Número de Expediente 3858/06

Listado de Autores
Terragno , Rodolfo
Sanz , Ernesto Ricardo
Mastandrea , Alicia Ester
Rossi , Carlos Alberto
Capitanich , Jorge Milton

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3858/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

CREDILIBROS: INSTRUMENTOS DE PAGO PARA LA ADQUISICIÓN DE LIBROS DE TEXTO

ARTÍCULO 1º. [CREACION DEL CREDILIBRO]. Créase un instrumento de pago (Credilibro) representado por un título nominativo no transferible, cuyo destino exclusivo será la adquisición de libros de texto aprobados.

ARTÍCULO 2º. [BENEFICIARIOS]. Los empleadores con trabajadores que, de conformidad con la Ley 25.231, perciban la Asignación por Ayuda Escolar Anual, deberán entregar a cada uno de ellos --al mismo momento del pago de la asignación-- un Credilibro nominal e intransferible.

ARTÍCULO 3°. [VALOR]. El valor del Credilibro que perciba cada trabajador será equivalente a 30% (treinta por ciento) de la Asignación por Ayuda Escolar Anual.

ARTÍCULO 4º. [CARÁCTER NO REMUNERATIVO]. Agrégase como inciso j) del artículo 103 bis de la ley 20.744 el siguiente: "los Credilibros creados por la ley [número]".

ARTÍCULO 5°. [FACILIDADES PARA LOS EMPLEADORES]. La reglamentación determinará las características que tendrán los Credilibros, los requisitos para su impresión y el sistema de administración y distribución. Al hacerlo, asegurará que los Credilibros puedan ser adquiridos por los empleadores en cualquier lugar del territorio nacional sin dificultades, trámites engorrosos ni demoras.

ARTÍCULO 6º. [DEDUCCION IMPOSITIVA]. La erogación que un empleador realice para comprar Credilibros podrá ser deducida, en el ejercicio fiscal siguiente, del monto neto gravado por el Impuesto a las Ganancias.

ARTÍCULO 7°. [FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA]. Los comercios que vendan libros de texto autorizados aceptarán los Credilibros, a valor nominal, en pago total o parcial de dichos libros. Esos comercios redimirán los Credilibros empleándolos para pagar, a su vez, a las editoriales que les provean de libros de texto autorizados. A ese solo efecto, el titular de un Credilibro, al momento de emplearlo para adquirir un libro, lo endosará a nombre del comerciante.
ARTÍCULO 8º. [FONDO NACIONAL DE FOMENTO DEL LIBRO DE TEXTO]. Créase el Fondo Nacional de Fomento del Libro de Texto (Fon-Texto), administrado por la Subsecretaría de Industria, de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, dependiente del Ministerio de Economía y Producción.

ARTÍCULO 9°. [CUENTA ESPECIAL EN EL BANCO NACIÓN]. Fon-Texto se integrará con la recaudación por la venta de Credilibros a los empleadores, neta de los gastos admitidos por la reglamentación. Esa recaudación deberá ser depositada a nombre de Fon-Texto, en una cuenta especial abierta en el Banco de la Nación Argentina.

ARTÍCULO 10. [CRÉDITOS DE FOMENTO]. Los fondos depositados en la cuenta especial a que se refiere el artículo anterior sólo podrán aplicarse al otorgamiento de créditos de fomento, destinados a financiar la publicación, distribución y venta de libros de texto autorizados. Si la recaudación por la venta de Credilibros superase la demanda anual de financiación para impresión de libros de texto, los montos remanentes podrán ser destinados a financiar la edición y distribución o exportación de obras históricas, literarias o científicas que --según clasificación previa del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología-- sean complementarias a los libros de texto aprobados o sirvan a un programa de extensión cultural.

ARTÍCULO 11. [REQUISITOS QUE DEBERÁN SATISFACER LA INDUSTRIAS BENEFICIARIAS]. La reglamentación fijará los requisitos económicos y financieros que deberán satisfacer las industrias editoriales para acceder a los créditos de fomento, así como las garantías que deberán ofrecer para asegurar el reintegro en tiempo y forma. Asimismo, establecerá procedimientos que aseguren la transparencia y el control de este régimen.

ARTÍCULO 12. [DURACIÓN]. El presente régimen tendrá una duración de diez ejercicios fiscales, contados a partir del de su promulgación, al cabo de los cuales la autoridad de aplicación deberá evaluar sus resultados a fin de proponer su continuación o cese.

ARTÍCULO 13. [De forma]. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Rodolfo Terragno.- Carlos A. Rossi.- Jorge M. Capitanich.- Alicia E. Mastandrea.- Ernesto R. Sanz.

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

SUMARIO
Se propone la creación del Credilibro: un instrumento de pago para la adquisición de libros de texto, que se sumará a la Asignación Anual por Escolaridad. El propósito es terminar con un grave problema educacional, en parte derivado del alto precio de los textos: los alumnos hoy se valen de apuntes y fragmentos fotocopiados, lo cual los priva de fuentes de conocimiento organizadas y sistemáticas (60% de los educandos de la EGB estudian sin texto alguno; el Ministerio de Educación ha iniciado el reparto de libros en propiedad o en préstamo, pero este loable esfuerzo no es suficiente).
El régimen está previsto para evitar fraudes: no subsidiará la oferta sino la demanda. Los Credilibros serán, además, intransferibles.
El monto (30% de la Asignación Anualidad por Escolaridad; al valor actual de ésta, $39) permitirá, al menos, la compra de un manual o un "libro de área".
El pago de esos $39 anuales por trabajador (equivalente a $3,25 por mes) no incidirá en el costo laboral. El empleador privado podrá deducir, del ejercicio impositivo siguiente, 100% de lo que haya pagado a sus trabajadores en Credilibros.
El costo fiscal será exiguo y, por otra parte, podrá ser compensado con creces por el aumento de la capacidad tributaria de la industria editorial. No sólo porque este instrumento de pago expandirá la demanda, sino porque la recaudación será aplicada a créditos de fomento para dicha industria, capaces de financiar la impresión de 5.000.000 de libros por año.


DEFINICIONES
A los efectos de esta ley se entiende por:

AYUDA ESCOLAR ANUAL: La que, conforme la Ley 24.714/96, corresponde al trabajador por cada hijo que concurra regularmente a establecimientos de enseñanza básica y polimodal o bien, cualquiera sea su edad, a establecimientos oficiales o privados donde se imparta educación diferencial.

CREDITOS DE FOMENTO. Préstamos en pesos, a tasas inferiores a las más bajas del mercado, con plazos superiores a los más extensos del mercado.

EMPLEADOR: Toda persona, física o jurídica, de derecho privado o derecho público, que pague salarios.

ENSEÑANZA BÁSICA Y POLIMODAL. La que comprende, según la ley 24.195: la Enseñanza General Básica (1, 2 y 3) y el Polimodal. Para caso de que dicha ley sea modificada o sustituida, se entenderá que ¿enseñanza básica y polimodal¿ equivale a enseñanza primaria y secundaria completas, cualquiera sea la organización que se de a los distintos ciclos.

LIBRO DE TEXTO. Obra pedagógica de extensión suficiente para formar un volumen, normalmente impresa en papel, que puede también ser publicada electrónicamente en CD-ROM o DVD de lectura, o grabada en Braille o cassettes de audio.

LIBROS DE TEXTO APROBADOS. Libros de texto para la Educación General Básica y la Educación Polimodal que cuenten con la aprobación del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología o de los ministerios de Educación de las respectivas provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

CUESTIÓN DE GÉNERO
Siempre que en este proyecto se aluda a empleador, trabajador, alumno, etc. deberá entenderse "empleador o empleadora", "trabajador o trabajadora", "alumno o alumna", etc. El uso del masculino, en esos casos, obedece a la costumbre y a la necesidad de simplificar el texto, pero no implica discriminación por género.

DESARROLLO DE LOS FUNDAMENTOS
El sistema educacional argentino se debilita, día a día, por la escasez de libros. Los apuntes y las fotocopias de textos fragmentados (que, por lo demás, violan los derechos de autor) son los recursos pedagógicos usuales.

ESTADÍSTICAS. Un estudio realizado en escuelas privadas y públicas de Buenos Aires y Gran Buenos Aires (2002), demostró que 6 de cada 10 alumnos de la EGB nunca habían utilizado libros (nuevos ni usados) y sólo habían recibido enseñanza oral o se habían valido de fragmentos fotocopiados.
Otras estadísticas confirman la carencia de textos: en la década del 80, el promedio de libros por alumno era 2,5 libros; en 2003 había descendido a 0,47. En los últimos tres años se ha producido una recuperación, pero el promedio siguiendo bajo, y claramente inferior al de otros países de América Latina:















Fuente: CIPPEC

ARGUMENTOS DE QUIENES JUSTIFICAN LA MENOR UTILIZACIÓN DE TEXTOS. Para justificar la proliferación de apuntes y fotocopias se alega que:
1. "Los libros son caros".
2. "Fotocopiar libros sin autorización es ilegal pero es un mal menor".
3. "El fotocopiado diversifica la lectura".
4. "En la era de Internet y el vídeo, el libro ha perdido valor".

RESPUESTA A TALES ARGUMENTOS. Los precedentes argumentos son insuficientes:
1. La caída en la demanda de libros de texto no obedece sólo a dificultades económicas. Las estadísticas ni siquiera demuestran que las fotocopias representen un ahorro. Un estudio realizado en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires reveló que, por cada peso gastado en libros de texto, se gasta 3 pesos en fotocopias. También demostró que la disminución del uso de libros de texto se da, proporcionalmente, también en establecimientos particulares que están reservados, de hecho, a sectores de alto poder adquisitivo.
2. El uso de fotocopias ilegales es alarmante por más de un motivo:
o La educación no consiste sólo en la provisión de datos sino, ante todo, en la formación de valores. Hacer que el alumno viole la ley (de propiedad intelectual), afectando un derecho ajeno (el de autor) es inducirlo al tipo de conductas que la educación debería corregir, no promover.
o En la medida que el fotocopiado se generalice, no habrá textos para fotocopiar. La violación sistemática de la ley de propiedad intelectual impedirá que autores, editores y librerías obtengan una retribución compensatoria, desalentando la elaboración, edición y venta de textos.
3. Las fotocopias parciales niegan a los alumnos el acceso a textos que organicen y sistematicen el conocimiento.
4. Siempre que exista control docente sobre el rigor de los sitios consultados, Internet es un formidable instrumento para la investigación. Además permite acceder a libros electrónicos [e-books], que este proyecto asimila a los impresos en papel. De igual manera, y siempre bajo control docente, los recursos audiovisuales son herramientas didácticas de enorme valor. Lo que no pueden hacer, ni Internet ni los medios audiovisuales, es sustituir a la información sistematizada de los libros de texto, que desarrollan, paso a paso, los programas de estudio. Orden y método son instrumentos pedagógicos y, al mismo tiempo, son fines en sí mismos: en el proceso formativo el alumno debe adquirir disciplina intelectual, que no se alcanza a través de la dispersión.

APTITUD PARA LA LECTURA. Por cierto, la educación no consiste sólo en la posesión de objetos llamados textos, sino el desarrollo de la aptitud para la lectura.
El Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (Programme for International Student Assessment, PISA), conducido por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) mide el desempeño de los estudiantes según su dominio de una "escala combinada", formada por la aptitud que han alcanzado a los 15 años para la comprensión de la lectura, las matemáticas y las ciencias. El test de lectura sirve para evaluar la comprensión de lo textual y lo contextual.
Mediciones de ese tipo pueden demostrar que los no son suficientes; pero sí necesarios para dominar esa "escala combinada" de aptitudes .

ARGENTINA vs. LATINOAMÉRICA.
BRASIL: EL PROGRAMA NACIONAL DEL LIBRO DIDÁCTICO. Los promedios que exhiben otros países del área se deben, en muchos casos, a los libros gratuitos que reparte el Estado. Brasil, por ejemplo, tiene un Programa Nacional del Libro Didáctico, por el cual distribuye 110.000.000 millones de libros anuales entre 30 millones de alumnos del 1º al 8º año.
PROGRAMAS DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA. En nuestro país, el Ministerio de Educación está haciendo un esfuerzo por distribuir libros de texto gratuitamente. Sin embargo, el número de libros que llega a los alumnos es todavía insuficiente.
A través del Programa Social Educativo (1993-1999) se distribuyeron 15.983 volúmenes.

En 2004 se puso en marcha el Plan Nacional de Lectura. En los dos primeros años, los libros comprados y distribuidos sumaron 7.455.124.

La selección y distribución de los libros las hace el Ministerio de Educación, con el control de la Fundación Poder Ciudadano, que garantiza la transparencia del procedimiento. El Estado compra a las editoriales a 50% del precio de venta al público, y distribuye mediante el Ejército (2004) o las propias editoriales (2005).

Una encuesta realizada en todo el país por MORI demostró recientemente que directores y vicedirectores de escuelas se sienten satisfechos con el plan, pero señalan que la cantidad de libros recibidos es aún insuficiente.

El Plan Nacional de Lectura es un paso en la dirección correcta, que contribuirá a aumenatar el número de libros de texto por alumno, elevando así la calidad de la enseñanza.

Eso no obsta a la prosecución del presente proyecto, dado que la distribución gratuita de libros, así como la entrega de libros en préstamo, son tareas complementarias (no únicas) en una política integral de promoción del uso de textos en la enseñanza

CONVENIENCIA DE ESTIMUAR LA DEMANDA Y EL ROL ACTIVO DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA. Lo más importante es incentivar la demanda y lograr que la comunidad educativa asuma un rol activo. En efecto:
1. Docentes, padres y alumnos se benefician de la donaciones o los préstamos, pero no participan en la selección de los textos.
2. Padres y alumnos beneficiarios son sujetos pasivos, que no tienen necesidad de concurrir a las librerías: un hábito cuyo desarrollo forma parte de los estímulos a introducir por la educación.
3. Los libros prestados no contribuyen a formar bibliotecas familiares de referencia, como aquellas a que pueden dar lugar los textos de la EGB y el Polimodal, que abarcan los conocimientos básicos de las más variadas disciplinas.
4. Los importantes programas del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, llevados a cabo por la Dirección Nacional de Programas Compensatorios, están dirigidos a compensar la desigualdad de oportunidades y posibilidades económicas de los alumnos y sus familias. Como hemos visto, la disminución en el uso de textos no obedece sólo a razones económicas y compromete la educación a todos los niveles de la escala social.

DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA PROPUESTO. El régimen previsto en este proyecto es sencillo:
1. El Estado a través de la Casa de la Moneda, o las empresas a las cuales autorice a tal fin, emitirá los Credilibros necesarios.
2. Cada empleador adquirirá anualmente, antes del inicio de las clases, los Credilibros que deberá entregar a sus obreros o empleados con hijos en la escuela. Lo hará en cualquiera de las bocas de expendio [por ejemplo, ANSES, Correo, etc.] que existirán en todo el territorio nacional.
3. La reglamentación podrá disponer el uso de medios alternativos más expeditivos (cuentas especiales, tarjetas inteligentes) si estos fueran económicamente viables y facilitaran la distribución de los Credibilbros.
4. El emplear podrá deducir íntegramente el costo de los Credilibros de las ganancias que obtenga en el ejercicio siguiente.
5. El total de lo que paguen los empleadores irá --previo descuento de los gastos admitidos-- a una cuenta especial de Fon-Texto, un fondo cuya única
6. La finalidad será dar crédito (barato y a largo plazo) para imprimir libros de texto aprobados.
7. Cada trabajador recibirá un Credilibro, personal e intransferible, por un monto igual a 30% de la Asignación Anual por Escolaridad. Como ésta se halla fijada actualmente en $130, el Credilibro será (a valor de hoy) de $39. Con ese poder de compra, el trabajador, o el trabajador con su hijo, irá a una librería y comprará el libro de texto autorizado que le haya indicado el respectivo docente.
8. El Credilibro no podrá fragmentarse. Como el precio de lista de los manuales y "libros de un área" [una materia] oscila entre $20 y $40, un Credilibro puede complementarse con un pequeño pago en efectivo, ya sea para totalizar el precio de un libro que cuesta más de $39, o de dos libros que, en conjunto, superen también los $39.
9. El librero usará los Credilibros, endosados por sus titulares, para pagar a las editoriales las reposiciones o nuevas adquisiciones de libros; no necesariamente de textos, ya que éstos tienen una demanda estacional y, para no verse perjudicados, los comercios necesitarán redimir los Credilibros lo antes posible.
10. Las editoriales obtendrán créditos en condiciones muy favorables, lo cual permitirá multiplicar la oferta de libros y bajar los costos. Tomando tiradas y características standard, se puede estimar que el fondo permitiría financiar la impresión de unos 5.000.000 de ejemplares por año.

VENTAJAS DE ESTE RÉGIMEN. Este es un régimen que, a nuestro juicio, ofrece varias ventajas:
· SUBSIDO A LA DEMANDA. En vez de subsidiar la oferta de libros (mediante exenciones a toda la cadena de producción y comercialización) propone subsidiar la demanda.
· PREVENCION DEL DESVIO FISCAL. Al subsidiar la demanda y no la oferta, se evita el desvío del beneficio fiscal.
· CONCENTRACIÓN EN BIENES DE ELEGIBILIDAD INDISCUTIBLE. Se concentra en bienes sobre cuya necesidad no debería haber discusión alguna: libros de texto que el Ministerio de Educación, los ministerios de Educación de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires incluyan en sus diseños curriculares.
· BAJO COSTO RECUPERABLE. El costo que este beneficio no remunerativo impone a los empleadores es muy bajo y, además, recuperable en un solo ejercicio.
· IMPULSO A LA ACTIVIDAD Y EL EMPLEO. Derivará en mayor producción, con un efecto favorable para la industria editorial y el empleo.
· COSTO FISCAL MODERADO. Tendrá un costo fiscal moderado, aun si los empleadores pudieran recuperar, en un ejercicio, 100% de lo pagado en

· Credilibros. Si el régimen hubiese estado en vigencia este año, el máximo que se habría adquirido en Credilibros habría sido de $83.505.552. En efecto, el presupuesto de este año prevé el pago de 2.141.168 Asignaciones por Ayuda Escolar Anual, que multiplicadas por $39 da la cifra indicada. En 2007, de aprobarse el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo -que prevé 2.693.491 Asignaciones por Ayuda Escolar-el máximo de Credilibros representaría $105.046.149.
Para que toda esa suma fuera deducida de los balances impositivos en 2005, 100% de los empleadores deberían tener ganancias en el corriente ejercicio.

· COMPENSACIÓN DEL COSTO FISCAL. Podría compensar con creces el costo fiscal, ya que el impulso a la demanda puede aumentar la actividad editorial y, por lo tanto, la capacidad tributaria de este sector.
Por todo lo expuesto, solicito el acompañamiento de mis pares a fin de convertir esta iniciativa en ley.


Rodolfo Terragno.- Carlos A. Rossi.- Jorge M. Capitanich.- Alicia E. Mastandrea.- Ernesto R. Sanz.