Número de Expediente 2898/06

Listado de Autores
Salvatori , Pedro

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones


(S-2898/06)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

ARTÍCULO 1: Créase, en el ámbito del Congreso de la Nación, la Comisión Bicameral de Reforma Tributaria.

ARTÍCULO 2: Los objetivos de la Comisión Bicameral -en adelante: la Comisión- son:
Entender en lo referido a una reestructuración y actualización del sistema tributario argentino.
Analizar el universo de impuestos nacionales vigentes a la fecha de conformación de la citada Comisión, conjuntamente con las exenciones, prórrogas o alícuotas diferenciales aplicadas a éstos por leyes conexas.
Proponer las modificaciones destinadas a construir un sistema tributario que subordine la economía a los derechos del hombre, al desarrollo nacional y al progreso social.
Orientar dicho sistema hacia uno cuyas características distintivas sean la progresividad, la equidad y la justicia; incrementando la recaudación y la equidad horizontal.
Mejorar la calidad del sistema tributario que la crisis ha deteriorado.

ARTÍCULO 4: Son funciones y facultades de la Comisión:
Elaborar Proyectos de Ley que armonicen, simplifiquen y ordenen la normativa tributaria vigente, para poner a consideración de ambas Cámaras.
Generar impuestos y una estructura tributaria basada en una fácil y pronta recaudación, creando un sistema tributario robusto sobre la base de impuestos sostenibles a largo plazo.
Establecer las pautas y bases para futuras actualizaciones y correcciones de acuerdo a un horizonte temporal razonable.

ARTÍCULO 5: La Comisión estará integrada por 12 (doce) miembros: 6 (seis) pertenecientes a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación y 6 (seis) a la Honorable Cámara de Senadores de la Nación. Los mismos serán designados por el presidente de sus respectivas Cámaras a propuesta de los bloques de forma tal que se respete la proporción de las representaciones políticas existentes en cada una de ellas.

ARTÍCULO 6: La duración de la Comisión será de carácter transitorio, extendiéndose por 2 (dos) períodos legislativos contados a partir del período posterior de su creación.


Artículo 7: La Comisión se constituirá en un plazo no mayor de 30 (treinta) días desde la entrada en vigencia de la presente norma. Una vez constituida nombrará sus autoridades, fijando su Reglamento de funcionamiento.

Artículo 8: La Comisión, para llevar a cabo su fin, podrá crear un Consejo Asesor, integrado por reconocidos especialistas en materia tributaria. Los cargos de dicho Consejo serán ad-honorem.

A su vez, tendrá la facultad de invitar a representantes de las distintas provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y del gobierno nacional para realizar rondas consultivas.

ARTÍCULO 9: La Comisión deberá informar a ambas Cámaras sobre todo lo referido a su ámbito de actuación cada 3 (tres) meses.

ARTÍCULO 10: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Pedro Salvatori.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente;

El presente Proyecto de Ley pretende saldar una gran deuda que tenemos pendiente para con la sociedad toda como sus representantes. Esto es, la falta de una exhaustiva revisión del sistema tributario vigente. Dicho estudio ha sido postergado, algunas veces justificada y otras injustificadamente, debido a los avatares de la vida política y económica de nuestro país. Sin embargo, luego de tres años consecutivos de portentoso crecimiento y una coyuntura económica nacional e internacional favorable, es hora que impulsemos, desde esta Honorable Cámara, su impostergable análisis. Cumpliendo de esta forma, lo mandado por la Constitución Nacional y originando el debate para que definamos qué tipo de estructura tributaria tendremos durante los próximos años.

Cabe recordar que, la política tributaria, es una de las principales herramientas con las que cuenta la política económica. Ésta es la encargada de definir la distribución del ingreso, el ingreso disponible, la relación entre el capital y el trabajo, si un país es o no atractivo para realizar inversiones, entre otras cuestiones. Es en virtud de ello que su análisis y reforma no puede postergarse por más tiempo, como así tampoco, ser realizado unilateralmente el Poder Ejecutivo Nacional.

El Ministerio de Economía y Producción, en su Mensaje de Remisión del Proyecto de Ley de Presupuesto 2006, sostenía que ¿con relación a la política tributaria, el Gobierno Nacional seguirá desarrollando su proyecto destinado a: i) eliminar gradualmente alteraciones en el sistema económico generadas por la aplicación de algunos tributos, ii) tender a la transparencia y simplificación del sistema tributario en la medida que la complejidad de las normas de cada tributo así lo permitan, iii) mejorar la equidad distributiva del sistema tributario, iv) generar nuevos recursos de carácter genuino para financiar el gasto público¿.

Fue en este sentido, que el Poder Ejecutivo Nacional mediante el Decreto Nº 314 con fecha 21 de marzo de 2006, modificó los montos mínimos no imponibles del Impuesto a las Ganancias (Ley Nº 20.628, t.o. 1997 y sus modificaciones), cumpliendo con lo enunciado en el Mensaje remitido al Congreso. A pesar de ello, esta iniciativa es simplemente otra de las tantas impulsadas por esta administración que no hacen más que remendar superficialmente determinados problemas en lugar de darle una solución de fondo y completa.

Es decir, lo anterior no significa negar la legitimidad de la suba en el mínimo no imponible y las deducciones, sino que pone de relieve que si no se toman medidas coherentes y analizadas como parte de un todo, indudablemente se va a continuar remendando parcialmente y no dando una solución definitiva. Es más, en numerosos proyectos no solo no se solucionan los problemas, sino que, indirectamente se los agravan, como en este caso.

Dado que el Impuesto a las Ganancias es uno de los principales tributos coparticipables, la baja en la recaudación de este impuesto tendrá una incidencia negativa en las provincias y ocasionará una considerable merma en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. Evidentemente, como no se pueden volver a presentar acontecimientos de esta clase donde se mejora un sector particular en detrimento de otro u otros, es que tenemos el deber de darle una pronta solución.

Es mediante la fijación de impuestos al consumo de bienes y servicios, al salario, al patrimonio, a las ganancias de personas o empresas, etc. cuando se define la organización económica y social del país. Entonces, lo que se logra con este accionar al dejar al margen al Congreso de la Nación de la toma de este tipo de decisiones, es que éste vea debilitado su protagonismo y vigencia como instancia decisoria en términos de fijación y orientación de política tributaria de la Nación.

En este mismo orden de ideas y a causa de la crisis económica, el Gobierno introdujo importantes cambios en la estructura tributaria debido a la imperiosa necesidad de incrementar la recaudación. De esta forma, impuso gravámenes transitorios que pasaron a reportar altos porcentajes en los ingresos públicos. Los nuevos impuestos a los que recurrió el Estado para lograr dicho fin, son el Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (instaurado en 2001) y los Derechos de Exportación (luego de la devaluación de la moneda local).

Rápidamente, estos nuevos impuestos pasaron a representar una importante proporción de la recaudación, llegando actualmente al 20% de los ingresos tributarios. Se alteró de esta forma la estructura tributaria vigente en nuestro país por más de 20 años; basada principalmente en dos tributos: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Ganancias, los cuales representan alrededor del 60% de la recaudación.

Nuevamente estamos ante un cambio cualitativo y cuantitativo de la estructura tributaria. Si bien este se fundó originariamente en cuestiones coyunturales, ya es hora de pensar un nuevo sistema acorde a la nueva configuración socioeconómica del país. Esto no quiere decir resignar recaudación, sino simplemente generar impuestos y una estructura tributaria basada en una fácil y pronta recaudación, sobre la base de un sistema robusto con impuestos sostenibles a largo plazo.

Asimismo, es necesario dar pronta solución también a un tema por demás complejo, esto es, la evasión impositiva. Numerosos estudios económicos llevados a cabo en nuestro país por especialistas en el tema sostienen que con alícuotas iguales o incluso superiores a la de los países más desarrollados, la Argentina recauda en proporciones similares a los países de igual grado de desarrollo. En conjunto, esta situación deja entrever un claro problema de evasión.

La evasión impositiva esta muy ligada con la presión tributaria que soportan los contribuyentes. Cabe recordar que la presión tributaria a la que se enfrenta un individuo depende, entre otras cuestiones, de la actividad económica que realice y de su condición laboral, de sus consumos y hasta de su composición familiar. Es por ello que cuando éstos perciben que no hay relación directa entre lo que deben tributar y los beneficios obtenidos o cuando sienten que estar dentro del sistema legal es más costoso, recurren a la evasión, generando un círculo vicioso.

Si bien los datos provistos por la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal indican que la presión tributaria asciende al 26.35% en promedio, esconden una situación en la que quienes cumplen con todas sus obligaciones tributarias afrontan una carga muy superior a lo que expresa el cociente entre recaudación y el PBI.

El análisis entonces, debe enfocarse también en la incidencia tributaria, que es la que determina quién carga con el impuesto efectivamente. En aras de salvar estas inconsistencias, la Comisión debe analizar el universo de impuestos nacionales vigentes, conjuntamente con las exenciones, prórrogas o alícuotas diferenciales aplicadas a éstos por leyes conexas.

Para concluir, como complemento de lo indicado, es menester que el análisis se enfoque en la regresividad que plantea el sistema tributario. Éste está basado en gran medida en impuestos al consumo (principalmente el IVA) y, dado que los deciles más bajos consumen una proporción mayor de su ingreso, afrontan una presión tributaria en concepto de este impuesto más alta que los deciles superiores.

En Argentina, se evidencia que la estructura impositiva históricamente alienta el fenómeno de "ilusión fiscal". Los impuestos de tipo indirecto y real son los predominantes en detrimento de los impuestos directos y personales, pues los gobernantes tienden a creer que estos últimos afectarán a su potencial caudal de votos ya que afectan "directamente" al bolsillo del ciudadano. Aunque en realidad, lo que logran es perjudicar al votante mediano.

Todos estos factores deben preverse cuando se postula una reforma del orden tributario, como la que se pretende que lleve a cabo esta Comisión. Además se deben prever posibles efectos no deseados sobre las decisiones de inversión adoptadas en el pasado, de manera de no lesionar los resultados esperados en base a las reglas de juego imperantes al momento en que las inversiones fueron efectuadas. Como así también, debe preverse la conducta de futuros gobiernos que pudieran modificar las reglas de juego. Motivos más que suficientes para fundamentar la potestad de la Comisión para establecer las pautas y bases para futuras actualizaciones y correcciones de acuerdo a un horizonte temporal razonable.

Finalmente y no por ello menos importante, podemos decir que las actualizaciones periódicas son necesarias para adecuar correctamente las políticas fiscales de la Nación a las circunstancias cambiantes de la economía de acuerdo a la realidad nacional, regional e internacional.

En definitiva, la generación de un escenario jurídico y económico propicio para el desarrollo de las inversiones de riesgo, tanto de capitales nacionales como extranjeros; el aumento de la equidad distributiva del sistema tributario; la profundización de la progresividad; y el financiamiento del gasto público mediante recursos de carácter genuino constituyen el objetivo insoslayable para asegurar una senda de crecimiento sostenible.

Por los motivos expuestos Sr. Presidente, y con el objetivo de instaurar un sistema tributario con fundamentos sólidos y un diseño acorde a las circunstancias actuales, solicito a mis pares la aprobación de este proyecto.

Pedro Salvatori.