Número de Expediente 3320/07

Listado de Autores
Escudero , Sonia Margarita

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3320/07)

PROYECTO DE LEY

El Senado y la Cámara de Diputados,...

Artículo 1: Agrégase al art. 1 de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo el siguiente inciso:

¿l) Reducir a una mínima expresión la desigualdad en los montos de gasto público por alumno en educación, correspondientes a cada Provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires .¿

Art. 2: Sustitúyese el art. 8 de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo por el siguiente

¿ARTÍCULO 8º.- La determinación del monto de la asignación específica correspondiente a cada Provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a partir del monto total que surge de la aplicación del artículo anterior, se efectuará conforme a un índice que se construirá anualmente en función de los siguientes criterios:

a) La participación de la matrícula de cada Provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total de los niveles inicial a superior no universitario, correspondiente a todos los tipos de educación (ponderación CUARENTA POR CIENTO (40%),
b) La incidencia relativa de la ruralidad en el total de la matrícula de educación común de cada Provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (ponderación VEINTE POR CIENTO (20%),
c) La participación de la población no escolarizada de TRES (3) a DIECISIETE (17) años de cada Provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el total (ponderación CUARENTA POR CIENTO (40%) de modo de cumplir con los incisos a, b, c y d del art. 1.

Para la determinación anual del índice de contribución será de aplicación obligatoria la información suministrada por: 1) la DIRECCIÓN NACIONAL DE INFORMACIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA en su relevamiento anual para los criterios a y b, y 2) el INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN para el criterio c. En este último caso, la información se referirá a los datos del último censo nacional disponible. En ningún caso se utilizarán datos de población no escolarizada que resulten de extrapolaciones a períodos posteriores al último censo nacional.
La distribución de los importes afectados se realizará de modo tal que cada jurisdicción reciba una cantidad igual a la afectada.

El MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA calculará y comunicará el índice que se aplicará para cada jurisdicción para la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto de la Administración Nacional del respectivo año. ¿

Art. 3: Agrégase a continuación del art. 9 de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo el siguiente:

¿ARTÍCULO 9º BIS.- Créase, en el ámbito del MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA, el Fondo para la Integración y Convergencia Social y Educativa Nacional (FICSEN), cuyo objetivo será financiar la reversión de las desigualdades en los montos de gasto público por alumno en educación, correspondientes a cada Provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires , conforme al objetivo enunciado en el inciso (l) del art. 1ro. El FICSEN será constituido con el 20 % de los recursos provenientes de:

los ingresos por derechos aplicados sobre el comercio exterior
los ingresos no coparticipados por impuesto a las transacciones financieras.
El superávit cuasi-fiscal

El FICSEN se aplicará en los distritos que presentan un gasto público por alumno en educación menor al promedio nacional. Su distribución se implementará en forma proporcional al monto que cada uno de esos distritos requeriría para alcanzar un gasto público por alumno en educación igual al promedio nacional, incluyendo en este cálculo a la población en edad escolar que no se encuentre aún matriculada.¿

Art. 4: Sustitúyese el segundo párrafo del art. 12 de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo por el siguiente:

¿Los compromisos de inversión sectorial anual por parte de las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires serán consistentes con: a) una participación del gasto en educación en el gasto público total no inferior a la verificada en el año 2005; b) un gasto anual por alumno no inferior al verificado en el año 2005; y c) la reducción sostenida de la desigualdad en los montos de gasto público por alumno en educación entre los distintos distritos.

Art. 5: Agrégase al art. 14 de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo el siguiente inciso:

¿e) La necesidad de reducir la desigualdad en los montos de gasto público por alumno en educación, correspondientes a cada Provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires , incluyendo en este cálculo a la población en edad escolar que no se encuentre aún matriculada.¿

Art. 6: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Sonia Escudero.-

FUNDAMENTOS
 Señor Presidente:
 
Un país que se esfuerza por mantener, recuperar e incrementar su distintivo acervo educativo, científico y tecnológico, a pesar de las crisis que ha atravesado, y con una tradición educativa de excelencia que le ha valido 3 premios Nobel de Ciencias, no puede delegar tan importante tarea en el azar.

Sin embargo, la educación y la profesión docente, lamentablemente desde hace demasiados años no son reconocidas económicamente como se debería en nuestro país, cuestión que con el advenimiento de las crisis ha dado lugar ya no sólo a que el incentivo y el reconocimiento que posee sean bajos, sino incluso a la desesperante realidad de una Nación con una alta incidencia de la pobreza entre sus educadores. La sanción de la Ley de Financiamiento Educativo por este Honorable Congreso fue un importante paso adelante en este sentido, aunque ¿ como veremos- limitado por su insuficiente consideración de las profundas asimetrías socioeconómicas regionales existentes en el país.

Es éste un problema de la mayor gravedad, y que debemos revertir con urgencia, si queremos siquiera aspirar a mantener las ventajas que hemos sabido tener históricamente en el campo educativo, factor endógeno considerado el principal motor dinamizador de largo plazo de la economía en esta era, así como la única base sólida sobre la que se puede construir el desarrollo económico sostenido, la movilidad social ascendente y una democracia verdadera.

Una profunda brecha socioeducativa, perpetuada por la falta de atención de las asimetrías

Un vistazo a las estadísticas de gasto educativo per cápita en las distintas provincias hace claro el carácter urgente de la adecuación de la distribución de recursos públicos con destino en la educación para no discriminar precisamente a las regiones más pobres del país.

La Ley de Financiamiento Educativo preveía 9.000 millones de pesos para el 2010, menos de la tercera parte de lo que el Poder Ejecutivo destinó al FMI (9.810 millones de dólares) para desendeudarse anticipadamente.

Pero lo que aquí nos importa es que el incremento no sólo fue insuficiente y tardío, sino que ¿en su distribución actual- no elimina la desigualdad educativa entre regiones.

Su debate no es una mera cuestión corporativa de los docentes. Se trata del derecho a la educación, a la igualdad de los niños en su derecho a la educación, a las oportunidades y a la movilidad social ascendente.

La Reforma Educativa de los 90 (Ley de Transferencia, Ley Federal ¿LFE- y Ley de Educación Superior-LES) terminó conviviendo con ¿ y provocó, según sus críticos- la mayor fragmentación de la historia en la inversión educativa en cada provincia con la consecuente violación de los derechos de todos a acceder a igual calidad de la educación cualquiera sea el lugar geográfico de nacimiento. La transferencia de los diferentes niveles educativos a las provincias, redujo los gastos de la Nación y descargó el peso de la misma en estas últimas. Así se pasó de una relación del 34,5 % en la Nación y 65,5% en las provincias durante el 88 a 17,3% y 82,7% respectivamente en el 2002. Algunas de éstas, con sus economías regionales en crisis y escasos PBI, no pudieron afrontar la dimensión del esfuerzo requerido.

Llevamos ya más de una década con promedios de diferencias que oscilan de 1 a 3 o hasta 1 a 5 entre lo que se invierte en provincias pobres como Salta (1156 $ por alumno) o Misiones (1211$), a provincias con más ingresos como Santa Cruz (3463 $) o Tierra del Fuego (5570 $), según datos oficiales para el año 2005.

Estamos así frente a un doble problema: desigualdad e insuficientes recursos. Basta considerar casos como el de la provincia de Santa Fe que tiene una inversión anual casi equivalente al promedio nacional y en la actualidad la mitad de sus edificios escolares está en pésimo estado. Argentina viene sufriendo un proceso creciente de retroceso en su nivel de inversión en educación en relación al resto de los países del mundo con los que otrora competía. Si en 1947 Argentina ocupaba el principal lugar en el mundo por número de escuelas primarias por habitante y una de las mayores inversiones, hoy estamos 5 puntos por debajo del promedio de gasto por alumno respecto de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico): El promedio de Argentina de gasto educativo por alumno respecto del PBI por habitante (%) en los niveles inicial y primario es de 13% contra 18% en la OCDE y en secundario de 19% contra 26% respectivamente.

De manera que una propuesta superadora de la situación del presupuesto educativo debería atacar los dos problemas, el total de fondos que se invierten y la forma de su distribución para revertir la actual desigualdad.

Por qué es necesario aumentar el monto global asignado a educación

Habitualmente se señala como un cambio dramático el hecho de que entre el 2002 y el 2005 se incrementó en casi un 110% el presupuesto del Ministerio de Educación. (de $ 2.146.millones a $4.779 millones). Esta cifra esconde sin embargo tres cuestiones: La primera es que se trata de valores absolutos debiéndose dar cuenta de una inflación en el período de casi el 68% según el IPC tomando como base el 99. La segunda es que ese incremento no ha significado una mejora equivalente de los recursos de las escuelas ya que desde la Ley Federal este es un Ministerio sin escuelas y sin docentes. Sus fondos alimentan al menos en parte una gran estructura de técnicos, mecanismos de control y evaluación, proyectos que están por fuera del Sistema Educativo Formal, libros cuya compra se define centralmente, y becas cuya distribución también se define centralmente. La tercera es que esas cifras toman como punto de partida de las comparaciones el 2001-2 olvidando que al 2005 aún no se había recuperado ni siquiera en valores absolutos la inversión que existía antes de la crisis. Por ejemplo en el 2001 la inversión consolidada (nación y provincias) era $12.699,7 millones, equivalente al 4.9 % del PBI y en el 2.002 bajó a $8.160,7 millones, más del 35%.

En la actualidad, no hemos terminado de volver atrás los efectos perversos de la Reforma Educativa en sus líneas centrales. No hemos asumido aún la responsabilidad de afrontar con el superávit fiscal nacional, producto de una economía muy recuperada, y de las mayores exportaciones, el impuesto al cheque, el superávit del BCRA, etc., la revisión de la desigualdad educativa existente entre las provincias. Simplemente se propone por ley "reforzar" las inversiones según un índice que se establece de acuerdo a la matrícula y otros parámetros, y en base a una relación entre ambas jurisdicciones que quedaría establecida en 40% para nación y 60% para las provincias. Para las provincias más pobres, que ya están en esfuerzos de inversión equivalentes al 30% de sus presupuestos provinciales, el mecanismo propuesto es difícil de cumplir pues no sólo no podrían aumentar más su inversión en educación sino que el incremento las condiciona en los fondos de coparticipación federal previstos para cada año en que no logren cumplir.

Para que sea más claro, la relación en educación entre el gasto consolidado nacional en educación, y el presupuesto total nacional (provincias más nación), ha sido en este último lustro de alrededor del 14%. O sea que de cada cien pesos que el estado nacional y las provincias gastan, sólo 14 se destinan a educación. Sin embargo esta cifra es un promedio. Para algunas provincias con presupuestos muy pobres este esfuerzo es cercano al 30%, o sea más del doble de la media nacional. Ese es el motivo de algunas de las trabas que por parte de los gobiernos provinciales había encontrado el proyecto.

Dicho todo esto, entre los representantes del sector no pocos afirman que si se desea realmente afrontar la crisis educativa se debería renacionalizar el financiamiento del sistema educativo para que sea el Estado Nacional quien afronte la inversión en educación del mismo modo que en su momento se hizo con la ley Lainez.

Cómo compensar las desigualdades en el acceso a la educación

Este Proyecto incorpora un Fondo para la Integración y Convergencia Social y Educativa Nacional (FICSEN), cuyo objetivo será financiar la reversión de las desigualdades l en los montos de gasto público por alumno en educación. La desigualdad educativa entre las provincias, como vimos, además de darse en los sueldos docentes, se verifica con singular fuerza en la inversión que se realiza en cada jurisdicción por alumno. Hemos visto que la inversión por alumno en un año en Tierra del Fuego es de $ 5570 y quintuplica a la de Salta, que llega sólo a $ 1156 pesos. Y mientras Chubut destina $ 3464, Misiones asigna $ 1211. Estas cuatro provincias, sin embargo, invierten entre el 22,4 y el 22,9% de su presupuesto en educación, indicador que en el resto del país refleja grandes diferencias, debido a las distintas posibilidades económicas y a que no todas las jurisdicciones deciden hacer el mismo esfuerzo por la educación.

Mientras la inversión presupuestaria promedio en todo el país es del 23,8%, Santa Cruz, una de las provincias más ricas, destina sólo un 12,7% de sus recursos a educación -el porcentaje más bajo- y la provincia de Buenos Aires, en el otro extremo, invierte el 34,6 por ciento. Así y todo, debido al distinto porcentaje de recursos que reciben por coparticipación federal y a las regalías del petróleo, Santa Cruz tiene una inversión por alumno de $ 3463 y la provincia de Buenos Aires, de 2121 pesos.

Y estas diferencias distan de ser irrelevantes, por cuanto las provincias menos favorecidas frecuentemente poseen una matrícula mucho mayor que las más favorecidas. Así, por ejemplo, la privilegiada asignación a la educación en Tierra del Fuego favorece a tan sólo 40.000 alumnos, y las de Santa Cruz y Chubut sumadas no llega a los 200.000, mientras que la desventaja de provincias pobres como Salta, Formosa o Tucumán afecta a casi 1 millón de alumnos. Es decir, que tomando los extremos del sistema educativo, por cada niño favorecido por la distribución actual del gasto educativo, hay 4 niños que son desfavorecidos con inversiones per cápita muy debajo de la media.

Los datos se desprenden del quinto informe del monitoreo de la ley de financiamiento educativo, que realizó el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Cippec). Y estas asimetrías ni siquiera contemplan la crudísima realidad de los niños en edad escolar que se encuentran sin embargo fuera del sistema educativo. En este campo también las provincias más desfavorecidas por la distribución de la inversión educativa se encuentran sensiblemente peor que las favorecidas por ella.

El informe señala que la principal explicación de estas desigualdades es la disponibilidad de recursos fiscales por habitante, tanto los generados por cada jurisdicción como los que provienen de las transferencias nacionales, entre las cuales la coparticipación federal es la más determinante, al beneficiar de forma extraordinaria a algunas provincias y perjudicar a otras.

A pesar de las desigualdades que destaca, el trabajo del Cippec también da una noticia para destacar: en general, las provincias están cumpliendo con la meta de financiamiento que prevé la ley para 2006. De esta forma, al cumplimiento por parte de la Nación, que debe hacer un 40% de inversión en educación, se suma el cumplimiento provincial, que representa un 60 por ciento.

Según Cippec, la situación global es que estamos casi un 4% por encima de la meta prevista. Hay provincias que incumplen pero muy levemente y tal vez lleguen a la meta cuando se tengan los datos definitivos al cierre de sus presupuestos.

La amplia mayoría de las provincias viene cumpliendo con las metas de financiamiento.

El informe señala, por lo tanto, que "no todas las provincias son iguales y los reclamos por mejoras en los salarios y condiciones del sistema educativo deben adecuarse a las diferencias". Y agrega: "En algunos casos es necesario reclamar un mayor esfuerzo presupuestario por la educación y en otros es imperioso modificar el injusto reparto de los recursos federales". Hay que considerar, asimismo, que en general las provincias destinan sus presupuestos educativos fundamentalmente al pago de salarios, en un porcentaje que va del 79,6 al 97,4 por ciento.

Por ello, se considera imprescindible la implementación del FICSEN para compensar las inmorales asimetrías existentes y garantizar así que todos los niños argentinos tengan similar acceso a la educación y a las oportunidades de progreso, sin importar las circunstancias de su nacimiento.

En similar espíritu, se reforman los porcentajes de ponderación de los criterios que asignan los recursos ya previstos por la Ley de Financiamiento Educativo, de modo que la asignación no se guíe por los montos necesarios para reproducir la actual situación, sino que se ajuste a lo necesario para brindar oportunidades y acceso a la educación similares a todos, independientemente de su ubicación geográfica, su ubicación en zonas rurales o su lisa y llana exclusión actual del sistema educativo.

No debe escapar a nadie que la enorme significación del proyecto en consideración no se limita sólo lo salarial o a lo sectorial, sino que afecta en forma decisiva la formación y expansión cualitativa de capital humano, y con ello la performance económica del país, su inserción estratégica en la economía mundial, la calidad de sus políticas, su convivencia pacífica y democrática, la mejora de las perspectivas futuras para el conjunto de la sociedad, y de ese modo el desarrollo humano en el país.

Este Proyecto busca así contribuir a restablecer una inversión y un incentivo fundamentales para una actividad estratégica como la educación, de un modo consistente con la equiparación de oportunidades de los individuos con independencia de su estrato social o de la región del país que habite.

Por todo lo expuesto, solicito a los señores Senadores acompañar el presente Proyecto de Ley con su voto positivo.

Sonia Escudero.-

Implicancias del FICSEN:
Con fondos del 100%

Salta:$320 M
Misiones: 250 M
Tucumán: $160 M
Córdoba: $200M

Fondos del FICSEN:
2007:
Com Ex: $4200 M
ITIF: $2600 M
BCRA: ¿?