Número de Expediente 3026/04

Listado de Autores
Cafiero , Antonio Francisco

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-3026/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1°. El Estado garantiza a los ciudadanos el derecho de
asociación para proponer candidaturas independientes a fin de cubrir
los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Nación y Diputado
Nacional, de acuerdo con las disposiciones y requisitos que establece
esta ley, y preservando la declaración de los partidos políticos como
"instituciones fundamentales del sistema democrático" establecida en el
artículo 38 de la Constitución Nacional.

Artículo 2°. Sustitúyese el artículo 2° de la Ley 23.298 por el
siguiente:
"ARTICULO 2°. Los partidos son instrumentos necesarios para la
formulación y realización de la política nacional. Les incumbe, en
forma conjunta con las candidaturas independientes, la nominación de
candidatos para cargos públicos electivos. Las candidaturas de
ciudadanos no afiliados podrán ser presentadas por los partidos siempre
que tal posibilidad esté admitida en sus cartas orgánicas".

Artículo 3°. No podrán ser candidatos independientes las personas
mencionadas en el artículo 33 de la Ley 23.298, ni quienes hayan
integrado o vayan a integrar listas de candidatos en elecciones
internas de partidos políticos o alianzas electorales hasta doce (12)
meses antes o doce (12) meses después a la fecha de realización de los
comicios para los que se presentan, aunque lo hubieran hecho para
ocupar cualquier otro cargo electivo nacional, provincial o municipal.

Artículo 4°. Las listas de candidatos independientes serán legítimas y
válidas toda vez que sean reconocidas previamente por la autoridad
judicial competente. Para ello, los apoderados de las listas de
candidatos independientes deberán presentar la pertinente solicitud de
reconocimiento con una antelación no menor a los cincuenta (50) días
corridos previos a la realización de los comicios. A tal fin se
requerirá la acreditación de la adhesión de un número de electores no
inferior al uno por ciento (1%) del total de los inscriptos en el
registro de electores del distrito correspondiente; idéntico
porcentaje, pero del total del padrón electoral nacional, será exigido
toda vez que se presenten candidatos para cubrir los cargos de
Presidente y Vicepresidente de la Nación.

La adhesión a la lista de candidatos independiente deberá registrarse
mediante un documento en el que conste nombre, domicilio y número de
documento de identidad de los firmantes. El formulario de adhesión sólo
podrá contener en letra clara y visible el nombre del candidato o los
candidatos, y los cargos electivos a los que se proponen cada uno de
ellos. Dicho formulario no podrá contener otros símbolos, ni nombres,
propuestas, principios, programas o bases de acción política. Las
mismas restricciones regirán para las boletas de sufragio de las listas
de candidatos independientes.

Artículo 5°. Todos los trámites ante la Justicia Federal con
competencia electoral serán efectuados por los apoderados, quienes
serán responsables de la veracidad de lo expuesto en las respectivas
documentaciones y presentaciones.

Artículo 6°. Las candidaturas independientes no podrán constituir
confederaciones nacionales o de distrito, fusiones o alianzas. Las
listas de candidatos independientes sólo podrán presentarse en boletas
electorales únicas, no pudiendo ir adheridas a boletas de candidatos
para otros cargos electivos, ya sean éstos independientes o de partidos
políticos, confederaciones nacionales o de distrito, fusiones o
alianzas transitorias.

Artículo 7°. Todos los derechos, atributos, poderes, garantías y
obligaciones establecidos para los partidos políticos en las leyes
19.945, 23.298 y 25.600 y sus modificatorias, serán aplicables para las
listas de candidatos independientes, siempre que no se estipule
expresamente lo contrario. No les serán aplicables los artículos 3, 7
al 18, 21, 23 al 32 y 49 a 54 de la Ley 23.298, ni los artículos 2 al
4, 12 al 20 y 33 segundo párrafo de la Ley 25.600. Las penalidades a
las que se refieren las leyes citadas serán aplicables a cada uno de
los integrantes de las listas de candidatos independientes, si
correspondiera.

Artículo 8°. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Antonio F. Cafiero.

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

El artículo 38 de la Constitución Nacional establece que "los
partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema
democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres
dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su
organización y funcionamiento democráticos, la representación de las
minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos
públicos electivos, el acceso a la información publica y la difusión de
sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus
actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos
políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y
patrimonio".

Actualmente, la Ley Orgánica de los Partidos Políticos
establece en su artículo 2° que "los partidos son instrumentos
necesarios para la formulación y realización de la política nacional.
Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos para
cargos públicos electivos. Las candidaturas de ciudadanos no afiliados
podrán ser presentadas por los partidos siempre que tal posibilidad
esté admitida en sus cartas orgánicas".

Algunos autores sostienen que la "competencia" de los partidos
que la Constitución refiere "para la postulación de candidatos a cargos
públicos electivos" implica necesariamente la exclusividad que la Ley
Orgánica de los Partidos Políticos actualmente les otorga.

Sin embargo, corresponde recordar que la Constitución Nacional
fue reformada nueve años después de la sanción de la Ley Orgánica de
los Partidos Políticos 23.298, y que el debate de la Comisión de
Participación Democrática de la Convención Constituyente de 1994
desmiente esta interpretación. En esa oportunidad expresé que la
exclusividad de los partidos políticos para la nominación de candidatos
podía no resultar adecuada en un futuro cercano, y que incluirla
expresamente en el texto constitucional llevaría a "eliminar a priori
otros tipos de representación política que puedan nacer con el
transcurso de los años", tal como el caso de la elección de diputados
mediante un sistema de circunscripciones uninominales, que ya ha estado
vigente en normas electorales anteriores y que se encuentra postulado
en numerosos programas o proyectos de reforma política. Semejante
exigencia instauraría una rigidez incomprensible en un texto
constitucional destinado a perdurar durante varias décadas.

Además, si la Convención Constituyente hubiera querido
establecer el monopolio de los partidos para la postulación de
candidatos hubiera utilizado otro término distinto al de "competencia",
toda vez que la Ley Orgánica de Partidos Políticos ya utilizaba el de
"exclusividad". Esa fue la interpretación que motivó nuestro acuerdo y
el de otros convencionales constituyentes.

El presente proyecto de ley se propone para preservar la
posición fundamental de los partidos políticos en el sistema
democrático, tal como lo establece la Constitución Nacional, en
particular porque la existencia de actores colectivos es un elemento
positivo en la representación política. Es algo que suele ignorarse
cuando se aboga por una relación "directa" entre electores y
representantes: el partido es un formador de la voluntad política de
una comunidad en la medida en que la representación que promueve supera
la atomización individualista. La elección de una persona lleva el
debate electoral a características individuales, en tanto, cuando la
elección es entre partidos, lo que se pone en cuestión es un programa
político. Por supuesto que esta división es esquemática, pero en
definitiva, la disyuntiva es entre dos concepciones sobre la
democracia: una en la que el pueblo elige (por medio de una lista de
candidatos) un conjunto determinado de políticas, o bien otra, más
elitista, en la que el pueblo elige a un gobernante que por su parte
elegirá las políticas a seguir. Esta última opción poca confianza tiene
en las capacidades de los electores.

Sin embargo, no puede dejarse de lado el fuerte cuestionamiento
de un sector importante de la opinión pública que procura deslegitimar
a los representantes surgidos en elecciones democráticas, al exponer
que se trata de una instancia de participación limitada o excluyente,
en tanto sólo pueden presentarse candidatos a cargos electivos a través
de partidos políticos. Su impugnación apunta más a los partidos que a
las personas, pero resultaría sumamente eficaz para la legitimación de
los partidos políticos permitir que quienes reniegan de cualquier
adhesión partidaria puedan presentarse, así se elimina la posibilidad
de realizar este tipo de críticas. Incluso podría darse el caso de que
el sistema político se vea beneficiado con la llegada a cargos
electivos de personas con iniciativas valiosas pero con escasa voluntad
partidaria. Si el hecho fuera generalizado, se estaría dando una clara
señal a los partidos políticos para que modifiquen sus propuestas o sus
candidatos.

El artículo 3° del proyecto presentado inhibe en la
presentación de candidaturas independientes a las personas que se
excluye de las candidaturas partidarias: excluidos del padrón electoral
como consecuencia de disposiciones legales vigentes; personal de las
Fuerzas Armadas y de las fuerzas de seguridad de la Nación y de las
provincias cuando hayan sido llamados a prestar servicios; magistrados
y funcionarios permanentes del Poder Judicial nacional, provincial y
tribunales de faltas municipales; los que desempeñen cargos directivos
o fueren apoderados de empresas concesionarias de servicios y obras
públicas de la Nación, provincias, municipalidades o entidades
autárquicas o descentralizadas o de empresas que exploten juegos de
azar. Pero además el mismo artículo impide las candidaturas
independientes de personas que hayan participado recientemente de
internas partidarias o vayan a hacerlo en el corto plazo. Esta cláusula
se incluye para evitar que las candidaturas independientes puedan ser
utilizadas como válvula de escape por candidatos que perdieron las
internas partidarias.

La exigencia de acreditar la adhesión del 1% del padrón
electoral es superior a la requerida para la formación de un partido
político (0,4%), y se justifica en el hecho de que, a diferencia de las
candidaturas independientes, los partidos son instituciones perdurables
del sistema político y por tanto deben existir aun cuando no alcancen a
obtener representación parlamentaria. Por esta razón la Constitución
Nacional establece que el Estado debe contribuir "al sostenimiento
económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes".
Por el contrario, las candidaturas independientes deben formalizarse
para cada elección, y por tanto debe prevenirse la proliferación de
candidatos independientes que luego no tendrán ninguna posibilidad de
resultar electos.

Asimismo, el presente proyecto establece que el formulario de
adhesión y la boleta electoral sólo podrán incluir el nombre de los
candidatos, y no podrán contener otros símbolos, ni nombres,
propuestas, principios, programas o bases de acción política. El objeto
de esta cláusula es evitar que se utilicen símbolos o propuestas
populares para impulsar candidaturas independientes, cuando la
habilitación para éstas se funda precisamente en la posibilidad de
presentar personas al electorado. En todo caso, las propuestas de los
candidatos independientes podrán ser difundidas por otros medios de
propaganda política, pero conviene evitar confundir al electorado
respecto al objeto de adhesión: no es lo mismo adherir a una consigna o
a una propuesta que a un candidato independiente. Las primeras son unas
de las funciones principales de los partidos políticos en los sistemas
democráticos.

Por otro lado, la prohibición a los candidatos independientes
de establecer confederaciones, fusiones o alianzas está prevista para
evitar posibles desvíos de los objetivos del presente proyecto, en
particular, para impedir que un partido proponga candidatos por fuera
de su estructura utilizando esta figura, desnaturalizándola. De esa
forma, se garantiza que la adhesión del electorado a las candidaturas
independientes esté dirigida a una persona o conjunto de personas
determinadas.

Las excepciones previstas en el séptimo artículo del presente
proyecto se explican por la necesidad de evitar que las candidaturas
independientes gocen de privilegios o de exigencias que han sido
concebidas para organizaciones perdurables, como lo son los partidos
políticos. Así, se establece que todas las normas aplicables a los
partidos políticos se extienden a las listas de candidatos
independientes, excepto: la condición de organización estable y
funcionamiento reglados por cartas orgánicas, las cualidades que éstas
deben cumplir, los requisitos formales y sustanciales para el
reconocimiento de la personalidad jurídico política de los partidos, la
posibilidad de utilizar la denominación de "partido" y las condiciones
de uso del nombre de la agrupación, los criterios de afiliación y las
elecciones internas de candidatos, las formas de caducidad y extinción,
las condiciones para el depósito de fondos destinados a otros objetos
diferentes de las campañas electorales, la posibilidad de obtener
recursos del Fondo Partidario Permanente -cuyo objeto reside
precisamente en asegurar su funcionamiento en el tiempo- y la
posibilidad de deducir del impuesto a las ganancias las contribuciones
o donaciones realizadas por personas físicas o jurídicas al Fondo
Partidario Permanente. Esta última exclusión se fundamenta en la
necesidad de evitar que las candidaturas independientes constituyan
formas encubiertas de desviar recursos fiscales, o bien se establezcan
como mecanismos que algunos grupos utilicen para impulsar candidatos
propios e intereses privados, el cual es uno de los objetivos
primordiales que llevaron a la sanción de la Ley 25.600 de
Financiamiento de Partidos Políticos.

En síntesis, este proyecto procura diferenciar claramente el
funcionamiento de los partidos políticos de los mecanismos de
presentación de candidaturas independientes, preservando a los primeros
como instituciones fundamentales del sistema democrático, pero
eliminando su exclusividad en la selección de representantes. Es por
ello que solicito a mis pares acompañen la aprobación del presente
proyecto de ley.

Antonio F. Cafiero.