Número de Expediente 2460/03

Listado de Autores
Sapag , Luz María

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2460/03)

PROYECTO DE RESOLUCIÓN

El Senado de la Nación

RESUELVE

1°.- Requerir a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación,
adopte las medidas necesarias para que, en el Proyecto de ley del
Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administración Nacional del año
2004, se incremente la partida destinada a la Administración de Parques
Nacionales, en el marco del préstamo otorgado por el BIRF 4085AR, y la
contraparte Argentina en la donación del GEF (Global Enviroment
Facility, Fondo Mundial para el Medio Ambiente), Proyecto de
conservación de la biodiversidad TF028372AR.

Luz María Sapag.-












FUNDAMENTOS

Señor Presidente

La Administración de Parques Nacionales se encuentra en un proceso de
modernización y reestructuración, asumiendo el compromiso de protección
de los Parques con un presupuesto que no ha variado sustancialmente y
con una superficie a nivel Nacional 60 % mayor (unas 2 millones de
hectáreas mas) que en los 90.

En este contexto, y en busca de financiamiento, Argentina firma en 1997
un convenio de préstamo del BIRF para la realización de los proyectos
Áreas Protegidas del Proyecto Bosques Nativos y Áreas Protegidas
(Préstamo BIRF 4085-AR) y del Proyecto de Conservación de la
Biodiversidad (Donación GEF TF-28372-AR administrada por el BIRF).

El esquema presupuestario de los proyectos con financiamiento externo
de la Administración de Parques Nacionales, sean préstamos o
donaciones, se rigen por los Convenios respectivos, firmados entre la
Argentina y el organismo internacional (generalmente BID o BIRF). En la
mayoría de los casos, los proyectos son diseñados para ser ejecutados
en cinco años. En función a su historial, en Argentina un proyecto de
cinco años se ejecuta en ocho, lo que explica la vigencia de ocho años
de los Convenios de préstamo/donación.

Cada Convenio establece las condiciones particulares bajo las cuales se
desarrollará el proyecto, entre las que se destacan:

a) la obligación del prestatario o receptor de establecer y mantener
durante toda la vigencia del Convenio una Unidad Administradora del
Proyecto;

b) la necesidad de abrir una cuenta especial en dólares en el Banco de
la Nación Argentina para recibir los fondos del préstamo/donación y
c) la posibilidad de abrir cuentas operativas en pesos para realizar
los pagos relacionados con las actividades del Proyecto.

La Administración de Parques Nacionales (APN) ha creado la Unidad
Ejecutora de Proyectos con Financiamiento Externo (UEP), responsable de
la gestión del Componente Areas Protegidas del Proyecto Bosques Nativos
y Areas Protegidas (Préstamo BIRF 4085-AR) y del Proyecto de
Conservación de la Biodiversidad (Donación GEF TF-28372-AR administrada
por el BIRF).

La previsión presupuestaria para el trienio es requerida a las Unidades
Ejecutoras de Proyectos en el mes de abril de cada año por la Dirección
Nacional de Proyectos con Organismos Internacionales de Crédito
(DNPOIC) del Ministerio de Economía. Desde APN, la UEP eleva el
requerimiento para los proyectos con copia a la Dirección de
Administración, con el criterio antes mencionado y discriminando por
inciso.

Presupuestariamente, un proyecto con financiamiento externo cumple con
las condiciones para ser tratado como Programa, al cual corresponde
asignar los créditos necesarios para cada fuente en función del Plan
Operativo Anual del ejercicio, estrechamente relacionado al momento de
ejecución del proyecto (inicio, ejecución plena y cierre).

A los efectos de aclarar los términos presupuestarios teóricos, es
necesario definir que un Programa es la categoría programática de mayor
nivel y expresa la contribución al logro de objetivos de la política
pública, cuya producción es terminal. Y una Actividad se identifica por
ser de producción intermedia, cuya acción presupuestaria es de mínimo
nivel e indivisible a los fines de asignación formal de recursos, y
pueden ser específicas, centrales o comunes, de acuerdo de que programa
dependan.

De acuerdo a la teoría, tanto el Préstamo como la Donación podrían
identificarse como Programas con sus dos fuentes de financiamiento por
cumplir con los requisitos necesarios para actuar como tales.

Dentro del presupuesto de APN, se identificó al Préstamo y a la
Donación a través de dos actividades, lo que se contradice en un todo
con la Ley de Administración Financiera 24.156, en donde indica que
cada Proyecto deberá considerarse con una "Entidad social", y podría
considerarse como un Programa. Cada uno de los dos proyectos posee
Convenio y reglamento, financiamiento, objetivos, contabilidad propias,
para lo cual no sería necesario discriminar por inciso presupuestario,
dado que la ejecución del proyecto se debe rendir en términos del
Banco, y los estado financieros y balances son auditados por la
Auditoría General de la nación, cuyos informes son elevados al Senado
de la Nación y tratados en forma independiente, siendo además la UEP
quien debe responder por los cargos que pudieran realizar los
auditores.

Se considera que existe la posibilidad legal de facilitar la ejecución
de los proyectos a través de recibir el tratamiento jurídico y técnico
de personas jurídicas privadas, tal como lo describe el código civil
argentino. La UEP podría tratarse presupuestariamente como una entidad
privada, tal como sucede en la Secretaria de Agricultura, e imputarse
el presupuesto en el Inciso 5.1.7, de modo de transferir los fondos de
la contrapartida a la Cuenta Operativa de cada Proyecto, y agilizar,
como así también tornar eficiente y efectiva la ejecución del mismo.


1. Situación actual de los proyectos con financiamiento externo de APN

1.1. Componente Areas Protegidas del proyecto Bosques Nativos y Areas
Protegidas (Préstamo 4085-AR)

Dentro del Programa 17 se encuentran todos los proyectos con
financiamiento externo que administra la APN y solo se identificó al
Préstamo a través de una actividad, lo que se contradice en un todo con
la Ley de Administración financiera 24.156, tal se expresado más
arriba.

En el esquema actual, el préstamo no puede visualizar, tampoco evaluar,
de una manera consolidada la ejecución presupuestaria debido a que las
obras, bienes y servicios que se destinan para los Parques Nacionales
del sur se encuentran dispersas en cada subprograma (por cada Parque
Nacional se imputa a un subprograma), tanto para fuente 22 como para
FF 11/12, esta última no identifica los fondos destinados para ejecutar
el proyecto y los correspondientes a la APN.

La apertura programática impuesta por el SAF de APN, las obras se
identifican en cada subprograma y a su vez se encuentran desagregadas
por cada una de ellas, lo que implica que se debe solicitar
autorización al Ministerio de Economía, vía SAF, para cada obra que se
proyecte ejecutar por el Préstamo, y no se puede ejecutar hasta tanto
no tenga la aprobación e incorporación en el presupuesto de APN.

A todos los inconvenientes expresados hasta aquí, se debe destacar que
para el año 2003, se debió solicitar una modificación presupuestaria
para transferir fondos de partidas presupuestarias 3.4. al inciso de
obras 4.2, dado que el SAF no tomó en cuenta el presupuesto informado
por la UEP oportunamente, la cual demoró todo el proceso de llamado a
licitación hasta el mes de agosto del presente ejercicio.

Por todo lo expuesto, sumado a la carga tediosa de la información que
necesita el SAF, la cual se duplica por los registros de la UEP, se
debe considerar que el Préstamo por todos los inconvenientes
presupuestarios, desde el año 1998 no es suficiente, pasando por el año
2002, que hasta noviembre no contó con el mismo, se debe agregar que
faltando un año y medio para el cierre del mismo, solo se pudo
ejecutar alrededor del 23% del Préstamo asignado.

1.2. Proyecto de Conservación de la Biodiversidad (Donación
TF-28372-AR)

En el presupuesto para el ejercicio 2001 figuraba dentro del
presupuesto de APN como Proyecto 17 actividad 1 con fondos asignados
para la fuente externa (FF 21) y el aporte local (FF 12). Por otro
lado, los fondos asignados en los incisos 2 y 3 para los PN Copo, San
Guillermo y Quebrada del Condorito estaban dentro del subprograma
correspondiente a cada parque.

En el presupuesto del año 2002 el Proyecto figuró como en el año 2001
hasta el mes de marzo. A partir de la sanción de la Ley de Presupuesto
para el ejercicio 2002, quedó como Proyecto 17 actividad 3.

Para el ejercicio 2003 el Proyecto siguió como Proyecto 17 actividad 3,
pero los recursos de contrapartida para las obras se encuentran dentro
del subprograma de cada parque, al igual que los fondos de
contrapartida. Es decir, para conformar la contrapartida del Proyecto
se debe sumar la que figura en el proyecto 17 actividad 3 y una porción
de la que aparece en los subprogramas de los parques Copo, Condorito,
San Guillermo, Monte León. Es decir que de la lectura del presupuesto
no se puede conocer en forma ejecutiva cuáles son los recursos
asignados. Además las obras realizadas en cada parque están dentro del
presupuesto por obra en forma separada.

Para el ejercicio 2004, se siguió con el procedimiento descripto, pero
desde la Dirección se Administración requirió un desglose aún mayor,
asignando los recursos para obras y equipamiento (inciso 4.2 y 4.3),
tanto de la fuente 21 como del aporte local, a cada uno de los cinco
parques (5 subprogramas). Lo mismo ocurre con los recursos de los
incisos 2 y 3, para cada fuente.

En síntesis, al presupuesto asignado al Proyecto debería agregarse los
recursos de fuente externa y una porción no determinada de los recursos
de contrapartida asignados a cinco subprogramas para los distintos
incisos. Es definitiva y a pesar de haber solicitado los recursos en
tiempo y forma se desconoce cual es la asignación real para el próximo
ejercicio.

Asimismo, para ejecutar las obras y el equipamiento si la suma prevista
no alcanzara, se debe realizar una modificación presupuestaria la cual
debe ir al Ministerio de Economía, por ser del inciso 4 - bienes de
capital, implicando todo el proceso más de tres meses, tal como
ocurriera en el presente ejercicio con el préstamo.

El Préstamo BIRF 4085 - AR Proyecto de Bosques Nativos y Áreas
Protegidas - Componente B Áreas Protegidas, que fuera convenido en el
año 1997, asciende a U$S8.584.500,00. La fecha de terminación de la
implementación del mismo esta prevista para el 30 de junio de 2005.
Restando las inversiones practicadas hasta el 2003, quedaría un saldo
de U$S5.451.385,79 o sea aproximadamente el 63.5% del total del mismo.

El Subcomponente B2 del Préstamo prevé el financiamiento de desarrollos
específicos de infraestructura básica y fortalecimiento de manejo en
cuatro (4) Parques seleccionados de la región patagónica: Lanín, Nahuel
Huapi, Los Alerces, y Los Glaciares. Estos Parques se seleccionaron
basándose en su importancia ecológica y el papel crítico que juegan
para proteger las fuentes de la cuenca hidrográfica de la región.

Las inversiones en infraestructura básica en estos Parques
seleccionados incluye: oficinas de acceso e informes, que permitirán
aumentar los ingresos por entradas; centros de visitantes; mejoramiento
de senderos y miradores; albergues de voluntarios; reparación de
edificios históricos y culturales de atracción; y reparación y
mejoramiento de caminos. El Subcomponente apoya también la mejora del
manejo de los Parques seleccionados financiando: vehículos y
equipamiento (principalmente radiocomunicaciones y computadoras); y
seminarios y cursos cortos de capacitación, asistencia a conferencias y
reuniones técnicas, y materiales de capacitación.

El saldo que presenta para ser ejecutado este Subcomponente en el lapso
que resta para la finalización del plazo de implementación del
Préstamo, a junio de 2005, es de aproximadamente U$S5.332.760,00.

En el transcurso del presente año, fue aprobada una enmienda al
Convenio de Préstamo en donde significativamente se redujo el aporte de
contrapartida de 33% a 20% para el financiamiento de obras, lo que
plantea un escenario auspicioso para estas inversiones.

La asignación presupuestaria prevista para el Inciso 4 (Bienes de Uso)
en el Proyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2004 es
de $2.700.000 (U$S 900.000 al cambio de $3/U$S1) lo que representa
apenas el 22% de los recursos disponibles del crédito y la
imposibilidad fáctica de poder concretar inversiones de importancia en
el plazo que resta para su implementación.

A raíz de lo expresado en el párrafo anterior se requirió a la
Subsecretaría de Presupuesto del Ministerio de Economía de la Nación
(Nota UEP N°419/2003) un requerimiento presupuestario adicional de
$5.251.000,00 para sumar un crédito presupuestario de $7.951.000,00
(U$S2.650.000 al cambio de $3/U$S1) de la Fuente de Financiamiento 22
(Préstamo BIRF 4085AR) y un crédito de $1.986.000,00 para la
contrapartida del crédito (Fuente Financiera 12) que no tenia asignado
ningún crédito presupuestario.

Teniendo en cuenta que el Préstamo señala un plazo residual de apenas
un año y medio, y la exigua asignación presupuestaría para el ejercicio
2004, esto nos lleva inexorablemente a que el BIRF reestructure el
Subcomponente B2 de "Desarrollo de la Infraestructura en cuatro Parques
Nacionales (PN Lanín, PN Nahuel Huapi, PN Los Alerces y PN Los
Glaciares)" y por ende afecte la continuación y ejecución del Plan de
Obras civiles previsto, el que resulta imprescindible realizar para
afianzar la estrategia turística en la que se encuentra empeñado el
Gobierno Nacional.

A continuación se señalan algunas de las consecuencias que ocasionaría
la reducción del financiamiento:

· Impacto negativo, altamente significativo, en el plan de inversiones
de la Administración de Parques Nacionales y por ende en las
expectativas de desarrollo de las regiones involucradas, y pérdida de
la posibilidad de su modernización. Debe tenerse en cuenta que
recientemente se ha aprobado la Enmienda al Convenio de Préstamo, que
otorga una reducción del financiamiento de la contrapartida nacional
del 33 % al 20%, para las inversiones en obras civiles, situación que
representa una oportunidad única para cumplir con las metas acordadas
por el Estado, expresas en el Convenio de Préstamo celebrado con el
BIRF, y los compromisos asumidos en casa Misión de revisión del
Préstamo.

· Falta de infraestructura que permita la explotación racional de las
cuatro áreas protegidas y el desarrollo turístico de las mismas.

· Incremento para el Estado Nacional de los costos financieros por la
falta de ejecución y cumplimiento de los acuerdos contractuales con el
BIRF, mayor pago de comisión de compromiso por los saldos no
ejecutados.

Señor presidente, por la importancia que reviste el tema en
consideración, es que solicito a mis pares me acompañen del presente
proyecto de resolución.

Luz María Sapag.-