Número de Expediente 2977/05

Listado de Autores
Reutemann , Carlos Alberto
Latorre , Roxana Itatí

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2977/05)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

CREACIÓN DEL FONDO COMPENSADOR DE RECURSOS DE LAS
OBRAS SOCIALES DE LA LEY 23660

Artículo 1º: Créase en el ámbito de la Superintendencia de Servicios de Salud, bajo su administración y como cuenta especial, el Fondo Compensador de Recursos de las Obras Sociales de la Ley 23660 (excluido el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados) que tendrá por objeto el garantizar los derechos prestacionales de los beneficiarios del Sistema Nacional de Obras Sociales de la Ley 23660 (excluidos los beneficiarios del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados) y se integrará con los recursos que anualmente sean fijados por el Presupuesto Nacional, de conformidad con lo previsto en la presente ley.

Artículo 2º: La base de cálculo que deberá tenerse en cuenta en la elaboración del Presupuesto General de la Nación, para dotar de recursos al Fondo Compensador de Recursos de las Obras Sociales de la Ley 23660, será el equivalente a lo que resulte de multiplicar el costo actuarial del Programa Médico Obligatorio (PMO) vigente por la cantidad total mensual de beneficiarios (sin contar a los adherentes y voluntarios) de las Obras Sociales de la Ley 23660 (excluido el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados) correspondiente al ejercicio presupuestario inmediato anterior multiplicado por doce (12), menos la sumatoria de los recursos que las mencionadas entidades financiadoras hayan percibido efectivamente en el ejercicio correspondiente al año anterior (por aportes y contribuciones ingresados en término, por cobro judicial o extrajudicial, o a través de cualquier otro recurso genuino) con destino exclusivo a brindar cobertura prestacional a sus beneficiarios.

Artículo 3º: Sólo resultarán beneficiarias y acreedoras de los recursos del Fondo creado por el artículo 1º de la presente Ley, aquellas obras sociales que hubiesen percibido, durante el ejercicio correspondiente al año anterior, un monto anual efectivo (y neto de lo destinado a gastos de administración) inferior al que resulte de multiplicar el costo actuarial del Programa Médico Obligatorio (PMO) vigente por la cantidad total mensual de beneficiarios totales de dicha entidad financiadora correspondiente al año anterior al ejercicio respectivo por doce (12).

Artículo 4º: El costo actuarial del Programa Médico Obligatorio (PMO) vigente será determinado por una Comisión Asesora, a crearse en el ámbito del Ministerio de Salud y Ambiente, que estará presidida por el Ministro de Salud y Ambiente e integrada por un (1) representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros, un (1) representante del Ministerio de Economía y Producción, un (1) representante del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, un (1) representante de la Superintendencia de Servicios de Salud, un (1) representante de las Obras Sociales comprendidas en los alcances de la presente Ley y un (1) representante de los Prestadores Médico - Asistenciales. El costo señalado será fijado por dicha Comisión, antes de cierre del respectivo ejercicio presupuestario.

Artículo 5º: Los recursos que cada obra social reciba anualmente del Fondo Compensador de Recursos de las Obras Sociales de la Ley 23660, serán destinados exclusivamente a afrontar costos provenientes de prestaciones comprendidas en el Programa Médico Obligatorio (PMO), correspondientes a ejercicios anteriores o al corriente. La inobservancia o incumplimiento de lo establecido en el presente artículo, por parte de los miembros de los cuerpos colegiados de conducción de las Obras Sociales comprendidas en esta Ley, los hará personal y solidariamente responsables en los términos del segundo párrafo del artículo 13 de la Ley 23660 y del régimen de responsabilidad establecido en la Ley 24156.

Artículo 6º: Modifícase el artículo 16 de la Ley 23660, el cual quedará redactado de la siguiente manera:
"... Art. 16.- Se establecen los siguientes aportes y contribuciones para el sostenimiento de las acciones que deben desarrollar las obras sociales según la presente ley:
· Una contribución a cargo del empleador equivalente al seis por ciento (6 %) de la remuneración de los trabajadores que presten servicios en relación de dependencia;
· Un aporte a cargo de los trabajadores que presten servicios en relación de dependencia equivalente al tres por ciento (3%) de su remuneración. Asimismo, por cada beneficiario a cargo del afiliado titular, a que se refiere el artículo 9 último apartado, aportará el uno y medio por ciento (1,5 %) de su remuneración;
· El monto correspondiente al Fondo Compensador de Recursos de las Obras Sociales de la Ley 23660 (excluido el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados) establecido por la Ley ¿¿, que anualmente fije el Presupuesto Nacional.
· En el caso de las sociedades o empresas del Estado, la contribución para el sostenimiento de la obra social no podrá ser inferior, en moneda constante, al promedio de los doce (12) meses anteriores a la fecha de promulgación de la presente Ley.
Asimismo, mantendrán su vigencia los aportes de los jubilados y pensionados y los recursos de distinta naturaleza destinados al sostenimiento de las obras sociales determinados por leyes, decretos, convenciones colectivas u otras disposiciones particulares. Mantienen su vigencia los montos o porcentajes de los actuales aportes y / o contribuciones establecidos en las convenciones colectivas de trabajo u otras disposiciones, cuando fueren mayores que los dispuestos en la presente ley, como así también los recursos de distinta naturaleza a cargo de las mismas partes o de terceros, destinados al sostenimiento de las obras sociales...".

Artículo 7º: La reglamentación establecerá el mecanismo de cálculo para la determinación de los fondos necesarios para el financiamiento del primer año a contar a partir de la puesta en vigencia de la presente ley.

Artículo 8º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Carlos A. Reutemann.- Roxana Latorre.


FUNDAMENTOS
Señor Presidente:

El Sistema Nacional del Seguro de Salud se encuentra atravesando un momento sumamente crítico, donde se puede afirmar que el modelo de las obras sociales, financiado exclusivamente por la contribución del trabajador, está agotado.

El actual sistema fue pensado en la década del '70, cuando la tasa de desempleo era del 3,5% y los destinatarios era la gran mayoría de la población.

La actualidad nos muestra una realidad diametralmente opuesta: la alta tasa de desempleo, el empleo en negro o precario, y su consecuente falta de cobertura médico - asistencial en el marco de la seguridad social, obliga al Estado a acudir a resolver la problemática.

En este marco, el Estado Nacional dictó, en el año 2002, el DNU Nº 486/2002 que reconoció - expresamente - un estado de emergencia sanitaria general y estableció un mecanismo protector de los fondos de los agentes del seguro de salud, a través de la suspensión de la ejecución de sentencias en su contra, como así también de las medidas cautelares.

Dicha situación de emergencia fue luego incorporada a la redacción de la Ley 25972, que ha dispuesto su prórroga hasta fines del presente año.

En este contexto, y convencidos de que la situación amerita soluciones que sean superadoras de las medidas coyunturales oportunamente instrumentadas por el Poder Ejecutivo Nacional, es que se propone la creación del Fondo Compensador de Recursos de las Obras Sociales de la Ley 23660 (Fo.C.O.S.), el cual funcionará como un dispositivo automático y, a su vez, un mecanismo flexible, tendiente a garantizar que el Estado Nacional se constituya en garante del régimen de las obras sociales comprendidas en el sistema nacional del seguro de salud, proporcionando los recursos necesarios para brindar el nivel y la calidad de prestaciones que estipula la legislación nacional vigente, independientemente de los recursos que se obtienen de la política impositiva sobre las cotizaciones laborales.

A mayor abundamiento, mencionaremos los antecedentes y fundamentos de la propuesta legislativa.

De las tendencias mundiales acerca del de financiamiento público de los sistemas de salud.

De acuerdo con lo expresado por los Dres. Ginés Gonzalez García y Federico Tobar en un país como el nuestro, cuando el estado asume, entre otras, la función de financiador, decide cuánto y cómo obtener recursos para ser destinados a salud.

Se ha mencionado que la financiación pública es, actualmente, una constante en casi todos los países y es más importante mientras más desarrollado y más jerarquía económica tenga ese país.

Sin perjuicio del caso de los Estados Unidos de Norteamérica se puede afirmar, como regla general, que todos los países prósperos del mundo son, casual o justamente por eso, los que tienen mayor concurrencia de financiamiento público en su sistema de salud.

Es en los países líderes del mundo donde la financiación de las acciones y servicios para el conjunto de su población tiene bases solidarias: en ellos, las tres cuartas partes de la financiación de la salud se efectúa colectiva y solidariamente.

Hoy, los países que disponen de sistemas donde el financiamiento es predominantemente público, se volcaron a financiar la salud a través de impuestos generales, siguiendo la tendencia internacional del reemplazo progresivo de la financiación basada en el trabajo y los flujos de renta por impuesto sobre el consumo, la facturación o el valor agregado.

Veamos ejemplos:

País Aportes y contribuciones Primas y mensualidades Recursos fiscales
Dinamarca 0% 15% 85%
Gran Bretaña 8% 17% 75%
Argentina 53% 13% 34%

Los autores citados afirman asimismo que, en la actualidad, los cambios en la economía y, en especial, en las bases tributarias de los países llevan a una redefinición permanente de las fuentes de recursos para financiar la salud .

Hasta hace pocos años, la tendencia más acentuada en la definición de las fuentes de financiación de los sistemas de salud consistía en la incorporación de contribuciones sociales basadas en el trabajo. Hoy la tendencia es hacia el abandono de esa vinculación de la financiación de la salud con el trabajo y su reemplazo por otras fuentes más contracíclicas.

En el caso de las obras sociales, el gasto de las mismas depende estrictamente de sus ingresos. La recuperación de la recaudación se vincula al empleo, los salarios y la cobrabilidad.

De hecho, las mejoras de los salarios y la lucha contra la evasión y la morosidad han permitido que el incremento de la recaudación entre febrero de 2002 y noviembre de 2003 haya sido superior al sesenta por ciento (60 %).

Esta notable recuperación permite alcanzar ingresos que se aproximan a las necesidades aunque el sector se ve dificultado en su función por la deuda contraída en los últimos años.

Sin contar el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, cuya deuda prestacional ha sido asumida por el Estado Nacional, el resto de las Obras Sociales están intentando mecanismos de cancelación de pasivos con sus propios recursos. No obstante ello, existen corrientes doctrinarias que consideran que las Obras Sociales deben contar con el apoyo de Rentas Generales para recomponer y sostener el funcionamiento del sistema de la seguridad social en salud, tal como sucede en todo el mundo, tanto para los sistemas jubilatorios y de salud.

En este marco, los Dres. Rubén Torres, Cochlar, Roa, San Martín y Bellagio han afirmado que "... el proceso de globalización, donde intervienen como grandes protagonistas la informática, la velocidad de las comunicaciones y el estado de consumo, han tenido un efecto desestabilizador sobre el estado de bienestar ...". En el trabajo referido, se afirma que el sistema actual de financiamiento solidario de la salud data de 1970, época de pleno apogeo económico. A partir de ello, se analizan los factores ligados a la evolución demográfica; la relación aportante - beneficiario; el aumento de la informalidad laboral; el aumento de la edad de ingreso laboral; la morosidad de los contribuyentes; la evolución de los salarios reales; la judicialización de la prestación médico asistencial y la incorporación de nuevos regímenes al sistema con contrapartidas insuficientes de financiamiento (Ley 25865 - Monotributistas - ) llegando a la conclusión de que la continuidad del sistema hace dificultosa continuidad del sistema si no se efectúan cambios .

Adicionalmente a dicho análisis, se efectúa un estudio entre los ingresos y egresos de la seguridad social, teniendo en cuenta los recursos disponibles versus un costeo actuarial de la canasta de prestaciones del Programa Médico Obligatorio (teniendo en cuenta precios de mercado y tasas de uso) que da como resultado un significativo déficit anual .

Por lo expresado, proponen un sistema de financiamiento mixto, que se nutre de las cotizaciones obligatorias más las rentas generales. En este sentido. afirman que "... si el sistema se modificara parcial y progresivamente su fuente de financiamiento del impuesto al trabajo por aportes de impuestos generales, tendería a resolverse la situación planteada ...".

Tal lo señalado precedentemente, el sistema de obras sociales resulta prácticamente inviable en la actualidad y lo será indefectiblemente en un futuro no muy lejano si no se modifica el sistema de financiamiento.

Siguiendo esta idea rectora, nuestro país tiene fuertemente incorporada la financiación pública para compensar los déficit del sistema de seguridad social en jubilaciones (Leyes 24241 y 24463) pero no ha desarrollado ningún mecanismo para apoyar con subsidios a la seguridad social en salud.



De los fundamentos sustanciales de la propuesta

El antecedente sobre el cual se inspira la actual propuesta es la modalidad conceptual de las Leyes 24241 y 24463, que instituyen el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (S.I.J. y P.) donde el Estado Nacional se presenta como garantía del sistema previsional. A tal fin, la Ley 24463 establece que "... El Estado Nacional garantiza el otorgamiento y pago de las prestaciones de dichos sistemas, hasta el monto de los créditos presupuestarios expresamente comprometidos para su financiamiento por la respectiva ley de presupuesto ...".

El paralelo con el régimen de las obras sociales nacionales se da por el hecho de que el Estado Nacional estipula un nivel de prestaciones médicas obligatorias mínimas, por intermedio del Programa Médico Obligatorio (PMO) - hoy, de Emergencia - conforme la Resolución Nº 201/ 2002 del M.S.A. y modificatorias, entre ellas la Resolución Nº310/ 2004 del M.S.A.) - egreso variable - y mantiene un esquema de financiamiento sobre la masa salarial - ingreso fijo -, "... salvo aumentos de carácter remunerativo o no remunerativo dispuestos por P.E.N....".

Afirma el Dr. Rubén Torres que "... desde el punto de vista de las entidades, este sistema de financiación, basado en las nóminas salariales y no en cálculos con base actuarial que reflejen el costo esperado de la atención médica, implica que no exista vínculo alguno entre los recursos de cada agente y sus probables egresos, tal como es la práctica recomendable en cualquier actividad aseguradora ... ".

Esta disociación entre recursos y egresos hace imposible garantizar simultáneamente la viabilidad financiera del sistema y una cobertura prestacional determinada.

La diferencia entre los ingresos y egresos en el sistema se dan cuando los recursos sufren distorsiones originados en distintos tipos de fenómenos, a veces coexistentes entre sí, a saber:

a) de alcance general, a través de ciclos económicos depresivos, donde se disminuye significativamente el nivel de ocupación registrada, afectándose proporcionalmente el financiamiento del régimen de obras sociales nacionales;
b) de alcance particular (independientemente de la naturaleza de los ciclos económicos expansivos o depresivos), debido a evasión al sistema, subdeclaración de aportes, morosidad, etc.

La Superintendencia de Servicios de Salud previó que para el año 2004 el ingreso promedio mensual por beneficiario sería de pesos treinta y cuatro con veinticinco 10/100 ($ 34,25.-) , mientras que el costo del PMO de Emergencia se ubicaría en torno a los pesos cuarenta y uno con ochenta y un 10/100 ($ 41.81.-) por beneficiario / mes .

Esto refleja una distorsión inicial de, aproximadamente, pesos noventa con setenta y dos 10/100 ($ 90.72.-) por beneficiario / año monto que, multiplicado por los más de diez millones de beneficiarios del sistema (sin contar los afiliados al INSSJP), representaría una pérdida (desfinanciamiento) de más de mil millones de pesos millones al año.

Asimismo, el Decreto del P.E.N. 756/ 04 ha dispuesto que la Superintendencia de Servicios de Salud antes del 1 de diciembre de 2004, debía presentar ante el Ministerio de Salud y Ambiente la propuesta de conformación del nuevo PMO (basado en la Resolución MSA Nº 939/00 y modificatorias). Ello importaría, necesariamente, la incorporación a dicho programa de prestaciones oportunamente excluidas durante la emergencia sanitaria nacional y el consiguiente aumento de la brecha entre recursos y costos del sistema.

A esto hay que agregarle que las Obras Sociales destinan parte de sus ingresos a financiar:

a) El Fondo Solidario de Redistribución (FSR - artículos 19° de la Ley 23660 y 22° de la Ley 23661), a través de un porcentaje que va del 10% al 20% de las contribuciones y aportes de las cotizaciones salariales.
b) Los Gastos Administrativos (excluidos los originados en la prestación directa del servicio) que por Ley (artículo 22° de la Ley 23660) pueden ascender hasta un 8% de los recursos brutos de aquellas, deducidos los aportes al FSR.

Esto generará, sin lugar a dudas, un mayor desfinanciamiento.

Veamos un ejemplo: una Obra Social Sindical que percibe un ingreso promedio por beneficiario de pesos cuarenta (cabe destacar que, según la Superintendencia de Servicios de Salud, más de ciento veinte Obras Sociales cobran menos de pesos treinta y cinco por beneficiario / mes), destina:

· $ 4.00.- al FSR (que le son descontados directamente)
· $ 2.88.- a gastos administrativos
Le quedan, entonces, $ 33,12.- (más lo que eventualmente le corresponda como aporte del FSR) para brindar servicios médico - asistenciales que en promedio cuestan hoy $ 41.81.- (y que se incrementará con la desaparición del PMOE).

A la fecha, el régimen de obras sociales nacionales queda expuesto a los quebrantos y a las pérdidas prestacionales que terminan por desvirtuar el sistema.

Así, la propuesta es poner a disposición del régimen nacional de obras sociales, los recursos públicos de rentas generales que compensen estas diferencias.

El crédito fiscal mensual que deberá contemplar este dispositivo compensador para aquellas obras sociales que resulten elegibles (las que tienen diferencias negativas entre ingresos y el costo del PMO), será:
- el monto que resulte de multiplicar el costo actuarial del PMO,
multiplicado por
- la cantidad de beneficiarios de cada una de ellas (incluyendo monotributistas Ley 25865 y sin contar los adherentes y/o voluntarios),
menos
- los recursos que efectivamente perciba, provenientes de la masa salarial que corresponda (a los que se le deberá descontar el 8% destinado a gastos administrativos).

La determinación del costo del PMO debería estar establecida por una Comisión Especial, coordinada por el Ministerio de Salud y Ambiente, e integrada por un representante de cada uno de los siguientes organismos:
· Jefatura de Gabinete de Ministros
· Ministerio de Economía y Producción
· Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
· Superintendencia de Servicios de Salud
· Obras Sociales de la Ley 23660 (Agentes del Seguro Nacional de Salud)
· Prestadores médico - asistenciales (a través de las Cámaras más representativas)

La cancelación automática de las diferencias entre los ingresos y los costos por parte del Estado Nacional, deberá generar la transferencia total del poder de vigilancia / policía para gestionar el cobro de los aportes y contribuciones no ingresados, hacia la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Los montos que la AFIP perciba en este marco, serán girados a las cuentas del Tesoro Nacional.

Los recursos de este dispositivo deberían ser inembargables.

De la situación del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJP)
Se excluye a este Instituto de los alcances de esta Ley toda vez que del texto del inciso k), artículo 8º de su Ley de Creación (y sucesivas modificaciones) surge que contará, entre sus recursos, con los aportes del Tesoro Nacional que determina la Ley de Presupuesto Nacional por cada período anual.

De las diferencias entre el Fondo Solidario de Redistribución (FSR) y el Fondo Compensador de Obras Sociales Nacionales (FCOS)

Conformación

FSR: está conformado por fondos administrados por la Superintendencia de Servicios de Salud que se integran con recursos provenientes de los aportes y contribuciones a las Obras Sociales, de los cuales una parte es transferida - para su administración - a la Administración de Programas Especiales (APE), creada por el Decreto P.E.N. 53/98 .

La APE desarrolla su gestión mediante los recursos provenientes del Fondo Solidario de Redistribución, el cual se integra, principalmente, con el 10% ó el 15% de los aportes y contribuciones que reciben las Obras Sociales sindicales y con el 15% ó el 20% de los aportes y contribuciones que reciben las Obras Sociales del personal de Dirección y las Asociaciones Profesionales de Empresarios. La variación en el porcentaje en menor o mayor se establece según se supere o no el tope de la remuneración bruta mensual de pesos un mil ($ 1.000.-).

FCOS: se integra con fondos provenientes del Tesoro de la Nación (Presupuesto) a ser contemplados en cada ley de presupuesto anual.

Aplicación

FSR: Sus recursos son destinados, entre otros, para:

a) Brindar apoyo financiero a las jurisdicciones adheridas con destino a la incorporación de las personas sin cobertura y carentes de recursos

b) Atender los gastos administrativos y de funcionamiento de la ex - ANSSAL (cuyas funciones han sido absorbidas por la Superintendencia de Servicios de Salud)

c) Distribuir automáticamente, entre los agentes, en un porcentaje no menor al setenta por ciento (70%), deducidos los recursos correspondientes a los gastos administrativos y de funcionamiento de la ANSSAL, con el fin de subsidiar a aquellos que, por todo concepto, perciban menores ingresos promedio por beneficiario obligado, con el propósito de equiparar niveles de cobertura obligatoria . El valor de la cotización mínima mensual establecido, podrá ser modificado por decisión administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros, tomando en cuenta las disponibilidades del Sistema, las coberturas en concepto de alta complejidad, leyes especiales y el gasto administrativo de la Superintendencia de Servicios de Salud y de la APE

d) Apoyar financieramente a los agentes del seguro, en calidad de préstamos, subvenciones y subsidios

e) Financiar planes y programas de salud destinados a beneficiarios del seguro

FCOS: Sus recursos son destinados a compensar las diferencias (flujo) negativas que las Obras Sociales registran entre los ingresos efectivos (recursos provenientes de los aportes y contribuciones de la masa salarial - menos el 8% del costo administrativo - y, eventualmente, de las cotizaciones automáticas mínimas garantizadas por el FSR) y el monto que resulte de multiplicar el costo actuarial del PMO por la cantidad de beneficiarios de cada una de ellas.

Administración de los fondos
FSR: La Superintendencia de Servicios de Salud y la APE.
FCOS: El Tesoro Nacional, que transferirá los fondos en forma directa a las obras sociales elegibles y reciprendarias, en la forma que fije la reglamentación.

Señor Presidente: por lo expuesto precedentemente, de mis pares solicito la aprobación del presente proyecto de ley.

Carlos A. Reutemann.- Roxana Latorre.