Número de Expediente 3796/06

Listado de Autores
Salvatori , Pedro

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3796/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...


Artículo 1°-. Modificase los artículos 7, 8, 9, 12 y 13 de la ley 25.188 por los siguientes:

¿Artículo 7º.- Las declaraciones juradas quedarán depositadas en los respectivos organismos que deberán remitir con carácter urgente, dentro de los treinta (30) días, copia autenticada de la Comisión Nacional de Ética Pública. La falta de remisión dentro del plazo establecido, sin causa justificada, será considerada falta grave del funcionario responsable del área, instruyéndose el respectivo proceso administrativo por incumplimiento de la presente¿.

¿Artículo 8º.- Las personas que no hayan presentado sus declaraciones juradas en el plazo correspondiente, serán intimadas en forma fehaciente por la autoridad responsable de la recepción, para que lo hagan en el plazo de quince días y bajo la aplicación de las sanciones previstas en los apartados siguientes. Ello, sin perjuicio de las otras sanciones que pudieran corresponder.

El incumplimiento de dicha intimación será considerado falta grave y dará lugar a la aplicación automática de multas administrativas, equivalentes a un 25% (veinticinco por ciento) de la remuneración mensual, las que serán retenidas de los haberes correspondientes al mes siguiente de producido el incumplimiento. Luego de transcurridos 30 (treinta) días de la aplicación de dicha multa y de persistir el infractor en el incumplimiento a lo prescripto por el artículo 4º de la presente ley, será separado del cargo que ocupa de forma automática.

Asimismo, dará lugar a la publicación del nombre y apellido del infractor en la página web de la dependencia en la que presta servicio¿.

¿ARTICULO 9º.- Las personas que no hayan presentado su declaración jurada al egresar de la función pública en el plazo correspondiente, serán intimadas en forma fehaciente para que lo hagan en el plazo de 15 días y bajo apercibimiento de ser pasibles de la aplicación de la multa prevista en el apartado siguiente. Si el intimado no cumpliere con la presentación de la declaración, no podrá ejercer nuevamente la función pública hasta que regularice su situación.
Sin perjuicio de otras sanciones que pudieran corresponder, se le aplicará una multa equivalente al 25 % (veinticinco por ciento) de la remuneración mensual percibida al momento del egreso de la función a pagar anualmente hasta que regularice su situación.

Las multas establecidas en este artículo y en el anterior, se destinarán al Fondo de Ayuda a los Discapacitados¿.

¿Artículo 12º.- Aquellos funcionarios cuyo acceso a la función pública no sea un resultado directo del sufragio universal, incluirán en la declaración jurada sus antecedentes laborales al solo efecto de facilitar un mejor control respecto de los posibles conflictos de intereses que puedan plantearse. Deberán también acompañar sus antecedentes penales confeccionados por el Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con las salvedades impuestas en este último sobre la protección de datos personales¿.

ARTICULO 13º. - Es incompatible con el ejercicio de la función pública:
a) dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, de cualquier otra forma, prestar servicios a quien gestione o tenga una concesión o sea proveedor del Estado, o realice actividades reguladas por éste, siempre que el cargo público desempeñado tenga competencia funcional directa, respecto de la contratación, obtención, gestión o control de tales concesiones, beneficios o actividades;
b) ser proveedor por sí o por terceros de todo organismo del Estado en donde desempeñe sus funciones;
c) ser familiar directo hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente de algún de las personas contempladas en el Artículo 5, más cuando en el desempeño de su función integre algunos de los órganos del sistema de control del sector público nacional;
d) recomendar a sus familiares para el nombramiento, empleo o contratación, ascenso o mejoramiento de posiciones en su organismo ni en un organismo sobre el cual tenga competencia o control¿.

Artículo 2º-. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Pedro Salvatori.


FUNDAMENTOS
Sr. Presidente:

La corrupción, como desnaturalización de lo público en favor de lo privado, es un problema de gran complejidad pues involucra a diversos actores, razones y espacios de actuación a nivel local, regional, nacional y global. Si bien este proceso es por naturaleza oculto, sus consecuencias son visibles, en cuanto significan problemas institucionales, sociales, culturales, económicos e internacionales. La corrupción, al poner los intereses particulares por sobre los generales, tiene efectos nocivos sobre la equidad y la eficiencia en la asignación de recursos. Además, mina las bases mismas del Estado, al desarrollarse al margen de las normas e instituciones públicas. Lo cierto es que los montos comprometidos en la actual corrupción, además de la dimensión ética que implican, se traducen en daños tan formidables a la economía que, de no ser erradicados, vuelven cualquier programa de crecimiento con equidad prácticamente inviable.

Hoy en día, Latinoamérica está en presencia de un proceso de juridización de la ética pública. Este fenómeno surgió como respuesta a la demanda social de mayor transparencia y responsabilidad en la actividad pública con el objetivo de frenar la corrupción percibida como generalizada en su administración. Una legislación adecuada es una herramienta fundamental para lograr niveles socialmente aceptables de transparencia. Resulta evidente que la creación de un marco legal que norme la transparencia y la rendición de cuentas es una de las transformaciones más importantes que puede sufrir una sociedad, ya que tiende a fortalecer la confianza en las instituciones. Sin embargo, este proceso presenta asimetrías y problemas en cuanto al logro de sancionar óptimamente tales normas de transparencia, anticorrupción y códigos de conducta; y, particularmente, dificultades en su aplicación y consiguiente disminución de la corrupción en cualquiera de sus formas.

En cuanto al análisis de la evolución en el tiempo del concepto de ética en la función pública y su valoración por parte de la sociedad, resulta claro que la sociedad argentina, al menos en los últimos años, ha demandado un nivel de transparencia y control superior al que había demandado explícitamente en años anteriores. Si bien puede advertirse que en el derecho comparado, sobre lo aquí tratado no existe diferencia alguna, denota que las sociedades más avanzadas, estos principios no son solo normas sino también realidades. La profundización de los mecanismos de control y sanción, debe orientarse a que sean más seguros y confiables, dando como resultado el diseño de estrategias que combatan o aminoren la corrupción en nuestro país.

Dentro de estos mecanismos, la rendición de cuentas es un componente esencial de cualquier gobierno democrático. La aceptación de éste implica una transformación cultural en la concepción y práctica del servicio público, ya que significa someter el desempeño de sus funcionarios a un escrutinio crítico, permitiendo su revisión y análisis, así como la detección de posibles anomalías. La falta de transparencia es un foco potencial de abuso de poder y corrupción que otorga discrecionalidad a quien controla, restringe o deliberadamente distorsiona el acceso a la información.

La promoción de la transparencia y la rendición de cuentas son dos muy poderosas armas en contra de la corrupción, pues permiten exponerla y tomar las medidas necesarias para ir eliminándola gradualmente. La transparencia frena la corrupción, y la rendición de cuentas permite reprimir o castigar a gobernantes y funcionarios públicos que no utilizan correctamente los recursos puestos a su disposición por parte de los gobernados.

Dentro de los mecanismos de rendición de cuentas, la obligatoriedad de presentar una declaración jurada patrimonial por parte de los funcionarios públicos ha sido uno de los más frecuentes en aquellos países que enfrentaban fuertes preocupaciones y descontentos ante el accionar de sus gobiernos. Esta medida, si bien es un tema delicado en muchos lugares, provee una base irremplazable para el control de la riqueza de los funcionarios públicos, reduciendo sensiblemente las posibilidades que éstos se involucren en prácticas corruptas o al menos que salgan ilesos de las mismas.

En el sistema legal argentino, el delito de omisión maliciosa de presentar declaración jurada fue introducido a la legislación penal mediante el Art. 39º de la ley 25.188 de Ética Pública sancionada en el mes de septiembre de 1999. Esta norma respondió en parte a las exigencias previstas por nuestra Constitución Nacional en el Art. 36º, y a las obligaciones asumidas por el Estado Nacional a partir de la sanción de la Ley 24.759 que canalizó legislativamente en el orden interno aquellos compromisos internacionales derivados de la suscripción de la Convención Interamericana contra la Corrupción de Funcionarios Públicos (aprobada en la Tercera Sesión Plenaria celebrada el día 29 de marzo de 1996 en Caracas-Venezuela). Es oportuno traer a colación, lo expresado por el Convencional Cafiero en el seno de la Convención Constituyente de 1994, sobre el Art. 36º y la ética pública: ¿constituirá una señal que los constituyentes del 94 le enviamos a toda la sociedad argentina (¿) Nosotros somos quienes queremos que en el documento máximo que estamos reformando se inscriba el principio de que sin ética no hay democracia¿.

Esta reforma propuesta, tiene relación directa con el Art. 16º de la Carta Fundamental, en referencia a la idoneidad para acceder al cargo, ya Quiroga Lavie sostenía que ¿el requisito de idoneidad del Art. 16º debe estar reglamentado por las leyes¿. (Conf. Constitución de la Nación Argentina Comentada, 2da. Edición, Buenos Aires, Zavalia, p. 311).

La carencia de dignidad, de ética, hace a la construcción del requisito de ¿idoneidad¿ del texto constitucional (Art. 16º), por lo tanto nos obliga a enviar señales claras a la sociedad, mediante una profundización de estos requisitos, por cuanto esto nos conlleva a perfeccionar el sistema democrático, las instituciones y el respeto de la Constitución.

En particular, el ilícito en cuestión fue incorporado como un acápite especial dentro del denominado ¿enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos¿, bajo el numerario tercero del Art. 268º del Código Penal. Tal como se ha adelantado, esta previsión legal responde indudablemente al contenido expreso consignado por el Art. 36º de nuestra Constitución, específicamente en aquella parte dispone que ¿atentará asimismo contra el sistema democrático quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado por el tiempo que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos públicos.¿.

A su vez, el Art. 6º de la Convención Interamericana de la OEA contra la Corrupción, define como Acto de Corrupción la realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero, y el aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo (ver Art. 6.1 inc. ¿c¿ y ¿d¿ de la ley 24.759), agregándose posteriormente como un acto de esta naturaleza ¿el incremento en el patrimonio de un funcionario público con significativo exceso respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificados por él.¿ (Art. 9º, Ley 24.759). En consecuencia, a la luz de las disposiciones de la Convención Contra la Corrupción, debe considerarse delictiva ¿la ocultación de bienes provenientes de actos de corrupción¿. A los ojos de esta normativa, la ocultación de bienes, que puede cristalizarse en la omisión de presentación de declaración jurada, es un acto posterior al enriquecimiento indebido del funcionario, y se realiza precisamente para evitar ser investigado o descubierto en su accionar ilícito.

A pesar de estos innegables avances en nuestra legislación, considero imperioso reforzar los mecanismos legales destinados a lograr el cumplimiento de las obligaciones esgrimidas en la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública por parte de los funcionarios. Resulta conveniente otorgar la posibilidad de arbitrar administrativamente los recaudos necesarios para que la omisión de presentación de declaración jurada no concluya únicamente en un ilícito, con el aplazamiento inherente de la resolución que esto implica. Es por esto que, a través del presente proyecto de ley se introducen multas claras y la separación del cargo para todos aquellos funcionarios públicos definidos en el marco de la ley 25.188 que incumplan con lo establecido en su art. 4°. De instrumentarse estas medidas, se logra una resolución del conflicto en un período de tiempo muy corto, haciendo virtualmente impracticable que el funcionario prosiga con el incumplimiento en cuestión. Por consiguiente, aquel funcionario que se haya enriquecido ilícitamente se verá ineludiblemente ante la obligación de presentar una declaración falsa acerca su patrimonio, facilitando la detección del ilícito en cuestión.

Cabe aclarar que las modificaciones introducidas a la redacción de los Artículos 8° y 9° de la ley 25.188 se efectuaron teniendo en cuenta los principios que rigen las sanciones administrativas y que surgen del análisis de las transcripciones doctrinarias. En este sentido, cabe tomar en consideración lo expuesto por el jurista Manuel María Diez, quién sobre el tema de referencia sostuvo que ¿la sanción disciplinaria es un castigo a la vez moral y material, que resulta exclusivamente en el orden profesional y que debe aplicarse únicamente con respecto a los funcionarios en servicio. Evidentemente, no puede haber sanción sin texto, en virtud del principio penal de que no existe pena sin ley. Las sanciones, entonces, son exclusivamente las previstas en el Estatuto. Es de señalar también que a una falta disciplinaria no puede corresponder sino una sola sanción en virtud del principio non bis in idem a menos que otros hechos puedan ser invocados con respecto al agente y justifiquen otra sanción, o que el agente, a pesar de la sanción inicial, haya continuado perseverando en sus faltas o también que la sanción impuesta haya sido anulada por vicios de forma. La sanción no puede ser establecida con efecto retroactivo, vale decir, que se aplicará a contar desde el día en que haya sido dictada y no a contar del día de la falta¿ (Conf. DIEZ, Manuel María, ¿Manual de Derecho Administrativo¿, Tomo 2, Edit. PLUS ULTRA, pág. 126).

Asimismo, y a los efectos de elucidar que se está tomando en consideración el principio non bis in idem, podemos citar lo expresado por el jurista, especialista en derecho administrativo, Casagne quien sostiene que ¿las medidas propias del derecho penal disciplinario no persiguen como fin la represión o prevención de la delincuencia, sino la protección del orden y disciplina necesarios para el ejercicio de las funciones administrativas¿. A la vez, añade que ¿las principales diferencias que se observan con el derecho penal sustantivo pueden resumirse en que:
a) el derecho penal disciplinario no se aplican, en las sanciones correctivas de menor gravedad, el principio nullum crimen nulla poena sine lege ni el de legale iudicium, sin perjuicio de las garantías procedimentales que implican, en general, los recursos de reconsideración y jerárquico;
b) la prescripción, que tiene efecto extintivo sobre el delito y la pena, no extingue la sanción disciplinaria, salvo norma expresa en contrario.
c) no afecta el principio non bis in idem, el hecho de que un funcionario público sea pasible de sanciones disciplinarias y penales por la misma infracción, ya que la disciplina administrativa tiene su finalidad propia que se independiza del derecho penal.¿ (Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, ¿Derecho Administrativo¿, Tomo I, Edit ABELEDO-PERROT, pág. 189)

Con la modificación al artículo 7º, propone obligar al responsable del área a ameritar todos los medios suficientes, para cumplir con la normativa, debiendo considerarse la ¿causa injustificada¿, requisito fundamental para configurar la posible sanción, la cual se encuentra prevista en toda la normativa vigente.

Los artículos 12º y 13º contemplan dos situaciones, que deben ser llenadas obligatoriamente por los funcionarios públicos, en la primera no solo deberá contemplarse las actividades llevadas a cabo antes de su ingreso a la Administración Pública, sino que además deberá obligatoriamente, presentar sus antecedentes penales confeccionados por el Registro Nacional de Reincidencia y Estadística Criminal, el cual será alcanzado por las normas que contemplan la protección de datos personales. Lo expresado en el último artículo propuesto a reformar, no deja de contemplar la importancia que reviste como incompatibilidad el vinculo familiar, de ello se desprende que no podrá un funcionario público ser controlado por otro familiar, hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente por cuanto si el objeto de la presente norma, al momento de su sanción fue la de ¿incrementar la transparencia en la Administración Pública¿, es razón de ser del mismo la necesidad de contemplar estas situaciones.

Finalmente, resta hacer mención al hecho que contar con mecanismos de detección e investigación de conductas corruptas es una parte imprescindible de la infraestructura ética. Resulta fundamental contar con procedimientos y medios confiables para monitorear la conducta de quienes se encuentran a cargo de la administración del Estado. Permitiendo el persistente incumplimiento en la presentación de declaración jurada se pierde un recurso invaluable a la hora de detectar conductas delictivas, por lo que esta falta injustificada no debe bajo ningún concepto se tolerada.

Señor Presidente, es por todo lo expuesto, y convencido que el enriquecimiento personal ilícito es particularmente nocivo para las instituciones democráticas, las economías regionales y el imperio de la Ley, que solicito la aprobación del presente proyecto.


Pedro Salvatori.