, se determine con precisión la zona afectada y el nivel de afectación, y se señale en forma taxativa el impacto concreto sobre los bienes y propiedades que afecten en forma individualizada a cada persona física o jurídica.

Art. 19. - Cuando se hubiese declarado una zona de emergencia por catástrofe o desastre mediando el otorgamiento de subsidios y/o facilidades para la reconstrucción social y productiva afectada por el siniestro, el SINEC tendrá competencia en todo el proceso de planificación, gestión y seguimiento de las acciones tendientes a la recuperación, reconstrucción y rehabilitación de las zonas afectadas. A tales fines se le dará intervención al COFEC y se podrán suscribir acuerdos bilaterales entre el SINEC, a través del GADEC, y las provincias o el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires respectivos, con el propósito de establecer el alcance de las acciones concretas y su modalidad de gestión y de financiamiento.

Entre las acciones de referencia se incluye:

1. La posibilidad de creación de un Fondo Especial de alcances específicos.
2. El financiamiento total de las acciones relativas a la provisión de elementos vitales y esenciales para la supervivencia y el desarrollo humano.
3. El otorgamiento de líneas de crédito especiales, de subsidios o la eventual condonación de deudas preexistentes, al sector público de la jurisdicción afectada, en vistas de la reconstrucción de la infraestructura básica en materia económica y social, y para reestablecer y desarrollar el entorno socio-productivo.
4. El otorgamiento de líneas de crédito (con tasas diferenciales menores a las corrientes o con plazos más prolongados para su reintegro) y/o de subsidios al sector privado, para recomponer la capacidad de producción. Se dará prioridad a las empresas que sean generadoras de mayores fuentes de trabajo, a las que evidencien una mejor calidad del empleo y a las micro, pequeñas y medianas empresas.
5. La instrumentación de regímenes especiales de pago por parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) que contemplen expresamente la situación de los contribuyentes afectados, disponiéndose períodos de gracia para el pago de sus obligaciones, la refinanciación en cuotas mensuales de las obligaciones previsionales e impositivas y la posibilidad de disponer un programa de quita en los intereses resarcitorios y punitorios y eventuales condonaciones para contribuyentes identificados en zonas de catástrofe o desastre, con el objeto de adecuar su capacidad de pago a las contingencias padecidas por productores, comerciantes e industriales de la zona declarada en emergencia. Los beneficiarios deberán acreditar su condición en forma fehaciente, mediante certificados extendidos por las autoridades provinciales, con intervención y control del proceso por parte del SINEC.
6. La suspensión, cuando correspondiera y por plazos acotados, en la iniciación de juicios y procedimientos administrativos por cobros de acreencias vencidas con anterioridad a la emergencia en los términos del Régimen de Emergencia en materia Agropecuaria y la paralización por un tiempo determinado de juicios ya iniciados y por el mismo período del curso de los términos procesales, de la caducidad de instancia y de la prescripción.

Art. 20 - Reglamentación. El Poder Ejecutivo nacional procederá a reglamentar la presente ley en el término de noventa (90) días desde su promulgación.

Art. 21 - Autoridad de aplicación. Es autoridad de aplicación de la presente ley la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo Nacional. En los aspectos pertinentes, se establecerá el correspondiente mecanismo de consulta y de opinión con el Ministerio del Interior.

Art. 22 . - Del SIFEM. El personal del Sistema Federal de Emergencias pasará al ámbito del SINEC, en los términos que establezca la reglamentación prevista en el artículo precedente. Los recursos materiales, presupuestarios e informativos del SIFEM, pasarán a formar parte del SINEC en las condiciones que establezca la reglamentación.

Art. 23 - Adhesión. Se invita a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a las disposiciones de la presente ley.

Art. 24. - Glosario: A los fines de la presente ley y las funciones del SINEC, se adopta el glosario terminológico que se incluye en Anexo.

Art. 25. - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Carlos A. Reutemann.- Roxana Latorre.

ANEXO
GLOSARIO EN MATERIA DE EMERGENCIAS POR
CATÁSTROFES O DESASTRES

Integran la presente ley las siguientes definiciones elaboradas a partir del glosario de términos específicos de las Naciones Unidas, las que fueron sujeto de un proceso de adaptación a la experiencia nacional.

Afectado: Víctima del desastre o catástrofe que requiere apoyo limitado para recuperarse de los daños sufridos en menor grado que un damnificado.

Alarma: Avisos o señales por los cuales se informa a la comunidad para que sigan instrucciones específicas de emergencia debido a la presencia real o inminente de una amenaza.

Alerta Temprana: Es el suministro de información oportuna y efectiva a través de aquellas instituciones debidamente identificadas, que les permite a las personas expuestas a un peligro llevar a cabo acciones para evitar o reducir el riesgo y prepararse para una respuesta eficaz. Los sistemas de alertas tempranas incluyen tres elementos básicos: (i) pronóstico de acontecimientos inminentes; (ii) procesamiento y diseminación de las alertas entre las autoridades públicas y la población en general; y, (iii) la toma oportuna y apropiada de acciones.

Amenaza: Es un acontecimiento físico, fenómeno y/o actividad humana potencialmente dañina; es decir, que puede ocasionar lesiones o la pérdida de vidas, daños materiales, interrupción social y económica o degradación ambiental. Las amenazas pueden incluir aquellas condiciones latentes que podrían convertirse en futuras amenaza, las cuales pueden tener diversos orígenes: natural (geológico, hidrometeorológico y biológico) o inducido por varios procesos humanos (degradación ambiental y peligros tecnológicos).

Amenazas hidrometeorológicas: Procesos o fenómenos naturales de tipo atmosférico, hidrológico u oceanográfico que pueden causar lesiones o la pérdida de vidas, daños a la propiedad, la interrupción social y económica o la degradación ambiental. Los siguientes son ejemplos de peligros hidrometeorológicos: inundaciones, avalanchas de lodo y escombros, ciclones tropicales, marejadas, tormentas y granizo, fuertes lluvias y vientos, fuertes nevadas y otras tormentas severas, sequías, desertificación, incendios forestales, temperaturas extremas, tormentas de arena o polvo, heladas y avalanchas.

Catástrofe o Desastre: Es la seria interrupción del funcionamiento de una comunidad o sociedad, la cual causa considerables pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para enfrentar esta situación con sus propios recursos. Una catástrofe o desastre es una función del proceso de riesgo y resulta de la combinación de peligros, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas para reducir las probables consecuencias negativas del riesgo.


Damnificado: Víctima que no sufrió ninguna lesión en su cuerpo, pero perdió la estructura de soporte de sus necesidades básicas, como vivienda, medio de subsistencia, etcétera.

Degradación Ambiental: Es la disminución de la capacidad del medio ambiente para responder a los objetivos y necesidades sociales. Algunos ejemplos incluyen la degradación de la tierra, la deforestación, la desertificación, los incendios forestales, la pérdida de biodiversidad, la contaminación terrestre, del aire y del agua, el calentamiento global (cambio climático), el aumento en el nivel del mar y la pérdida de la capa de ozono.

Emergencia por Catástrofe o Desastre: Situación que aparece cuando, en la combinación de factores conocidos, surge un fenómeno o suceso que no se esperaba, eventual, inesperado y desagradable por causar daños o alteraciones en las personas, los bienes, los servicios o el medio ambiente, provocando la seria interrupción del funcionamiento de una comunidad o sociedad.

Mitigación: Medidas estructurales y no estructurales que se toman para limitar la incidencia adversa de los peligros naturales, la degradación ambiental y los peligros tecnológicos, reduciendo la vulnerabilidad y los daños potenciales sobre la vida y los bienes.
Comprende las acciones de preparación y de prevención.

Preparación: Actividades y medidas que se llevan a cabo previamente para garantizar una respuesta efectiva ante la incidencia de las amenazas, incluyendo la emisión oportuna y efectiva de alertas tempranas, y la evacuación temporal de personas y sus pertenencias, fuera del sitio que enfrenta la amenaza, reduciendo al mínimo la perdida de vidas humanas y otros daños y organizando oportuna y eficazmente la respuesta y rehabilitación.

Prevención: Actividades dirigidas a evitar la incidencia adversa de los peligros y un medio utilizado para minimizar los desastres ambientales, tecnológicos y biológicos relacionados con tales amenazas, dispuestas con anticipación con el fin de evitar un impacto desfavorable o de reducir sus consecuencias sobre la población, los bienes y los servicios.

Previsión: Es determinar las posibles amenazas y las condiciones de vulnerabilidad de una comunidad.

Reconstrucción: Es el proceso de recuperación a mediano y largo plazo de las estructuras afectadas por la ocurrencia de un desastre o catástrofe mediante la reparación del daño físico sufrido en la infraestructura; dando un proceso de reasentamiento de la comunidad damnificada.

Reducción del Riesgo de los Desastres (Reducción de los Desastres): Marco conceptual de los elementos que tienen la posibilidad de minimizar el grado de vulnerabilidad y los riesgos en una sociedad para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) las incidencias adversas de los peligros, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible.

Rehabilitación: Rehabilitación es el conjunto de medidas y acciones destinadas a restablecer los servicios públicos esenciales en el área siniestrada. Es una etapa intermedia en la cual se continúa con las actividades de respuesta pero en la que se restablece el funcionamiento de las líneas vitales, tales como la energía, el agua, las vías y las telecomunicaciones y otros servicios básicos como la salud y el abastecimiento de alimentos; previa a la reconstrucción definitiva de las viviendas y la infraestructura de la comunidad.

Rescate: Consiste en la aplicación de técnicas de estabilización, remoción, penetración, extracción de víctimas por desastres o accidentes, que se encuentren atrapados o aprisionados por estructuras, vehículos (aéreos, terrestres o acuáticos), o perdidos en zonas de selva, nevados y náufragos o víctimas de inundaciones, utilizando para ello equipos especiales y adecuados.

Respuesta: Son las acciones llevadas a cabo durante un evento adverso, destinadas a salvar vidas y disminuir pérdidas.

Riesgo: Es la probabilidad de enfrentar consecuencias dañinas o pérdidas previstas (muertes, lesiones, propiedades, fuentes de sustento, actividades económicas interrumpidas o daños al medio ambiente), que resultan de la interacción entre los peligros naturales o inducidos por el ser humano y las condiciones de vulnerabilidad. Convencionalmente se lo considera como el resultado de calcular la potencial acción de una amenaza (A), con las condiciones de vulnerabilidad (V) de una comunidad o sistema. En conclusión: Riesgo = A * V.

Riesgo geológico: Fenómeno geológico que es adverso a construcciones pasadas, presentes o futuras, o al uso de tierras, significando un riesgo para la salud, seguridad pública o de sus bienes. Incluye avalanchas, deslizamientos, coladas de barro, pendientes inestables, efectos sísmicos, subsidencia de terrenos, etcétera.

Sensibilización pública: Son los procesos de información dirigidos a la población en general, lo que se traduce en un incremento en el nivel de conciencia que se adquiere sobre los riesgos y la forma en que se puede actuar para reducir su exposición a tales amenazas. Ello reviste particular importancia para los funcionarios públicos al cumplir con su responsabilidad de salvar vidas y propiedades en caso de desastres. Las actividades de sensibilización pública brindan apoyo a la consecución de cambios en el comportamiento, con miras a establecer una cultura de prevención. Ello incluye la información pública, la difusión, la educación, las campañas en los medios de comunicación social (radiales, televisivos, escritos o por el empleo del espacio virtual), al igual que el establecimiento de centros y redes de información.

Vulnerabilidad: Es una serie de condiciones y procesos que resultan de factores físicos, sociales, económicos y ambientales, los cuales incrementan la susceptibilidad de la comunidad frente a los impactos de los peligros.


FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

El siglo XXI evidencia una mayor conciencia de la humanidad en cuanto a las amenazas de la Naturaleza que se presentan en forma de hechos catastróficos.

El tsunami que afectó a buena parte del sudeste asiático en años recientes, que extendió sus alcances a la India y a poblaciones africanas generando consecuencias destructivas y miles de pérdidas de vidas humanas, fue probablemente el peor escenario de desastre de los que la Humanidad tenga memoria en la modernidad.

Y más recientemente aún, la temporada de huracanes que asoló al Caribe, y que tuviera su principal expresión en la devastación de la ciudad de Nueva Orleáns en los Estados Unidos de América, ha significado un nuevo hito de la desarmonía que periódicamente se registra en la relación entre el hombre y el ambiente.

Con más frecuencia que otrora estamos presenciando casos emblemáticos, que son muy notorios o de mayor repercusión mediática, en los que se registra el impacto virulento de fuerzas destructivas de la Naturaleza presentándose en su faceta más amenazante.

El fenómeno del calentamiento global de la Tierra, denominado habitualmente como cambio climático, está encontrando gradualmente y en forma creciente un estatus de realidad científica incontrastable, siendo a esta altura indudable que no es ajeno de estos sucesos que afectan a la Humanidad.

Nuestro país, como no puede ser de otra manera, también está expuesto a que se susciten en su territorio catástrofes naturales de todo orden, con especial recurrencia de ciclos de inundaciones y de sequías, terremotos y tornados.

En lo que va del siglo se ha registrado la mayor inundación en el litoral santafesino ocasionada por el desborde del río Salado en el 2003 que afectó, principalmente, a la ciudad capital de esa provincia. Y más recientemente las lluvias provocaron inundaciones en la ciudad de Tartagal y la sequía afectó al Chaco y a otras provincias del país. Ello es demostrativo del impacto del cambio climático que afecta a estas latitudes.

Pero, amén de las catástrofes naturales, otra amenaza relevante está dada por las catástrofes de origen antrópico.

En este orden, en el ámbito internacional, el 11 de setiembre de 2001 es considerado como un auténtico punto de inflexión, a raíz del ataque terrorista sufrido por los Estados Unidos de América que de algún modo rediseñó la concepción del mundo en materia de defensa y de seguridad y generó un abrupto cambio en las relaciones políticas a escala internacional.

Ese caso fue seguido por otros episodios de violencia terrorista de los que el 11 de marzo en Madrid, los ataques en la ciudad de Londres, y los registrados en Indonesia, son sólo una muestra de los peligros y de la consecuente necesidad de estar preparados para situaciones de emergencia.

La sofisticación del terrorismo internacional no tendría límites, pudiendo imaginarse que el mundo en algún momento presenciará episodios dramáticos que pueden tener como base, incluso, el uso de biotecnología, de armas químicas y nucleares de escala reducida, cuyos daños serían incalculables.

En ese sentido la Argentina, pese a su situación relativamente privilegiada ya que está alejada de los centros del conflicto del mundo, no está ajena a la contingencia de esta clase de episodios. Basta recordar los terribles atentados que experimentara la Embajada de Israel y la sede de la AMIA en la Ciudad de Buenos Aires hechos en los que la mano del terrorismo internacional no habría estado ausente.

Incluso desde una perspectiva antrópica las catástrofes pueden generarse en planos mucho menos sofisticados pero igualmente perniciosos. Un caso reciente, muy doloroso y que puso en el centro de la escena la cuestión, fue la tragedia en el local bailable República de Cromañón en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, momento en el que los sistemas de emergencia fueron puestos una vez más a prueba.
Para afrontar las emergencias por catástrofes existen esfuerzos en el ámbito gubernamental (en las esferas nacional, provincial y municipal o comunal) y no gubernamental con la activa participación de organizaciones civiles del denominado tercer sector, y las expresiones individuales y colectivas de la comunidad nacional una vez que la catástrofe se verifica.

Podría afirmarse, sin duda alguna, que la solidaridad argentina, e incluso internacional, se evidencia toda vez que resulta necesaria. Nuestra provincia de Santa Fe, con el terrible impacto experimentado en oportunidad de las inundaciones del 2003, es un ejemplo para referenciar.

Pero estos esfuerzos no siempre están debidamente sistematizados y de hecho no existe financiamiento permanente para atender las situaciones de catástrofes, ni hay legislación nacional que prevea la conformación de un sistema en la materia.

Además, y ante la certeza de que la Naturaleza a veces se presenta en forma hostil, máxime en presencia del fenómeno de cambio climático que hace aventurar a especialistas que se habría llegado a un punto de no retorno en lo que concierne a la relación de la Naturaleza con el hombre, debemos estar preparados para escenarios que los científicos se encargan de indicarnos que ya no son de ciencia ficción, o de ocurrencia remota.

Los esfuerzos en materia de investigación y de determinación de políticas en la materia deben estar debidamente sistematizados y centralizados; el énfasis debe estar centrado en la fase de mitigación, con especial interés en los componentes de prevención, capacitación, acciones y comunicaciones para la toma de conciencia ciudadana, ordenamiento territorial, sistemas de monitoreo y alerta temprana, establecimiento de pronósticos en tiempo y forma que permitan a los decisores políticos adoptar los cursos de acción preventivos que correspondan, en la seguridad que las catástrofes de una o de otra forma se ciernen sobre nuestras poblaciones y comunidades.

En el caso de las inundaciones del 2003 en Santa Fe, quedó evidenciada la inexistencia de un sistema de alerta temprana para evaluar el comportamiento del curso del río Salado el que, por su carácter interjurisdiccional, debe ser objeto de acciones en ese orden conducidas y coordinadas por la Nación con la presencia de todas las provincias involucradas.

Este entramado interjurisdiccional se repite y se complejiza si pensamos en la interacción de jurisdicciones y la necesidad de articular esfuerzos y desarrollar políticas y acciones coherentes, en el caso de la Cuenca del Plata vista como un sistema en sí mismo y como un todo.

En la materia, nuestro país cuenta con un Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) el que fuera creado por Decreto del PEN en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, pero que su visibilidad e impacto, desde su creación en el año 1999, lejos de consolidarse, ha mostrado una involución institucional.

De hecho su papel fue virtualmente nulo en las inundaciones del 2003, ni es reconocido su accionar en el ámbito masivo en cuanto a su rol en los procesos de recuperación y de rehabilitación de las catástrofes, y mucho menos en lo atinente a las acciones de mitigación.

Incluso si hiciéramos un ejercicio contrafáctico de aquella catástrofe, podríamos imaginar que si hubiera contado con los radares y satélites que pensaban instalarse por entonces, y se hubiera creado ulteriormente la red satelital que tenía prevista en su concepción original, el sistema de alerta temprana hubiera podido efectuar una importante contribución en oportunidad de la catástrofe del río Salado.

Se reconoce no obstante la importancia de abordar esta problemática desde una perspectiva sistémica. Y creemos que para que ese sistema funcione adecuadamente y tenga una fortaleza institucional incontrastable, debería volverse a la primigenia idea que el SIFEM retorne a la máxima autoridad interministerial, o sea a la Jefatura de Gabinete de Ministros.

Esto debe ser así por varios motivos:

1. Se prioriza la problemática, de creciente relevancia e impacto en la realidad, al ubicársela en el máximo nivel jerárquico de coordinación interministerial.
2. Al tratarse de un sistema, y no de un organismo burocrático específico, todas las áreas con competencia en el tema (de diversas funciones y dependencias funcionales) conservan sus potestades, pero son refuncionalizadas en el marco de una perspectiva integradora que únicamente la puede proporcionar un área de coordinación ¿ad-hoc¿.
3. Los distintos Ministerios, que conservan las referidas competencias, son por definición pares. Entonces, a la hora de actuar sistémicamente, la Jefatura de Gabinete de Ministros es el espacio institucional acorde para articular a los pares en procesos complejos que requieren esfuerzos compartidos y permanentes.
4. No obstante lo expresado, al Ministerio del Interior se le adjudica un rol muy especial, en el ámbito del Comité Federal de Emergencias por Catástrofes, en el que deberá interactuar y ejercer el papel de Coordinador de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
5. En este sentido, se destaca que en el Ministerio del Interior existe la Dirección Nacional de Protección Civil que cumple importantísimas funciones como eje del subsistema de protección civil que es uno de los baluartes que integran el sistema nacional de emergencias por catástrofes. O sea que esa Dirección es a la vez un nodo de la red del SINEC (y no su centro) y constituye el centro del subsistema de protección civil el cual, por sus características particulares, probablemente merecerá un tratamiento legislativo ulterior, una vez que se defina el marco integral del sistema al que este proyecto de ley se refiere.

En este proyecto de ley estamos denominando al sistema como Sistema Nacional de Emergencias por Catástrofes (SINEC) en vez de la actualmente vigente (SIFEM) con lo que, por un lado, se utiliza una denominación que se considera más precisa (se reemplaza el término federal por el de nacional y se circunscribe el tema de las emergencias a los casos en los que las mismas obedecen a catástrofes o desastres) y, por el otro, se procura (re) construir, desde la propia denominación, el espíritu de un nuevo esquema organizacional que recoja lo mejor de la estructura vigente pero que permita a la vez dar un salto cualitativo de cara al futuro.

El SINEC, entonces, estará orientado a intervenir en la planificación y gestión de políticas públicas en materia de emergencias por catástrofes o desastres que se produzcan o puedan producirse en el territorio nacional, sean de origen natural o antrópico. A tales fines desarrollará las correspondientes actividades y coordinará acciones intergubernamentales, tendientes a la consecución de medidas de mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción.

El SINEC estará conformado por un Gabinete de Emergencias por Catástrofes (GADEC), su Secretario Permanente, los organismos nacionales con competencia en la materia y por el Consejo Federal de Emergencias por Catástrofes (COFEC).

Estas serán las instancias que entenderán permanentemente en el tema ya sea encarando las acciones de atención de las catástrofes una vez que estas ocurran, sino también en las ulteriores fases de rehabilitación y de reconstrucción.

En este permanente cometido deberá ponerse un énfasis particular y creciente a los aspectos vinculados a las acciones de mitigación, ya sea en cuanto a las acciones de concientización, campañas de difusión (en las escuelas y en los medios de comunicación masivos), establecimiento de sistemas de alerta hidrometeorológicos, sísmicos y de otra clase de catástrofes naturales, pautas de prevención y cuidados de ataques terroristas u otras acciones de origen antrópico, ordenamiento territorial (en particular para impedir la ocupación de espacios susceptibles de riesgo natural), y en la articulación de estudios científicos y tecnológicos que mensuren los alcances de los cambios contextuales que se avecinan y su eventual impacto en los territorios ocupados.

En este contexto, un aspecto al que se le deberá dar particular importancia es a la sistemática y rápida vinculación entre el conocimiento científico y tecnológico y su inmediata puesta a disposición de las autoridades y de la comunidad en su conjunto, a los efectos de que se adopten los recaudos debidos en tiempo y forma.

Se prevé que la conducción del SINEC estará a cargo del Gabinete de Emergencias por Catástrofes (GADEC) bajo la Presidencia del Jefe de Gabinete de Ministros, el que estará integrado en forma permanente por los Ministros del Poder Ejecutivo nacional, los Secretarios Presidenciales y los titulares de Organismos Descentralizados que por su competencia tienen responsabilidad primaria en la materia.

El GADEC contará con un Secretario Permanente que será designado por el presidente de la Nación, con acuerdo del Senado, con un mandato de cinco (5) años en su cargo, pudiendo ser renovado por idéntico período por única vez. Sus funciones serán básicamente de coordinación.

Por otro lado se contempla la existencia de un Consejo Federal de Emergencias por Catástrofes (COFEC), el que será presidido por el Ministro del Interior y en el que habrán de participar en forma permanente los representantes de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. A dichos fines se procederá a invitar a los Gobernadores y al Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a que procedan a designar a sus respectivos representantes, los que deberán tener rango de Ministro o de Secretario General, de Gobierno o de Coordinación de las jurisdicciones, con competencia en el tema.

Las principales funciones del COFEC son las de brindar asesoramiento al GADEC en el planeamiento integral para las emergencias producidas por desastres de magnitud nacional; las de consensuar con el GADEC los planes de mitigación, respuesta, rehabilitación y recuperación de cada provincia o región, y los mecanismos de priorización de las acciones; las de recomendar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de sus respectivas jurisdicciones el dictado de las normas necesarias para adecuar los sistemas de emergencia de todo el país, y las de analizar las propuestas de planeamiento estratégico operativo del sistema federal ante catástrofes o desastres.

A todos los efectos se postula la participación de las ONG's, para lo cual el Jefe de Gabinete de Ministros implementará un mecanismo de evaluación y acreditación de las Organizaciones No Gubernamentales cuyos objetivos específicos se vinculen con la temática, a fin de habilitar su accionar en situaciones de emergencia.

En el proyecto de ley se prescriben los efectos jurídicos que tendrá la declaración de emergencia por catástrofe o desastre que incluye la inmediata implementación del plan de respuesta del SINEC y la afectación de los recursos humanos y materiales disponibles del Estado nacional.

Por otra parte, cuando se declare a un territorio como zona crítica, se habilita la posibilidad de disponer en forma temporaria dentro de su ámbito la requisición de bienes materiales, el uso de bienes inmuebles y la prestación de servicios personales obligatorios.

Para ambos supuestos, declaración de emergencia por catástrofe o desastre y determinación de la ¿zona crítica¿, se exige que exista un requerimiento específico producido por el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y/o por el Gobernador o los Gobernadores de la/s jurisdicciones afectadas.

En materia de presupuesto se prevé la creación en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros de un Fondo para Emergencias por Catástrofes (FOPAEC) conformado por un total inicial de PESOS CIEN MILLONES ($ 100.000.000.-) provenientes de los Aportes del Tesoro Nacional, en su etapa inicial.

La existencia de este Fondo es esencial y es una novedad que se introduce de forma tal de facilitar las acciones que se emprendan en la materia.

Para asegurar la intangibilidad de dicho Fondo, se fija que en forma anualizada, en las respectivas leyes de Presupuesto General, serán asignados incrementos presupuestarios que permitan el mantenimiento y la consolidación del FOPAEC.

El FOPAEC podrá ser enriquecido con recursos del Fondo Anticíclico Fiscal, en los términos establecidos en la ley Nº 25.917 - Régimen Federal de la Responsabilidad Fiscal, y en aplicación de las normas específicas que rige el funcionamiento de dicho Fondo Anticíclico, y se faculta al Jefe de Gabinete de Ministros a hacer las correspondientes reasignaciones y reestructuraciones presupuestarias a los efectos de garantizar el Fondo.

Se contempla que para declarar una zona de emergencia por catástrofe o emergencia deberá emitirse una norma de la jurisdicción específica en la que se incluya un informe de evaluación de daños realizado en el marco del SINEC, se determine con precisión la zona afectada y el nivel de afectación, y se señale en forma taxativa el impacto concreto sobre los bienes y propiedades que afecten en forma individualizada a cada persona física o jurídica.

Entre las acciones concretas que pueden dictarse se incluyen:

· La posibilidad de creación de un Fondo Especial de alcances específicos.
· El financiamiento total de las acciones relativas a la provisión de elementos vitales y esenciales para la supervivencia y el desarrollo humano
· El otorgamiento de líneas de crédito especiales, de subsidios o la eventual condonación de deudas preexistentes, al sector público de la jurisdicción afectada, en vistas de la reconstrucción de la infraestructura básica en materia económica y social y para restablecer y desarrollar el entorno socio-productivo.
· El otorgamiento de líneas de crédito (con tasas diferenciales menores a las corrientes o con plazos más prolongados para su reintegro) y/o de subsidios al sector privado, para recomponer la capacidad de producción. Se dará prioridad a las empresas que sean generadoras de mayores fuentes de trabajo, a las que evidencien una mejor calidad del empleo y a las micro, pequeñas y medianas empresas.
· La instrumentación de regímenes especiales de pago por parte de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) que contemplen expresamente la situación de los contribuyentes afectados, disponiéndose períodos de gracia para el pago de sus obligaciones, la refinanciación en cuotas mensuales de las obligaciones previsionales e impositivas y la posibilidad de disponerse un programa de quita en los intereses resarcitorios y punitorios y eventuales condonaciones para contribuyentes identificados en zonas de catástrofe o desastre, con el objeto de adecuar su capacidad de pago a las contingencias padecidas por productores, comerciantes e industriales de la zona declarada en emergencia. Los beneficiarios deberán acreditar su condición en forma fehaciente, mediante certificados extendidos por las autoridades provinciales, con intervención y control del proceso por parte del SINEC.
· La suspensión, cuando correspondiera y por plazos acotados, en la iniciación de juicios y procedimientos administrativos por cobros de acreencias vencidas con anterioridad a la emergencia en los términos del Régimen de Emergencia en materia Agropecuaria y la paralización por un tiempo determinado de juicios ya iniciados y por el mismo período del curso de los términos procesales, de la caducidad de instancia y de la prescripción.

La ley introduce, además, como principios fundamentales de intervención organizacional de las distintas jurisdicciones, a los siguientes:

· Por regla general, toda situación de emergencia deberá ser considerada como responsabilidad primaria de cada persona.
· Cuando la capacidad de respuesta de las personas estuviera superada, el caso será de la responsabilidad del área de gobierno local (municipal o comunal).
· Cuando la capacidad de respuesta del área de gobierno local estuviera superada, el caso será de la responsabilidad compartida entre dicho nivel de gobierno y el gobierno provincial o el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En este supuesto, el gobierno local solicitará por canal de comunicación preestablecido la intervención inmediata de la instancia de gobierno superior.
· Cuando la capacidad de respuesta del área de gobierno provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estuviera superada, el caso será de la responsabilidad compartida entre dicho nivel de gobierno y el gobierno nacional. En este supuesto, el gobierno provincial y/o el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires solicitará por canal de comunicación preestablecido, la intervención inmediata de la instancia de gobierno nacional.

En otros artículos de la parte final del proyecto, se explicita que el Poder Ejecutivo nacional deberá proceder a dictar la respectiva reglamentación en el término de noventa (90) días desde su promulgación; dispone que la autoridad de aplicación de la misma será la Jefatura de Gabinete de Ministros y expone diversas pautas de continuidad del personal y de los recursos del SIFEM los que pasarán a formar parte del SINEC por crearse.

Asimismo se invita a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a las disposiciones de la presente ley.

Por último se adopta un glosario terminológico que se incluye en un Anexo`, el que fue construido a partir de información de base originada en las Naciones Unidas, que fue sujeta a adaptaciones locales.

Este proyecto es tributario de diversas iniciativas parlamentarias y de estudios producidos sobre la necesidad de conformar un sistema de emergencias. También se ha tenido a la vista la experiencia de organismos de cometidos similares tanto de los países de la región como de las naciones con un mayor grado de desarrollo económico y experiencia en la gestión sistémica de las catástrofes.

En esa línea de pensamiento no puede menos que reflejarse lo que ha sucedido recientemente en el caso de los Estados Unidos de América con el desastre que devastó la ciudad de New Orleans, en particular en lo que atañe al análisis que derivó ulteriormente respecto del rol desempeñado en esa emergencia por los gobiernos local, estadual y nacional.

En ese contexto, la tarea del FEMA (Federal Emergency Management Agency) quedó en el centro de las miradas, no tanto por la legitimidad de sus funciones que le son inherentes, sino más bien por las debilidades evidenciadas en lo que concierne a las medidas de mitigación, máxime al considerarse que los Estados Unidos de América cuentan con los más sofisticados dispositivos tecnológicos y poseen ingentes recursos presupuestarios para dedicarle a esta problemática.

Pero lo acontecido con el FEMA, que en su momento sirvió como uno de los paradigmas a la hora de crearse el SIFEM, no debe oscurecer la realidad de que en nuestro país es imprescindible que desde el Gobierno Nacional se propicie la creación y el sostenimiento de un relevante organismo que atienda la cuestión de las emergencias por catástrofes o desastres.

Y para ello es que confiamos que con la creación del SINEC, y con contribuciones en igual sentido en las áreas provinciales, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en muchos de los importantes Municipios del país (instancias de gobierno en las que progresivamente se reconoce la relevancia de que existan unidades organizativas específicas para atender las cuestiones relacionadas con las catástrofes), posibilitaremos darle una respuesta sistémica a una realidad que requiere esfuerzos perseverantes y coordinados, para atender las amenazas que se convierten en desastres, los que se suscitan ora por imperio de la Naturaleza, ora por acciones antrópicas.

Dentro de los aportes que hemos tenido en consideración a la hora de elaborar el presente proyecto de ley, deseamos destacar los proyectos oportunamente presentados por el diputado nacional (mandato cumplido) Lic. Pablo Fontdevila, quien procuró, infructuosamente, dar estatus de ley al Decreto Nro. 1250/99, mediante el que se dispusiera la creación del Sistema Federal de Emergencias (SIFEM).

También para dimensionar y evaluar el proceso de creación del SIFEM, su evolución posterior y su participación en las últimas inundaciones ocurridas en Santa Fe en el 2003, y la problemática institucional en materia de emergencias por catástrofes y desastres en la experiencia comparada, se ha consultado los siguientes documentos e información:

1. Decreto Nro. 1250 del 28 de octubre de 1999 por el que se dispusiera la creación del SIFEM.

2. Presentación institucional del SIFEM (En http://www.inap.gov.ar/capacitacion/docs/sifem_presentacion3.3.ppt).

3. ¿La Creación del Sistema Federal de Emergencias de la Republica Argentina -SIFEM-¿, por las Lic. María Inés Pozzi y Ruth Zagalsky (publicado en la página de la Asociación de Administradores Gubernamentales en http://www.ag.org.ar/cepas.htm#).

4. ¿A cinco años de la creación del Sistema Federal de Emergencias - Una evaluación crítica de su desarrollo institucional¿ por la Lic. Ruth Zagalsky (ídem anterior).

5. ¿Las inundaciones de Santa Fe de 2003, el Sistema Federal de Emergencias y la actuación de los Organismos Nacionales¿ por el Cont. Sergio Negri y la Lic. Ruth Zagalsky (ídem anteriores y en la página de la Fundación Konrad Adenauer http://www.kas.org.ar/).

6. Some lessons learned from flooding in Argentina and unsolved institutional problems¿¿, por la Lic. Ruth Zagalsky y el Cont. Negri (inédito).

7. Experiencias comparadas:

· Canadá, Public Safety and Emergency Preparedness, en http://www.psepc-sppcc.gc.ca/.

· Colombia, Sistema de Información para la Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias en http://www.sire.gov.co/.

· Costa Rica, Comisión Nacional de Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias en http://www.cne.go.cr/info.htm.

· Chile, Oficina Nacional de Emergencia en http://www.onemi.cl/.


· Estados Unidos de América, Federal Emergency Management Agency en http://www.fema.gov/.


· México, Centro Nacional de Prevención de Desastres en http://www.cenapred.unam.mx/es/.


Señor Presidente: por lo expuesto, solicito de mis pares la aprobación del presente proyecto de ley.


Carlos A. Reutemann.- Roxana Latorre.