Número de Expediente 3218/06

Listado de Autores
Bortolozzi , Adriana Raquel

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3218/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

PROYECTO DE LEY DE MOVILIDAD Y ACTUALIZACION PERIÓDICA DE HABERES PREVISIONALES.

Artículo 1º: La presente ley tiene por objeto el establecimiento de procedimientos que garanticen la movilidad de los haberes previsionales anteriores o posteriores a la vigencia de la ley 24.241, así como la pertinente reestructuración retroactiva de tales remuneraciones.

Artículo 2º: Modificase el texto del artículo 16 inciso segundo de la ley 24.241, el quedara redactado de la siguiente manera:
¿El Estado garantiza la movilidad de todos los haberes previsionales de acuerdo a los mecanismos de actualización previstos por esta ley¿.

Artículo 3º: Refórmase el texto del artículo 32 de la ley 24.241, que quedará conformado del siguiente modo:
¿La movilidad de los haberes previsionales tendrá lugar a través de la actualización, que anualmente efectuará el Poder Ejecutivo durante el mes de noviembre, de acuerdo al índice previsto en el párrafo siguiente; salvo que circunstancias extraordinarias justifiquen la realización de reajustes mas frecuentes.
Para el calculo de ajustes a las remuneraciones previsionales, se aplicará individualmente sobre el mejor sueldo percibido en el anterior año calendario, el porcentaje que surja del índice de variación de remuneraciones medias, elaborado por el INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos), sobre los haberes de activos y pasivos, de acuerdo a la previsión reglamentaria¿.

Artículo 4º: No obstante los índices de movilidad previstos, el Poder Ejecutivo Nacional dispondrá la recomposición retroactiva de haberes previsionales desde el 1 de Enero del año 2.002 hasta la vigencia de la presente ley de acuerdo a reglas que permitan el equilibrio entre los derechos de los beneficiarios de haberes previsionales y la sustentabilidad del Sistema de Seguridad Social, arbitrando a tales efectos, la forma y modalidad de pago de dicha recomposición.

Artículo 5º: Deróganse los artículos primero inciso tercero y séptimo de la ley 24.463, así como toda otra normativa que se oponga a la presente ley.

Artículo 6º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Adriana Bortolozzi de Bogado.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

Pocas cuestiones han concitado tanto interés en la opinión pública como el reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el expediente Caratulado ¿Badaró Adolfo V. C/ ANSES S/ reajustes Varios¿. En el juicio citado, el máximo órgano jurisdiccional del país, señala que en materia previsional para un importante sector de la clase pasiva, no se está cumpliendo con la exigencia de movilidad de haberes normados por el artículo 14 Bis de la Constitución Nacional y que es deber del Congreso fijar las pautas legislativas para la concreción efectiva de tales derechos.

El fallo comentado no es aislado y es concordante respecto de la debatida cuestión de la equidad en el reparto de los aumentos para los beneficiarios del Sistema de Seguridad Social. En casos similares, la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social y otros juzgados inferiores, no solamente reconocieron la falta de movilidad en los haberes previsionales de los demandantes, sino que dispusieron la aplicación de un esquema de actualización de acuerdo al coeficiente denominado RIPTE (Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables) creado por la Secretaría de Seguridad Social.

Para los compiladores de jurisprudencia, el fallo ¿Badaró¿ en su contenido de adjudicación de competencias, reconoce un precedente jurisprudencial relativamente reciente expresado en el caso ¿Chocobar Sixto Celestino C/ Caja Nacional De Previsión Para el Personal del Estado y Servicios Públicos ¿ cuyo texto afirmaba por un lado que .. ¿el art. 14 bis de la Constitución Nacional en cuanto establece la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales, no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto para la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo¿...; sin embargo en el referido fallo esa Corte (por entonces con magistrados que hasta hoy integran ese máximo Tribunal) hace una ponderación de exigibilidad inmediata más relativa al referir en sus considerandos que ...¿El alcance y contenido de la garantía constitucional de la movilidad de las prestaciones previsionales no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable, pues, opuestamente, son susceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes en la comunidad en un momento dado...La atención a los recursos disponibles del sistema puede constituir una directriz adecuada para determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria...CSJN. 27/12/96, ¿Chocobar c/CNPESP¿, DT 1997-A-598, TSS 1997-404. En igual sentido en otro fallo jurisprudencial la C.S.J.N. en autos¿Heip Rupp c/Anses¿, (referido incidentalmente en el fallo ¿Badaró¿) , expresó en defensa de la actualmente vigente ley 24.463 que ... ¿El Congreso de la Nación cuenta con atribuciones para reglamentar el art. 14 bis de la Constitución Nacional en materia de movilidad jubilatoria y, en particular, para establecer el modo de hacer efectivo ese derecho a partir de la vigencia de la ley 24.463 a través de la sanción anual de la ley de presupuesto. En virtud de ello, cabe descalificar el pronunciamiento judicial que, sobre la base de agravios conjeturales que no alcanzaban a demostrar el perjuicio concreto ocasionado por dicho sistema al interesado, prescindió del esquema de movilidad prescripto por el art. 7° inc. 2, de la ley 24.463.
CSJN. 16/9/99, ¿Heip Rupp c/Anses¿, DT 1.999-B-2.434.

La revisión de los criterios jurisprudenciales comentados y parcialmente trascriptos, por el fallo que concita la atención de esta moción legislativa, no deja de ser novedosa pues en el caso ¿Heip Rupp C/ Anses¿, la Corte Suprema de Justicia admitió que el mecanismo previsto por la vigente ley 24.463 es ¿un mecanismo de movilidad¿. Mas allá de estas fluctuaciones en las conclusiones jurisprudenciales del máximo Tribunal, es necesario tomar conciencia que las resoluciones del mismo, más allá de que sean legalmente justas, son distributivamente injustas, porque sus beneficios sólo alcanzan a quienes promueven los juicios y que en la realidad constituyen una minoría de jubilados y pensionados que tienen la posibilidad para afrontar los reclamos. También es necesario admitir que los fallos tratan de impartir justicia, pero, de por si no crean nuevos recursos económicos para el Estado; siendo éste evidentemente el mayor escollo de todas las administraciones para responder a las aspiraciones de los beneficiarios del sistema previsional.

La marcada judicialización y litigiosidad adquirida por esta cuestión, está lejos de lograr la equidad pretendida y en ciertos aspectos, crean un caldo de cultivo adecuado para el lucro indebido o la promoción político-proselitista de personas que no tienen nada que ver con el sistema previsional. (según la Asociación de Abogados de Buenos Aires -A.A.B.A- en el 2002 había más de cien mil juicios en demanda de reajustes, en trámite en contra del Estado, aun sin contar los varios miles que todavía se encontraban en sede administrativa).

Es evidente que la falta de movilidad adecuada de los haberes de pasividad, es un problema común en numerosos países y por ello un prestigioso tratadista extranjero afirma: ¿"No existe forma generalizada en nuestro derecho - ni en general en el comparado, - norma en virtud de la cual se imponga estrictamente la revisión de las pensiones para mantenerlas al tenor del coste de vida, o de los salarios, pese a que los pensionistas aparecen siempre citados como el grupo de población más perjudicado por la inflación, y aunque un sistema de seguridad social deje mucho que desear, si no cuenta con algún mecanismo de adaptación de sus prestaciones a largo plazo a las variaciones en alza de salarios y precios. Sin embargo se insiste, la situación crítica actual de la seguridad social, en la que tanto peso tienen las pensiones, hace que haya hoy una cierta prevención en cuanto a los índices de revalorización, que se traduce en atender sólo a los de costo de vida, o a los artículos determinados dentro de éste; con lo que se intenta - junto con medidas tales como el impuesto sobre las pensiones o sujetar a éstas a cotización para asistencia sanitaria - disminuir la carga creciente que representan... "La revalorización se acuerda con el gobierno... y se condiciona a las "posibilidades económicas de la seguridad social"; y ha de tener en cuenta, entre otros índices, los de nivel medio de los salarios y coste de vida, aparte de la evolución general de la economía" Alonso Olea Manuel -Tortuero Plaza José Luis "Instituciones de Seguridad Social " Undécima edición actualizada Editorial Civitas Madrid Pág. 295.

En lo que hace al drenaje de recursos de parte del Estado Nacional al ANSES, entre los años 2001 y 2004, los ingresos de este último aumentaron un 48% y las partidas que la conformaban estaban evidentemente destinadas por un lado a aumentar los beneficios de quienes ganaban menos de 200 pesos (1.000.000 de jubilados y pensionados), (que pasaron de 180 a 308 pesos), y por otro, lado a incrementar las remuneraciones de quienes ganaban entre 200 y 1.000 pesos (2.000.000 de jubilados), beneficiarios a los que se le otorgó un aumento de más del 10%. Para quienes realmente no hubo aumentos y venían de soportar la carga de la confiscación de sus haberes en el 13% de parte anteriores administraciones, fue para los que ganaban más de mil pesos, son estos beneficiarios los que hoy día ya fogueados con las presentaciones judiciales tendientes a recuperar la quita referida, han presentado masivamente reclamos por falta de movilidad de sus haberes. Sin perjuicio de ello, para las cuentas fiscales, los aumentos otorgados por el gobierno sobre el haber mínimo y el ajuste sobre los haberes inferiores a 1.000 pesos implicaron un gasto adicional que supera ampliamente los cinco mil millones de pesos al año, (fuente info@idesa.org). Si se hubiesen aplicado aumentos similares a los jubilados con ingresos superiores a mil pesos, ello hubiera significado más del doble de la suma aludida y ello en términos macroeconómicos se traduce en un real peligro para el hasta hora incipiente equilibrio fiscal. Con el manejo de recursos descripto, es más que evidente que la intención del Poder Ejecutivo ha sido la de enfocar todos los esfuerzos presupuestarios para mejorar las remuneraciones que percibían numerarios del sistema previsional, cuyas asignaciones antes de los aumentos en muchos casos, apenas llegaban a los ciento ochenta pesos, cuando debían exceder los setecientos pesos para por entonces poder traspasar la línea de pobreza.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, cabe concluir que la complejidad de la problemática abordada por este proyecto de ley, se fundamenta en asegurar los derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional (art. 14 Bis) y por pactos Internacionales de jerarquía constitucional, en relación a la movilidad de los haberes previsionales, en prudente equilibrio con la sustentabilidad del sistema previsional. La prudencia aconseja que se deben en cuenta no solamente la fuerza y raigambre de antecedentes jurídicos argüidos, sino las reales posibilidades económica financieras del sistema.

¿De que serviría proponer aumentos si se carece de fuentes confiables que hagan a la sustentabilidad en el tiempo de tales reajustes y que serian un desafío temerario a nuestra -por ahora- superada fragilidad fiscal?. Emergiendo a duras penas de una crisis macroeconómica conocida por todos, actuar de esa manera cualquiera fuere podría poner en riesgo cierto el delicado equilibrio de la actividad macroeconómica.

En la intención de discutir propuestas de cumplimiento realizable, y conciente de la existencia real de una discreta inflación, acompañada de la consiguiente depreciación acumulativa del valor adquisitivo de las remuneraciones del sistema previsional, el presente proyecto de ley propone un avance legislativo en ese sentido y sugiere como formula para la movilidad de los haberes previsionales, la aplicación anual de un índice de actualización señalado por el promedio de variación de remuneraciones, elaborado por el INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos), sobre los haberes de activos y pasivos. Coeficientes similares se legislaron a través de la ley 18.037, pero los índices eran distorsionados u ocultados en forma arbitraria por los distintos gobiernos de facto, riesgo poco probable en las circunstancias actuales, teniendo en cuenta el estado de derecho que garantiza la publicidad de estos datos y la autonomía funcional con la que maneja el referido Instituto. El reajuste anual de acuerdo al coeficiente aludido, sería realizado durante el mes de noviembre de cada año, buscando con ello facilitar la preparación del paquete presupuestario para el año siguiente ya con los arreglos pertinentes a las actualizaciones remunerativas dispuestas para el año siguiente. El procedimiento fijado para el cálculo del índice porcentual, apunta a consolidar la búsqueda de igualdad entre los reajustes de los haberes de los activos en relación de los previsionales, pues para su elaboración se tiene en cuenta la variación experimentada tanto por remuneraciones de activos como pasivos. Con similares designios y a diferencia de la legislación aludida presentemente, esta moción propone que el ajuste se practique individualmente no sobre el sueldo inmediato anterior al mes de actualización, sino sobre la mejor remuneración percibida en el año calendario.
No se deja de prever tampoco la necesidad de recomposición retroactiva de las remuneraciones de los pasivos, desde la aparición del fenómeno inflacionario en nuestra economía, es decir desde Enero de 2.002. En tal sentido el artículo cuarto de este proyecto encomienda al Poder Ejecutivo la misión de disponer una recomposición de haberes previsionales, extremando para su fijación la aplicación de reglas que permitan el equilibrio entre los derechos de los beneficiarios y la sustentabilidad del Sistema de Seguridad Social, arbitrando a tales efectos, la forma y modalidad de pago de dicha recomposición.

Por último la importancia del asunto que aborda este proyecto de ley, obliga a su agrupación, estudio y crítica con otros de similares propuestas, que involucran las justas aspiraciones de reivindicaciones remunerativas retroactivas actuales y futuras de los beneficiarios de haberes previsionales.

Adriana Bortolozzi de Bogado.