Número de Expediente 2981/04

Listado de Autores
Saadi , Ramón Eduardo

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2981/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Título I
Régimen Legal - Objeto-

Artículo 1º.- Régimen Legal. Objeto. La presente ley tiene por objeto
reglamentar el trámite y los alcances de la intervención del Congreso de la
Nación respecto de los siguientes decretos dictados por el Poder Ejecutivo:
a) Decretos de Necesidad y Urgencia (Art. 99 inciso 3 de la Constitución
Nacional); b) Decretos que ejercen facultades delegadas (Art. 76 y 100
inciso 12 de la Constitución Nacional); y c) Decretos de promulgación
parcial de leyes (Art.s 80 y 100 inciso 13 de la Constitución Nacional).

Titulo II
De la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo

Art. 2º.- Denominación y Régimen Jurídico. La Comisión Bicameral prevista en
los Art.s 99 inciso 3 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional, se
denominará Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo y se regirá
por la presente ley y las disposiciones de su reglamento interno.

Art. 3º.- Integración. La Comisión se integrará con veinticuatro (24)
legisladores, doce (12) diputados y doce (12) senadores, los cuales serán
designados por el presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los
bloques parlamentarios de forma tal que los sectores políticos estén
representados con idéntica proporción a la existente en cada una de ellas.

Se elegirá asimismo, un suplente por cada miembro titular para cubrir las
ausencias permanentes o transitorias. Cuando el suplente deba asumir
definitivamente el cargo de titular, la Cámara correspondiente elegirá un
nuevo suplente respetando la extracción política del reemplazado.

Art. 4º.- Duración en el cargo. Los integrantes de la Comisión Bicameral
Permanente de Trámite Legislativo durarán dos (2) años en el ejercicio de
sus funciones.

Art. 5º.- Autoridades. La Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo elegirá un presidente y un vicepresidente cuyo mandato durará
(2) años pudiendo ser reelectos por única vez. Estos cargos no podrán recaer
sobre legisladores de la misma Cámara, ni de la misma bancada. La
presidencia será alternativa y corresponderá dos años a cada Cámara.

Art. 6º.- Reglamento. La Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo deberá dictar un reglamento de funcionamiento interno de acuerdo
con las disposiciones de esta ley. Ante la falta de previsión en el
reglamento interno y en todo aquello que sea pertinente, serán de aplicación
supletoria el Reglamento de la Cámara de Senadores y el de la Cámara de
Diputados, para lo cual deberá prevalecer el reglamento del cuerpo que
ejerza la presidencia durante el año en el que se requiera la aplicación
subsidiaria.

Art. 7º.- La Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo cumplirá
funciones aun en receso del Congreso, en cuyo caso el dictado de un decreto
de necesidad y urgencia, de un decreto delegado o el que promulgue
parcialmente una ley importará la convocatoria en forma automática a
sesiones extraordinarias.

Art. 8º.- Convocatoria. La Comisión será convocada por su presidente. En
caso de que éste no lo hiciera lo hará el vicepresidente o la mayoría simple
de sus integrantes.

Art. 9º.- Quórum. La Comisión tendrá quórum para sesionar cuando cuente con
la presencia de más de la mitad de sus miembros. Si no se obtuviera el
quórum necesario luego de dos convocatorias, pasados treinta minutos de la
hora indicada en la citación, podrá sesionar y despachar válidamente con los
miembros presentes.

Art. 10.- Carácter de la reunión. Las sesiones de la comisión serán
públicas, con excepción de aquellos casos en los que, por la naturaleza del
asunto a estudio y mediante resolución fundada, la comisión resuelva su
tramitación con carácter secreto.
En todos los casos, los legisladores que no sean miembros podrán participar
en las deliberaciones pero no tendrán derecho a voto.

Art. 11.- Dictamen y Exclusividad. Habrá dictamen de la comisión cuando
emita su voto la mayoría absoluta de los miembros presentes.
Los dictámenes de la Comisión serán incorporados al orden del día de la
primera sesión de las Cámaras, ejerciendo su competencia en forma exclusiva.
Sin perjuicio de ello, cuando lo estime conveniente, podrá requerir una
opinión consultiva a las comisiones pertinentes de ambas Cámaras.
Asimismo, podrá requerir la presencia del Jefe de Gabinete de Ministros, con
el fin de solicitarle informe sobre las cuestiones de su competencia.

Título III
De los decretos de necesidad y urgencia, de la delegación legislativa y de
la promulgación parcial de leyes.

Capítulo I
De los decretos de necesidad y urgencia.

Art. 12.- Alcance. Los decretos de necesidad y urgencia sólo podrán contener
disposiciones que fueren imprescindibles para resolver la situación de
emergencia que justificó su dictado y en todos los casos su vigencia será
por tiempo determinado.

Art. 13.- Fundamentos. El Poder Ejecutivo en su mensaje de elevación deberá
fundamentar las circunstancias y razones por las cuales resulta imposible el
tratamiento ordinario de la ley por parte del Congreso de la Nación.
Indicará expresamente los peligros y amenazas al interés público, a las
personas o los bienes de los habitantes y precisará los medios dispuestos
para superar los hechos que originaron la medida de excepción.

Art. 14.- Evaluación. La comisión deberá evaluar los presupuestos de hechos
objetivos que llevaron al dictado de la medida y declarar la validez o
invalidez del decreto, en este último caso deberá consignar expresamente las
causas de tal declaración.
En caso de pronunciarse por la validez deberá fijar un plazo de vigencia del
mismo atendiendo a las circunstancias de la emergencia.

Art. 15.- Despacho de la Comisión. La Comisión Bicameral Permanente de
Trámite Legislativo deberá expedirse acerca de la validez o invalidez del
decreto y elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento.
El despacho deberá pronunciarse expresamente, como mínimo, sobre los
siguientes puntos:

1) Circunstancias que impidieron al Poder Ejecutivo Nacional seguir el
trámite ordinario de formación y sanción de las leyes.
2) Si se han respetado las prohibiciones constitucionales de regulación
en materia penal, tributaria, electoral y de régimen de partidos políticos.
3) Si en la emisión de la disposición se siguieron los procedimientos
formales sobre acuerdo general de ministros y refrendo por el Jefe de
Gabinete.
4) Entidad y gravedad de los peligros y amenazas al interés público,
las personas o los bienes de los habitantes e idoneidad de los instrumentos
y medios dispuestos para superar los hechos que originaron la medida de
excepción.

Art. 16.- Plazo del dictamen. La Comisión deberá emitir despacho sobre los
decretos de necesidad y urgencia sometidos a su consideración, en un plazo
de diez (10) días corridos contados desde la presentación efectuada por el
jefe de Gabinete de Ministros. Si el despacho no se produjere en el plazo
constitucional establecido, las Cámaras se abocarán directamente al
tratamiento del asunto.

Art. 17.- Plenario. El dictamen de la comisión será elevado al plenario de
ambas Cámaras, las que deberán incluirlo de inmediato en el plan de labor
parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más
próxima.
En la votación por la aprobación total o parcial, o el rechazo del decreto
de necesidad y urgencia, la mayoría necesaria será la absoluta de los
presentes.
El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al otro,
el mismo día en que hubiere sido efectuado.

Art. 18.- Efectos. El decreto de necesidad y urgencia que fuese expresamente
rechazado por las Cámaras del Congreso, quedará derogado automáticamente,
sin afectación de los derechos adquiridos durante su vigencia, y no podrá
repetirse en el año en que fue dictado hasta tanto no se modifiquen las
situaciones de hecho o de derecho que motivaron su rechazo.

Capítulo II
De la delegación legislativa

Art. 19.- La delegación legislativa prevista en el Art. 76 de la
Constitución Nacional se realizará por ley y sólo se podrán delegar
facultades en materia de administración o emergencia pública.

Art. 20.- Todo proyecto de ley que contenga disposiciones en las que se
efectúe una delegación legislativa al Poder Ejecutivo, deberá ser girado a
la Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo a efectos de que
dictamine sobre la procedencia temática de la delegación y la fijación de
las bases y el plazo para su ejercicio.

Art. 21.- No podrán ser objeto de delegación:
1) Las facultades de control del poder público que han sido conferidas
al Congreso por la Constitución.
2) Los supuestos previstos en el Art. 99 inciso 3 de la Constitución
Nacional.
3) Restricciones a derechos y garantías constitucionales.

Art. 22.- Para que la delegación tenga validez deberá indicar:
1) Específicamente la materia delegada.
2) Las bases a las que deberá ajustarse el delegatario.
3) El tiempo durante el cual éste podrá ejercer dicha atribución, el
que deberá ser incondicionado, breve y perentorio.

Art. 23.- Revocación. El Poder Legislativo podrá revocar en cualquier
momento la delegación de atribuciones efectuadas al Poder Ejecutivo.

Art. 24.- Procedimiento de Control. Cuando el Poder Ejecutivo ejerza la
facultad conferida en el Art. 76, el jefe de Gabinete, tras cumplir con lo
establecido en el Art. 100, inciso 12 de la Constitución Nacional, deberá
someter estos decretos personalmente y dentro de los diez días corridos de
su dictado, a consideración de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo.

Art. 25.- Alcance del control. La comisión deberá dictaminar sobre la
adecuación del acto del Poder Ejecutivo a la materia y las bases de la
delegación, y el plazo fijado para su ejercicio. Su pronunciamiento podrá
aconsejar:
1) La aprobación del decreto dictado en ejercicio de las facultades
delegadas.
2) La aprobación parcial del decreto, siempre que la parte aprobada
conserve la autonomía normativa y la unidad del decreto emitido por el Poder
Ejecutivo.
3) El rechazo total del decreto dictado en ejercicio de las facultades
delegadas.

Art. 26.- Plazo del dictamen. La Comisión deberá emitir despacho sobre los
decretos sometidos a su consideración, en un plazo de diez (10) días
corridos contados desde la presentación efectuada por el jefe de Gabinete de
Ministros. Si el despacho no se produjere en el plazo constitucional
establecido, las Cámaras se abocarán directamente al tratamiento del asunto.

Art. 27.- Plenario. El dictamen de la comisión será elevado a la Cámara de
origen de la norma delegante de facultades legislativas, la que deberá
incluirlo de inmediato en el plan de labor parlamentaria, a fin de iniciar
su tratamiento expreso en la sesión más próxima.
El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al otro
el mismo día en que hubiere sido efectuado.

Art. 28.- Efectos. El decreto dictado en ejercicio de facultades delegadas
por el Congreso, que fuese expresamente rechazado por las Cámaras del
Congreso por extralimitaciones respecto a la delegación legislativa, quedará
derogado automáticamente, sin afectación de los derechos adquiridos durante
su vigencia. El mismo criterio se aplicará respecto de las partes no
aprobadas cuando la aprobación sea parcial.

Capítulo III
De la promulgación parcial de las leyes

Art. 29.- Procedimiento. Cuando un proyecto de ley fuere promulgado
parcialmente por el Poder Ejecutivo, se aplicarán los plazos y el
procedimiento previsto en el Art. 26 de la presente ley.
Las disposiciones de esta ley y el curso de sus procedimientos no obstarán
al ejercicio por el Congreso de sus potestades ordinarias relativas a la
insistencia respecto a normas legales total o parcialmente vetadas.

Art. 30.- Alcance del control. La Comisión Bicameral Permanente del Trámite
Legislativo deberá examinar si las partes no observadas pueden ser
promulgadas de conformidad con lo establecido en el Art. 80 de la
Constitución Nacional.

Art. 31.- Despacho. El despacho deberá expedirse acerca de si el texto
promulgado tiene autonomía normativa y su promulgación parcial no altera el
espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.

Art. 32.- Plenario. El dictamen de la comisión será elevado a la Cámara de
origen, la que deberá incluirlo de inmediato en el plan de labor
parlamentaria, a fin de iniciar su tratamiento expreso en la sesión más
próxima.
El pronunciamiento de cada cuerpo legislativo deberá ser comunicado al
otro, el mismo día en que hubiere sido efectuado.

Art. 33.- Mayoría. Sólo serán exigibles las mayorías especiales previstas en
el Art. 83 de la Constitución Nacional, cuando el Congreso resuelva insistir
con la sanción original.

Art. 34.- Efectos. El decreto de promulgación parcial que fuese expresamente
rechazado por las Cámaras del Congreso, por no ajustarse a los términos del
Art. 80 de la Constitución Nacional, quedará derogado automáticamente, sin
afectación de los derechos adquiridos nacidos durante su vigencia.

Capítulo IV
Disposiciones Comunes

Art. 35.- Las disposiciones de la presente ley y el curso de sus
procedimientos no obstarán el ejercicio por el Congreso de sus potestades
ordinarias relativas a la derogación de normas de carácter legislativo
sancionadas por el Poder Legislativo y a la insistencia respecto de normas
legales total o parcialmente vetadas.

Art. 36.- Abocación. Si el jefe de Gabinete no remitiera a la Comisión
Bicameral un decreto de necesidad y urgencia, un decreto delegado o la
promulgación parcial de una ley, dicha comisión se deberá abocar de oficio a
su tratamiento. En este caso, el plazo de 10 días corridos para dictaminar
se contará a partir del vencimiento del término establecido para la
presentación del jefe de Gabinete.

Art. 37.- Responsabilidad por omisión. El incumplimiento del jefe de
Gabinete descrito en el Art. anterior, lo hará incurrir en responsabilidad
política pasible de la moción de censura prevista en el Art. 101 de la
Constitución Nacional y constituirá una violación de los deberes del
funcionario público en los términos del Art. 248 del Código Penal de la
Nación.

Art. 38.- Si cualquiera de las Cámaras no se expidiese sobre la validez o
invalidez del decreto dentro del plazo legal, se entenderá sin admitirse
interpretación en contrario que el acto del Poder Ejecutivo ha quedado
invalidado.

Art. 39.- Publicación. El texto de los decretos de necesidad y urgencia y de
los decretos dictados en uso de facultades legislativas delegadas por el
Congreso de la Nación deberá publicarse en el Boletín Oficial de la
República Argentina en forma íntegra.
La resolución de cada Cámara en los supuestos previstos en la presente ley,
será comunicada por su presidente al Poder Ejecutivo para su inmediata
publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina.

Art. 40.- Resuelto el rechazo del decreto del Poder Ejecutivo por cualquiera
de las Cámaras, este no podrá vetarlo, modificarlo, o insistir con un nuevo
decreto sobre la misma materia hasta tanto no se modifiquen las situaciones
de hecho o de derecho que motivaron su rechazo.

Art. 41.- Plazos. Todos los plazos de esta ley son improrrogables.

Art. 42.- Numeración autónoma. Los decretos de necesidad y urgencia y los
decretos emitidos en función de una delegación legislativa, deberán ser
numerados en forma separada por el Poder Ejecutivo.

Capítulo V
Disposiciones Transitorias

Art. 43.- Adecuación reglamentaria. Las Comisiones competentes en cada
Cámara para dictaminar en las modificaciones de los respectivos reglamentos,
deberá elevar a los plenarios, en el plazo de 60 días corridos de promulgada
la presente ley, un proyecto de reforma de sendos reglamentos, en función de
lo establecido en las disposiciones precedentes.

Art. 44.- Las obligaciones establecidas por la presente ley regirán para los
decretos dictados y la promulgación parcial de leyes que se realicen a
partir de la promulgación de la presente ley.

Art. 45.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Ramón Saadi.-


FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

El presente proyecto tiene por objeto reglamentar el trámite y alcance de la
intervención del Congreso respecto de los decretos de necesidad y urgencia,
de los que ejercen facultades delegadas y de la promulgación parcial de
leyes, mediante la creación de la denominada Comisión Bicameral Permanente
de Trámite Legislativo, en cumplimiento al mandato de nuestra Constitución
Nacional.

Diez años han pasado, y a pesar de los notables avances que se han
registrado, aún son muchos los institutos creados por los constituyentes de
1994 y el Congreso no encuentra una política que le permita reglamentarlos y
ponerlos en práctica. Las materias pendientes no son temas menores, ya que
tienen incidencia directa en la intención de diluir la fuerte concentración
de poder en manos del Presidente.

De hecho, uno de los temas pendientes más conflictivos es la reglamentación
de los decretos de necesidad y urgencia, uno de los instrumentos jurídicos
que mayor discrecionalidad otorgan al Poder Ejecutivo y consecuentemente
convierten lisa y llanamente en el avasallamiento del Poder Legislativo.

Dado el tiempo transcurrido hasta la fecha sin que se haya reglamentado la
normativa constitucional, y habiendo coincidido la doctrina constitucional
mayoritaria en que su regulación resulta no sólo necesario sino
imprescindible, para resguardar la función de participación y control del
órgano legislativo, es que propicio el presente proyecto de ley, toda vez
que es urgente otorgar el marco jurídico para tales facultades, dentro del
complejo sistema de relaciones de los poderes del Estado, que deben darse en
un delicado equilibrio, pero además traducirse en decisiones eficaces
respecto a la protección de las instituciones democráticas.

Este proyecto por una parte toma como base otras iniciativas presentadas en
éste Honorable Senado, y por otra parte intenta superar las contradicciones
en que incurrieron otras iniciativas parlamentarias, planteando de una
manera sencilla y ágil un mecanismo de articulación de competencias.

Es dable mencionar que en este Senado de la Nación se han presentado
variadas iniciativas en la materia, entre los que fueron incluidos en el
dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales aprobado el 6 de marzo
de 2002, el cual también fuera aprobado por este Honorable Senado, sin
embargo, quedo frustrado su tratamiento en la Cámara de Diputados, habiendo
perdido estado parlamentario.

La sanción de la ley reglamentaria del Art. 99, inciso 3, de la Constitución
Nacional, resulta indispensable para garantizar el correcto funcionamiento
del modelo institucional adoptado, de acuerdo con el cual, en el marco de un
sistema de división de poderes, se otorga al Poder Ejecutivo la facultad de
emitir decisiones de carácter legislativo. La sanción de esta ley
contribuirá a la consolidación de las instituciones republicanas, sea cual
fuera el color político del gobierno de turno.

Sabido es que el presidente no puede arrogarse competencia legislativa, ya
que ésta le corresponde al Congreso. De hacerse un uso abusivo de la
facultad de dictar decretos de necesidad y urgencia se lesionaría la
división de poderes que constituye el pilar del sistema de gobierno de la
Constitución Nacional. Empero, la reforma constitucional aludida, reconoció
esta facultad al Poder Ejecutivo pero a través de un régimen específico.
Adviértase que en una democracia deliberativa, el Congreso es el órgano de
resonancia popular por ser un poder plural, conformado por representantes de
origen diverso y en donde prevalece en las decisiones la búsqueda del
consenso. En cambio, el Poder Ejecutivo no es un órgano plural ni
deliberativo, ya que está encargado de llevar adelante las decisiones que
debería tomar el Poder Legislativo. De ahí mi propósito, a través de la
presente iniciativa, de reglamentar la atribución concedida por nuestra
Carta Magna.

Nuestra Constitución Nacional dispone a través de su Art. 99 inciso 3 la
creación de una comisión bicameral permanente en el ámbito del Congreso de
la Nación, que tendrá dentro del ámbito de su competencia el control de los
decretos de necesidad y urgencia, de los que ejercen facultades delegadas
(Art. 100 inciso 12) y de la promulgación parcial de leyes (Art. 80).

Con éste proyecto cumplimos con el mandato constitucional reglamentando "la
comisión bicameral permanente, cuya composición deberá respetar la
proporción de las representaciones políticas de cada Cámara... Una ley
especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de
cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso". De la norma de la Constitución se desprende que el presente debe
establecer las autoridades y la forma de designación, el número de
integrantes, la convocatoria y el quórum para iniciar reuniones, las
mayorías necesarias para dictaminar, entre otros.

Es imprescindible y fundamental resguardar el principio de legalidad y éste
dentro de la razonabilidad, teniendo presente que vinculado con el propósito
de seguridad que persigue el constitucionalismo moderno, se halla el
principio de legalidad instaurado en el Art. 19 donde consigna que nadie
puede ser obligado a hacer lo que la ley no manda, ni privado de lo que ella
no prohíbe. El principio de legalidad responde al concepto de
despersonalización o impersonalidad del poder, y al de legitimidad racional.
No se trata de que el poder no sea ejercido por hombres, lo cual es
inevitable, sino de que esos hombres que ejercen el poder lo hagan
ajustándose al orden jurídico establecido en las normas legales. O sea que
el mando no se basa en la voluntad arbitraria o caprichosa de los hombres
que gobiernan, sino en lo que la ley predetermina como debido o prohibido.
De allí, surge el adagio de que no gobiernan los hombres sino la ley. La
razón del principio de legalidad estriba en que la obediencia que los
individuos prestan a los gobernantes se funda racionalmente en la creencia
de que ellos mandan en nombre de la ley y conforme a sus normas. La
finalidad de éste principio es afianzar la seguridad individual de los
gobernados.

Transitando por el principio de legalidad y su razonabilidad, llegamos así a
la seguridad jurídica de la cual todo argentino debe gozar. El
constitucionalismo moderno o clásico ha procurado organizar el estado en
defensa de las libertades y los derechos del hombre. O sea, ha tendido a
asegurar al hombre frente al estado. Toda la armazón de éste
constitucionalismo se dirige a proporcionar garantías y seguridad; la propia
ley formal se ha definido como una ley de garantías, cuyas dos partes
fundamentales se caracterizan en ese sentido: a) la dogmática, por contener
una declaración de derechos individuales, b) la orgánica, por establecer la
llamada división de poderes.

En su mensaje navideño de 1942, el Papa Pío XII dejó definido como derecho
subjetivo el derecho inalienable del hombre a la seguridad jurídica,
consistente en una esfera concreta de derecho protegida contra todo ataque
arbitrario. La seguridad jurídica implica una libertad sin riesgo, de modo
tal que el hombre pueda organizar su vida sobre la fe en el orden jurídico
existente, con dos elementos básicos: a) previsibilidad de las
conductas propias y ajenas y de sus efectos; b) protección frente a
la arbitrariedad y a las violaciones del orden jurídico.
De nada serviría la existencia de la comisión si no se sentasen bases
sólidas respeto de los lineamientos de temas en los que ha ésta le
corresponde entender, por lo que a continuación fundamento sus regulaciones.

De los decretos de necesidad y urgencia.

En los orígenes de nuestra historia constitucional no fue extraño el dictado
de decretos de necesidad y urgencia, lo que llevo a la doctrina nacional a
sostener que su utilización indiscriminada por los gobiernos que sucedieron
a los gobiernos de facto, ha proyectado una imagen desfavorable en ciertos
círculos doctrinarios y en la opinión pública. Esta práctica lejos de
consolidar el sistema democrático, lo debilita porque genera inseguridad
jurídica.

La nueva Constitución de 1994 ha efectuado una atribución de potestades
legislativas en determinadas circunstancias, pero de ningún modo hay un
desplazamiento desde su titular, el Poder Legislativo al Ejecutivo, no hay
interconexión entre ambos por el mecanismo de control posterior, lo que hay
es una atribución de facultades legislativas limitadas, en los términos del
Art. 99 de la Constitución Nacional a los órganos de dirección de política
del Estado.

Por lo tanto la apropiación de facultades ajenas por parte del gobierno es
extraordinaria, esto se debe a que en nuestro ordenamiento el depositario de
la expresión legislativa es por naturaleza el Congreso, en razón del
principio republicano de división de poderes que la Carta Magna consagra.
Esto es confirmado cuando la Constitución regula expresamente el decreto de
necesidad y urgencia, no dejando de considerárselo una transgresión a los
principios del sistema político perfectamente esbozado en el primer párrafo
del Art. 99, inciso 3.

La regla que contiene el Art. 99 inciso 3 es que el Poder Ejecutivo no
legisla. "No podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable
emitir disposiciones de carácter legislativo" la excepción que establece a
continuación no implica que se apropia de facultades extrañas que la
Constitución Nacional ha otorgado a otros órganos del Estado, si el
Ejecutivo dicta una ley en principio es ilegítima, y viola la Constitución
Nacional.

Nuestro sistema republicano de gobierno en el Art. 1º y concordantes de la
Constitución excluye en principio la invasión de un poder sobre otro, es por
lo que antes de la reforma, algunos autores afirmaban que en estos casos no
existía posibilidad legítima alguna de dictar normas en violación a la
división de poderes.

El Art. 99 exige dos condiciones fundamentales e imprescindibles: primero,
que circunstancias excepcionales haga imposible seguir los trámites
ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes y
segundo que existan razones de necesidad y urgencia.

Se ha reconocido el estado de necesidad y urgencia como fundamento jurídico
del accionar del Ejecutivo al dictar decretos de necesidad y urgencia, pero
para que dicho estado de necesidad permita ser causal de justificación
jurídica- política debe ser éste súbito, imprevisto o urgente.

La doctrina mayoritaria aclara que no es suficiente por sí sola la
necesidad, es preciso, principalmente la urgencia del acto normativo, es
decir que la sola mención del estado de necesidad es insuficiente. El estado
de necesidad tiene connotaciones objetivas a tener en cuenta y una de ellas
para que éste pueda operar como causal de justificación, será la
comprobación de que el acto llevado a cabo en tal situación tiene que ser
inevitable, imprescindible, y esto no tendrá lugar nunca si existe una
alternativa o una posibilidad establecida por el ordenamiento jurídico
político.

Según Pérez Hualde su naturaleza le impone a ese accionar el producir
efectos inmediatos, de tal velocidad que demuestre que no era posible
recurrir a otros medios o trámites ordinarios previstos por esta
Constitución para la sanción de las leyes.

Limite o no, lo que sea o no sea, urgencia es la disponibilidad de tiempo,
mediante un cálculo consistente en saber si pudo tramitarse por el
procedimiento legislativo de urgencia. Es decir que no se podrá alcanzar el
objetivo a través del procedimiento legislativo, en su trámite ordinario.

Obviamente, la situación a enfrentar debe ser de una gravedad tal que ponga
en juego la existencia misma del Estado y de sus instituciones siendo
necesario que exista la imposibilidad material de convocar el Parlamento o
que éste, estando reunido, no pueda adoptar una resolución al respecto.

Es totalmente reprochable la posibilidad de que el Poder Ejecutivo coloque
como causal de justificación el consenso. La reforma de 1994 no varió los
principios fundamentales, esto es, el sistema republicano y el estado de
derecho, la norma de excepción sólo tiene justificación dentro del sistema
político, la comprobación del consenso coyuntural, no puede servir de base
para la transgresión de uno de los principios fundamentales de nuestro
sistema político.

El ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo sin la presencia
efectiva de los supuestos de emergencia y crisis institucional, significa
una violación al orden jurídico, porque rompe con el principio de estado de
derecho, al no cumplirse con la Constitución por parte de los que gobiernan,
el derecho no es igual para gobernantes y gobernados, rompe con el principio
de división de poderes y viola el juramente del Ejecutivo de observar y
hacer observar fielmente la Constitución de la Nación Argentina, según lo
dispone el Art. 93 in fine.

Es absolutamente rechazable el dictado de éstos decretos fundados en la
conveniencia y en cualquier estado de emergencia o necesidad. La norma
contempla dos perfiles, fáctico -urgente necesidad- e
institucional - imposibilidad de recurrir a los trámites ordinarios de
sanción de leyes -.

"La crisis institucional que caracteriza al supuesto de hecho habilitante
para el dictado del decreto de necesidad y urgencia es la parálisis total
del sistema ante hechos graves e inminentes, es la falta de respuesta
absoluta del Poder Legislativo ante una necesidad imperiosa de su
intervención. Es más, debe quedar claro que esa imposibilidad debe ser
demostrable y verificable mediante el agotamiento de todos los medios para
establecerla. Una cosa son los hechos graves que amenazan a la comunidad en
un modo inminente y que son los que habilitan el poder de policía de
emergencia por parte del Congreso y otro muy distinto el hecho de la
parálisis institucional que aqueja al Poder Legislativo y le impide tomar
las decisiones que las circunstancias le exigen. La crisis habilitante para
el dictado del decreto de necesidad y urgencia es estrictamente
institucional y es distinta a la naturaleza financiera, natural, económica,
etc., que concomitantemente se presenta en los hechos" (Pérez Hualde,
Decretos de necesidad y urgencia, página 113).

El decreto de necesidad y urgencia debe además ajustarse al rango de
supremacía de la Constitución, respetar el sistema representativo y
republicano de gobierno consagrado en el Art. 1º, lo que trae como
consecuencia la imposibilidad de incursionar en tratados con potencias
extranjeras y en cuanto a derechos y garantías fundamentales, no podrá
incursionar en las facultades del órgano judicial ni aquellas para las
cuales la Constitución Nacional ha establecido exclusividad en la iniciativa
(establecer contribuciones, reclutamiento de tropas, reforma constitucional,
juicio político), tendrá los mismo límites que la facultad legislativa, es
decir, no podrá apropiarse de facultades prohibidas y además quedarán fuera
las facultades de control que ejerce el Congreso, puesto que éstas no son
propiamente legislativas desde el punto de vista material sino desde uno
orgánico funcional.

La Constitución de Italia en su Art. 77 y la de Brasil en el Art. 62,
afirman que los decretos perderán toda eficacia si no se los convierte en
ley, la primera a los 60 días y la segunda a los 30 días, en este caso de su
publicación.

La constitución española en cambio impone la obligación al Congreso de
pronunciarse en el plazo de 30 días, pero no dice nada respecto a las
consecuencias que tendrá si no lo hace, sin embargo la doctrina española
sostiene que pasado ese plazo sin haberse producido la convalidación que
requiere el Art. 86.2 el decreto- ley quedará eliminado del ordenamiento y
la sujeción a este término de vigencia es tan estricta que la derogación se
produce por simple transcurso sin haber obtenido la convalidación
correspondiente.

En este proyecto de ley no se establece que el silencio del Congreso
significa aprobación tácita del decreto de necesidad y urgencia, todo lo
contrario, como principio dispone el pronunciamiento de ambas Cámaras, en
cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 82 de la Constitución que reputamos
general para todos los casos y para cualquiera, conforme a la cual la
voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente, agregando para
disipar cualquier duda que se excluye, en todos los casos, la sanción tácita
o ficta. A efectos de evitar cualquier interpretación errónea a éste
proyecto, su Art. 38 de las disposiciones comunes, expresa que: Si
cualquiera de las Cámaras no se expidiese sobre la validez o invalidez del
decreto dentro del plazo legal, se entenderá sin admitirse interpretación en
contrario que el acto del Poder Ejecutivo ha quedado invalidado.

La intermediación de la Comisión Bicameral es obligatoria, pero su despacho
no resulta vinculante para el Congreso. La norma constitucional no lo
estipula y, de haberlo hecho, habría convertido la posterior intervención de
las Cámaras en puramente decorativa, por lo cual este proyecto de ley que
regula el trámite y alcance de la intervención de la comisión no establece
que el Congreso quede obligado por el despacho de la Comisión Bicameral.

Es evidente que dentro de nuestro ordenamiento constitucional se trata de
una función de control atribuida en primer término a una comisión
parlamentaria especial y luego al pleno de las dos Cámaras, que no cambia la
naturaleza jurídica del decreto, que no se transformará en una ley en
sentido formal luego que fuera ratificado. Esta interpretación resulta
abordada por el propio texto del Art. 17, segundo párrafo cuando dice: En la
votación por la aprobación total o parcial, o el rechazo del decreto de
necesidad y urgencia, la mayoría necesaria será de dos tercios de los
presentes. Los legisladores no podrán abstenerse.

El presente proyecto, en las disposiciones comunes, Art. 39 habla de... la
Resolución de cada Cámara... considerando que el pronunciamiento del
Congreso se hará por medio de una resolución de cada Cámara, toda vez que no
existe imperativo constitucional que ordene que sea una ley la que rechace o
confirme la medida bajo análisis. Asimismo, permite el cumplimiento del
requisito de inmediato y expreso tratamiento de ambas Cámaras. Ninguna de
ellas estaría sujeta a la voluntad de la otra para tratarlo y, evita la
aplicación del proceso de formación y sanción de las leyes para ejercer el
control. Ello es determinante por que no habrá Cámara iniciadora ni Cámara
revisora.

En lo que se refiere a la posibilidad de veto, no es razonable que el Poder
Ejecutivo vete lo dispuesto por el Legislativo porque de admitirse
resultaría que cada decreto de necesidad y urgencia sería entonces
definitivo.

En cuanto a los efectos del rechazo por parte del Congreso, comparto la
opinión de la doctrina mayoritaria en cuanto a que tiene los mismo efectos
de la derogación, es decir ex nunc, para el futuro, lo cual se expresa en el
Art. 18 del presente proyecto.

La regulación del trámite parlamentario empieza en el Art. 7 del presente
proyecto, estipulando que la Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo cumplirá funciones aún en receso del Congreso, en cuyo caso el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia... importará la convocatoria
en forma automática a sesiones extraordinarias. A continuación determina
respecto a la convocatoria, quórum, dictamen, despacho de comisión,
plenario, en los casos que corresponde los plazos, entre otros, que no
producen problemas de interpretación, planteando de una manera sencilla y
ágil un mecanismo de articulación de competencias.

De las delegaciones legislativas.

El presente proyecto aborda también el control de los actos dictados como
consecuencia de la delegación legislativa dentro del marco constitucional
estipulado en el Art. 76. Como surge de la Carta Magna, no se precisa en qué
consiste el control, ni el procedimiento para ejercerlo, por lo que el
proyecto sub examine estipula los tipos de control que pueden realizarse. En
efecto, se establece el control a priori, al momento de elaborar la norma
delegante, lo que se estipula en el Art. 20 del capítulo II del presente, y
un control a posteriori del dictado del acto delegado en el que se evalúe si
el obrar del Poder Ejecutivo se ha ceñido a los términos de la delegación
efectuada, lo que se establece entre otros Art.s en el 24, 25 y 28 del
capítulo II del presente.

Para un mayor entendimiento es necesario tener en cuenta que, toda
delegación supone dos personas u órganos (delegante y delegado), un objeto
delegado (misión, encargo, atribución), y una causa variable. La delegación
de facultades legislativas comprende todos estos elementos: un delegante
(P.L.), un delegado (P. E.), un objeto (o sea, una facultad legislativa que
se encarga como misión) y una causa o razón que justifica la delegación.
Para definir a las leyes delegadas, Gómez Acevedo considera que son aquellos
actos que revisten la forma de decretos del jefe de Estado y tienen la
eficacia de las leyes formales, emanando del gobierno sobre la base de una
delegación recibida de los órganos legislativos.

Ahora bien, el desequilibrio en el principio de separación de poderes, debe
de algún modo reajustarse. El mismo proviene de la determinación del tipo de
delegación admisible en el Estado de derecho y del control que por la vía de
diferentes exigencias y de la intervención de otros órganos, debe rodear a
la institución en su conjunto.

La mayoría de la doctrina sostiene que la necesidad de evitar la
concentración del poder, por un lado, y de permitir una flexibilización y
eficacia de ejercicio, por el otro, llevaron a distinguir entre delegación
propia e impropia. La primera, importa transferir pura e incondicionalmente
la función atribuida a un órgano, hacia otro. La segunda, significa no
transferir la función sino sólo las particularidades de ésta que, por su
naturaleza, no pueden ser ejercidas por el Congreso. La delegación propia no
resulta aceptada y sí, en cambio, la impropia.

Para que pueda operar la delegación legislativa sin afectar de manera
irremediable a las instituciones republicanas es necesario: a) que la
delegación sea impropia; b) que el órgano delegante no pierda sus facultades
de control sobre el órgano delegado, fiscalización que incluye la
posibilidad de dejar sin efecto el reglamento resultante de la delegación;
c) por ende, el delegante no pierde tampoco su competencia sobre la materia
delegada; d) ciertas materias que hacen al derecho fundamental de las
personas, entre otras, deben quedar fuera de la esfera de la delegación; e)
el órgano delegante debe determinar en el acto de delegación los principios
de política legislativa en la materia, expresión que la jurisprudencia
estadounidense encierra en concepto de standards o patrones legislativos, es
decir que la misma no será una suerte de cheque en blanco concedido a favor
del Ejecutivo sino que este último debe completar una norma ya planeada por
el legislador a través de todos los contenidos emparentados por su
naturaleza con el tipo de tareas que él desarrolla; f) que no sea implícita,
es decir, supuestamente derivada de otro acto del Legislativo, por el
contrario, ella debe ser expresa y para el caso o situación en cuestión; g)
que sea por tiempo determinado; h) que exista un control jurisdiccional a
posteriori, además del que le compete al propio órgano delegante.

Las principales objeciones doctrinarias apuntaban a que la aceptación de la
misma implicaría alterar la distribución de competencia y el principio de
división de poderes, puesto que siendo el pueblo según la Constitución quien
atribuye a determinado órgano el ejercicio de la potestad legislativa,
carecería ese delegado de la posibilidad de trasmitir a otro poder, ya lo
dispuesto en el Digesto Mandata sibi iurisdictionem mandari alteri non posee
manifestum est (es evidente que la jurisdicción delegada a uno no puede ser
transferida a otro).

La reforma de 1994 en su Art. 76 prohíbe la delegación en el Poder
Ejecutivo, salvo en materia de administración o de emergencia. Surge expreso
el principio prohibitivo de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo
con excepciones. Este principio prohibitivo se relaciona con lo establecido
en nuestra Constitución Nacional en su Art. 29.

Por su parte García Lema, dice que la generalidad de los conceptos
utilizados para las excepciones admitidas en el Art. 76 de la Constitución
permitirá al Congreso apreciar en cada caso en que resuelve hacer uso de la
delegación legislativa si se trata o no de materias determinadas de
administración o de emergencia pública y limita esa discrecionalidad al
sostener que no podrán serlo aquellas materias en que el principio de
legalidad sea requerido en la Constitución con carácter formal, en
protección de los derechos reconocidos en su primera parte.

Lo que es claro es que al dejar en manos del Congreso los límites de la
delegación nuestra Constitución ha receptado la llamada "doctrina del
estándar inteligible" del derecho norteamericano, en la que la delegación
sólo es válida en la medida que la ley determine los lineamientos básicos de
la política que deberá seguir a la que se le ha delegado, que de alguna
manera viene a subsanar la oposición entre división de poderes y delegación
legislativa.

Esta regla estipula que el Congreso debe establecer un patrón (inteligible
estándar) que guíe adecuadamente, al órgano delegado en su tarea
legislativa. Estas bases son: 1) puede ser revocada en cualquier momento y
por cualquier motivo por el Congreso de la Nación; 2) no podrán ser materias
de delegación restricciones a derechos y garantías constitucionales para
cuyo caso exista previsión constitucional expresa; 3) debe establecer con
claridad y precisión la política legislativa que debe cumplir e implementar;
4) la ley que autorice la legislación deberá establecer cuidadosamente sus
límites para no incurrir en la sanción de nulidad insanable del Art. 29 de
la Constitución Nacional; 5) cada materia requiere de un acto legislativo de
delegación con determinación de finalidad u objeto; 6) el plazo debe ser
determinado, incondicionado, breve y perentorio, se extinguirá la delegación
cumplido el plazo, se haya ejercido o no.

La Constitución italiana de 1948 es una de las primeras leyes fundamentales
posteriores a la segunda postguerra que introduce a la delegación
legislativa en su articulado, mediante su Art. 76 que dice: "El ejercicio de
la función legislativa no puede ser delegado en el Gobierno sino con
determinación de principios y criterios directivos y solamente por tiempo
limitado y para objetos definidos", siendo la interpretación jurisprudencial
la encargada de completar el sentido de las mismas y darle su verdadero
alcance.

El constituyente español de 1978, por su parte, ha sido mucho más cuidadoso
y se ha encargado de reglamentar en el texto constitucional los límites a
que debe ajustarse el instituto. La cuestión es objeto de tratamiento por
parte de varias disposiciones (arts. 81 a 85). Las materias contenidas en
las leyes orgánicas no pueden ser delegadas. Se trata de derechos
fundamentales y libertades públicas, aprobación de autonomías regionales y
régimen electoral. La delegación debe ser atribuida en forma expresa, por
tiempo determinado y sobre una materia en particular.

Por otra parte, la negativa de nuestra doctrina clásica, fundada
principalmente en la prohibición del Art. 29 y en la aplicación del
principio de separación de poderes en el sentido que le concede el
constitucionalismo, no le ha impedido a la jurisprudencia de nuestro máximo
tribunal, desde antigua data, aceptar a través de variados y cambiantes
argumentos el fenómeno, tanto de modo tácito como expreso.

Los repertorios de fallos del más alto tribunal revelan, casi
sistemáticamente, que ante el inequívoco planteamiento de un caso cuyas
notas patentizaban delegación de poderes, el cuerpo optó por negar dicha
autorización y, rehusando ese objeto, acordó cobertura jurídica a la
atribución ejercida reconociéndola con fundamento en el Art. 86, inciso 2)
(de la Constitución antes de la reforma de 1994), es decir, invocando la
potestad presidencial de dictar reglamentos ejecutivos. Para la Corte sólo
está prohibida la delegación que implique el traspaso total del poder en sí,
pero quedan fuera de la prescripción aquellos actos de delegación parcial,
en lo que un Poder - el Legislativo- comisiona al otro - el Ejecutivo- para
la implementación o complementación de un determinado régimen legal.

Por su parte, los Dres. Fayt y Belluscio han sostenido que en los regímenes
del Ejecutivo de origen presidencialista, las delegaciones legislativas que
favorecen la concentración del poder provocan, aún cuando estén inspiradas
en razones de emergencia y de interés general, la ruptura del presupuesto de
base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la
facultad de hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo, es evidente que ha
muerto el Estado constitucional de Derecho.

De la promulgación parcial de leyes.

El Art. 80 de la Constitución Nacional expresa aspectos relativos a las
consecuencias del veto u observación parcial de un proyecto por parte del
Poder Ejecutivo. La innovación que ha introducido la norma encara un tema
que antes fue objeto de discusión por la doctrina, y que tuvo alguna
definición esquemática en el derecho judicial de la Corte Suprema, además de
soluciones no ortodoxas en la vigencia sociológica del texto anterior a la
reforma.

Si siempre se admitió que el veto parcial era posible, el problema devino de
la promulgación de la parte no vetada, que siempre se había reputado
inconstitucional, no obstante la praxis divergente.

Ahora se ha consagrado el principio general de que las partes de la ley que
no son objeto de observación por el Poder Ejecutivo sólo pueden promulgarse
si tiene autonomía normativa y si su aprobación parcial no altera el
espíritu ni la unidad del proyecto que sancionó el Congreso. Es la pauta que
sentó la Corte en el caso "Colella c/ Fevre y Basset SA" del año 1967 (Ob.
Cit., TII, p. 323/4, n 53/4).

Pero hay algo más, para la promulgación parcial así condicionada debe
aplicarse el mismo procedimiento que el Art. 99 inciso 3 fija para los
decretos de necesidad y urgencia, conforme al cual el Congreso tiene
capacidad de revisión y control.

En el Capítulo III del presente proyecto se determina la competencia y el
trámite a seguir por parte de la Comisión Bicameral Permanente del Trámite
Legislativo, a los efectos de cumplir con lo estipulado en el Art. 80 de la
Constitución Nacional.

A cargo de la Comisión se encuentra el examen de las partes no observadas a
los efectos de ser promulgadas de conformidad con lo establecido en nuestra
Carta Magna. A partir de la reforma la parte que se pretenda promulgar debe
volver al Congreso, por aplicación del procedimiento previsto para los
decretos de necesidad y urgencia, esto es que la cuestión se decide en
acuerdo general de ministros, quienes refrendan el acto juntamente con el
jefe de Gabinete, éste personalmente y dentro de los diez días, somete la
medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente de Trámite
Legislativo, ésta eleva su dictamen al plenario de cada Cámara para su
inmediata consideración.

En el presente proyecto se regula el control de las promulgaciones parciales
efectuadas por el Ejecutivo aplicando, en principio el procedimiento de
control de los decretos de necesidad y urgencia descrito oportunamente y, al
momento de la elevación al plenario de ambas Cámaras el giro en primer
término a la Cámara de origen a fin de que se pueda pronunciar sobre la
insistencia en la sanción original.

Conclusiones

La incorporación constitucional en 1994, de los decretos de necesidad y
urgencia, de la delegación legislativa y de la promulgación parcial de las
leyes, sólo ha procurado dar contención y lineamientos normativos a
consagraciones fácticas y jurisprudenciales vigentes en nuestro país con
anterioridad a la reforma de 1994. Es vital la sanción de la norma cuyo
proyecto presento, a efectos de terminar de establecer reglas claras para el
ejercicio de funciones de carácter legislativo por parte del Poder
Ejecutivo. La demora del Congreso en esta materia hace que resignemos parte
del poder que nos ha sido otorgado por nuestra Carta Magna.

Es necesario y fundamental subsanar el vacío legal que es aprovechado por el
Poder Ejecutivo para legislar a su gusto. Vaciar de facultades al Congreso
no fortalece a ningún poder. Bajo la apariencia de celeridad en la gestión,
lo que se construye en cambio es discrecionalidad y el consecuente peligro
de arbitrariedad en el ejercicio del poder.

Es sabido que además de los decretos de necesidad y urgencia y de la
legislación delegada, el Poder Ejecutivo apela con cierta frecuencia a los
vetos totales o parciales de leyes aprobadas por el Congreso, quedando las
mismas redactadas como quiere el Poder Ejecutivo.

El límite entre uso y abuso se vulnera en demasiadas oportunidades, el uso
de decretos de necesidad y urgencia se ha convertido en una tendencia
creciente en los últimos años y, el Congreso pasó a convertirse en una mera
escribanía del Poder Ejecutivo.

Las estadísticas demuestran cómo el Poder Ejecutivo, merced a los decretos,
ha ido ejerciendo facultades propias del Congreso. Injusto sería cargar las
culpas sólo en el gobierno central, en rigor, ha sido el Poder Legislativo
el que accedió a delegar en el Ejecutivo algunas de sus atribuciones, la
mayoría de las veces en virtud de las dificultades económicas.

Por todo lo expresado, en defensa del sistema republicano de gobierno y en
cumplimiento al mandato constitucional es que solicito a los Señores
Legisladores la aprobación del presente proyecto de ley.

Ramón Saadi.-