Número de Expediente 2260/05

Listado de Autores
Leguizamón , María Laura

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2260/05)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

ARTICULO 1°.- Modifícase el artículo 3° de la Ley 18.284 -t.o. Decreto 2126/71) el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 3. Los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo con el Código Alimentario Argentino, con esta ley, y con sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo con el lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino."

"Dicha verificación habrá de concretarse exclusivamente en los puntos de fabricación, elaboración, fraccionamiento, envasado y/o venta (mayorista o minorista) de tales productos, encontrándose prohibido a las autoridades provinciales y municipales la realización de controles, visaciones y/o inspecciones durante el traslado, transporte y/o distribución de los mismos, cuando se tratare de productos envasados en origen no perecederos.

"El control sanitario de tales productos constituye, para las autoridades competentes, un deber inherente al poder de policía que los mismos ostenten, pudiendo percibir por el servicio que efectivamente se preste por ese concepto el costo que irrogue la realización de los análisis respectivos sobre los artículos que fueren decomisados en los puntos de fabricación, elaboración, fraccionamiento, envasado y/o venta (mayorista o minorista) de tales productos".

ARTICULO 2°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

María L. Leguizamón.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

1. En los últimos años se ha producido un incremento sustancial en el número de conflictos (desarrollados tanto en sede administrativa como, incluso, en los tribunales judiciales de distintas jurisdicciones territoriales) suscitados entre distintos Municipios de todos el país y sectores productivos dedicados a la elaboración, fraccionamiento y traslado de artículos envasados destinado al consumo humano.

Tales productos son elaborados, fraccionados y envasados herméticamente en origen en cada una de las plantas industrializadoras que se encuentran habilitadas por las autoridades administrativas competentes (se trata de conservas, bebidas, jugos concentrados, gaseosas, etc.), vale decir aquellos esencialmente no perecederos (entre estos últimos puede citarse las carnes en general y sus derivados, lácteos, embutidos, productos de granja, etc.)

Se trata de artículos destinados al consumo humano que, por sus ingredientes, modo de preparación, presentación y tecnología incorporada, ostentan un prolongado lapso de validez y aptitud para su finalidad. Su estado originario y sus calidades naturales se preservan indemnes un lapso prolongado, se encuentren o no conservados a determinada temperatura, manteniéndose en ese prolongado lapso en idénticas condiciones.

Una vez elaborado tales productos, el mismo es trasladado hacia los comercios minoristas (bocas de expendio) en transportes específicamente diseñados para tal fin y que aseguran su rápida traslación y distribución.

Las plantas de elaboración de los artículos comercializados por sus productores llevan a cabo su cometido bajo la directa supervisión de la autoridad de aplicación del Código Alimentario Nacional, la que a su turno fiscaliza, en origen, la calidad de los productos allí elaborados, como las condiciones de su fabricación.

Una vez distribuidos los productos así elaborados y transportados, son vendidos en bocas de expendio mayoristas o minoristas a través de establecimientos habilitados a tal fin en los que los Municipios (de acuerdo a su competencia natural) deben realizar la inspección por la cual perciben, todos ellos, la tasa de inspección, seguridad e higiene. Lo propio ocurre con los controles periódicos efectuados por las autoridades provinciales de cada jurisdicción.

2. Ese circuito productivo, en lo que da origen a los conflictos jurídicos antes citados, se ha visto severamente entorpecido debido a la aplicación, por parte de distintos Municipios de normas locales en base a las cuales las autoridades municipales obligan a quienes introducen en sus respectivas jurisdicciones aquellos productos no perecederos envasados a cumplimentar con recaudos formales (presentación de declaraciones juradas acerca de los productos transportados, inscripción en registros locales, etc.) y/o sustanciales (el pago de un tributo que sería retributivo del servicio de inspección bromatológica o veterinaria que pretenden desarrollar las Comunas respecto de productos que, naturalmente, no deben ser objeto de las mismas).

Ello se ha traducido, en distintas Provincias, no sólo en la generación de conflictos jurídicos muchos de los cuales aún se encuentran en trámite, sino en la verificación de vías de hecho por parte de autoridades locales (v. gr. el caso de la Municipalidad de La Rioja, donde durante varios días permanecieron secuestrados vehículos de transporte por el sólo hecho de considerar, el Municipio en cuestión, que a través de dichos rodados se vulneraba la normativa local consagrada por dicha Comuna).

3. Resulta preciso, entonces, encarar la labor legislativa a fin de obtener un mecanismo normativo que, sin afectar las autonomías locales, pero con un claro criterio federal y una sana ponderación de las exigencias que requiere el fomento de las actividades económicas productivas nacionales, tienda a remover la plataforma sobre la cual se han sucedido los conflictos institucionales antes aludidos.

Ello resulta impostergable, dado que los reclamos efectuados por distintos municipios involucran, en casi todos los casos, cuantiosos reclamos dinerarios que no guardan relación alguna con los servicios que, para peor, tampoco pueden desarrollar los Municipios dado que ninguna inspección "bromatológica" seria puede hacerse en la vía pública y, mucho menos, en relación a productos envasados en origen no perecederos, como los indicados en el punto 1 de esta fundamentación.

Ello alcanza guarismos tales que, de hallarse el sector productivo obligado al pago de aquellas gabelas municipales, importaría lisa y llanamente el definitivo quebrantamiento de la estructura de ingresos y egresos que sustenta su funcionamiento.-

4. Como es sabido, la tasa de inspección veterinaria ha sido concebida en las distintas jurisdicciones donde rige para retribuir los servicios efectivamente prestados por las Comunas respecto de la verificación de determinados productos frescos, o bien derivados de animales, cuyas condiciones de elaboración, conservación y traslado exigen que, además de los controles realizados en origen y en la boca de expendio, se realicen semejantes inspecciones durante el traslado de las mercaderías.

Pero ello resulta absolutamente ajeno respecto de las mercaderías que, como aquellas envasadas en origen en forma hermética, no perecederas, tienen una constitución y una naturaleza completamente distinta a las de los productos frescos, siendo en consecuencia totalmente irrazonable e injusta, y como tal, inconstitucional, la actividad de los Municipios que da origen a este Proyecto de Ley.

El control sanitario de los productos en cuestión debe existir -y de hecho existe- en el punto de fabricación, fraccionamiento y envasado, tanto como en el lugar de su expendio mayorista y/o minorista.

Durante el traslado (desde el momento en que por la naturaleza del producto resulta a todas luces indiferente el modo en que los mismos son trasladados dado que se trata de productos duraderos por excelencia) ninguna inspección debe realizarse hacia dichas bebidas.

Por ende, tampoco resulta legítimo el cobro de una tasa por dicho inexistente e imposible servicio municipal.

En cambio, en relación a los pescados, a las carnes, a los mariscos, a los chacinados, etc., donde sí importan las condiciones de transporte de tales productos (en lo que concierne especialmente a la temperatura, etc.), allí debe efectuarse un control que, lamentablemente, nunca se realiza debidamente.

De allí la diferencia existente entre los "transportes de sustancias alimenticias" y los transportes comunes de bebidas y conservas, entre otros. Los primeros exigen la reunión de condiciones que son las que deben inspeccionar las municipalidades. Las segundas son trasladadas en vehículos aptos para hacerlo pero de modo tal que su naturaleza y vocación para el consumo humano se mantienen inalterables desde su punto de elaboración.

5. Fuera de las circunstancias hasta aquí explicadas, debe señalarse que las actividades de aquellos Municipios que procuran aplicar las normas consagratorias de las denominadas "tasas de inspección veterinaria" o "tasas por bromatología", en definitiva están desconociendo la vigencia y aplicación de los siguientes preceptos de Derecho Federal.

5. 1. El artículo 9 de la ley nacional 23.548 (coparticipación federal de recursos fiscales) edita lo siguiente:-

"La adhesión de cada Provincia se efectuará mediante una ley que disponga:- ...
"b) que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta ley.

"En cumplimiento de esta obligación no se gravarán por vía de impuestos, tasas u otros tributos, cualquiera fuera su característica o denominación, las materias imponibles sujetas a los impuestos nacionales distribuidos, ni las materias primas utilizadas en la elaboración de productos ajenos a los tributos a que se refiere esta ley. Esta obligación no alcanza a las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente.

"Las actividades, bienes y elementos vinculados a la producción, comercialización, almacenamiento, transporte, circulación, venta, expendio o consumo de los bienes sujetos a impuestos internos específicos a los consumos y las materias primas o productos utilizados en su elaboración, tampoco se gravarán con una imposición proporcionalmente mayor -cualquiera fuera su característica o denominación- que la aplicada a actividades, bienes y elementos vinculados con bienes o servicios análogos o similares y no sujetos a impuestos internos específicos a los consumos. El expendio al por menor de vinos y bebidas alcohólicas podrá, no obstante, ser objeto de una imposición diferencial en jurisdicciones locales...

"c) Que se obliga a no gravar y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no graven por vía de impuestos, tasas, contribuciones y otros tributos cualquiera fuera su característica o denominación, los productos alimenticios en estado natural o manufacturado...
"e) Que se obliga a derogar los gravámenes provinciales y a promover la derogación de los municipales que resulten en pugna con el régimen de esta ley..."

5. 2. A su turno, el día 12 de agosto de 1993 se celebró en la Ciudad de Buenos Aires el denominado "Pacto Federal para el Empleo la Producción y el Crecimiento" entre el entonces Presidente de la Nación y los Gobernadores de todas las Provincias.-

En dicho Pacto se acordó la adopción de diversas medidas que las partes celebrantes del mismo se obligaron a adoptar en cada una de sus respectivas jurisdicciones a fin de alcanzar los fines propuestos en aquél convenio interjurisdiccional (promoción del empleo, la producción, y el crecimiento económico del país y sus regiones); en lo que aquí interesa corresponde resaltar los siguientes puntos acordados en el Pacto aludido en el epígrafe:-

"Punto Primero. Los señores Gobernadores han acordado la adopción de políticas uniformes que armonicen y posibiliten el logro de la finalidad común de crecimiento nacional y de reactivación de las economías regionales. Las políticas acordadas se concretarán por los Poderes Ejecutivos Provinciales, una vez aprobado el presente Acuerdo por las Legislaturas Provinciales en lo que es materia de su competencia según las Constituciones locales, en los siguientes actos de gobierno:- ... 2) ... Asimismo se derogarán de inmediato las que graven directa o indirectamente, a través de controles, la circulación interjurisdiccional de bienes o el uso para servicios del espacio físico, incluido el aéreo... Igual actitud se seguirá respecto de las Tasas Municipales en general, en los casos que no constituyan la retribución de un servicio efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestación".-

El Poder Ejecutivo Nacional, mediante el dictado del Decreto PEN 1807/93 ratificó lo actuado por el Presidente de la Nación en dicho Pacto, siendo aquél decreto luego convalidado por sucesivas leyes nacionales (leyes 24.699, 24.919, 25.063, 25.239).-

6. De manera entonces que se ha suscitado el siguiente conflicto: hallándose la actividad desplegada por los productores y transportistas de productos no perecederos elaboradas al amparo de las normas del Código Alimientario Nacional reglada estrictamente por normas nacionales que conforman la Ley Suprema de la Nación, ven impedido, sin embargo, el normal desenvolvimiento de sus actividades en distintas jurisdicciones municipales, dado que en ellas se han establecido inconstitucionales mecanismos que obstruyen el libre y regular desarrollo de sus actividades comerciales, y la percepción de una gabela igualmente inconstitucional.

Es preciso tener presente que la doctrina ha interpretado los alcances de la ley 23.548 en los siguientes términos:-

"La actual Ley de Coparticipación, siguiendo los pasos de anteriores regulaciones que se han ocupado del tema, ha venido a establecer que la adhesión de las provincias importa aceptar el régimen sin limitaciones ni reservas y la asunción del compromiso de no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por la ley que instituye el mecanismo.

"Entendemos que la estructuración jerárquica de los distintos niveles de gobierno, en la arquitectura constitucional de nuestra República, y el encadenamiento normativo decreciente que de ello resulta, según ha quedado consagrado a partir del art. 31 del Estatuto Fundamental -Constitución, leyes nacionales y federales, constituciones y leyes provinciales, y ordenanzas municipales- brinda andamiento a la oponibilidad a los municipios de Provincia de las obligaciones y compromisos asumidos por los Estados locales, por sí, y en su representación, al adherir a los sistemas de coordinación financiera que, conviene recordarlo, no son más gravosos ni más severos que aquellos que, con idéntico alcance, han tomado a nombre propio las provincias." (CASAS, José O.: Derecho Tributario Municipal, p. 43/44).-

"Coincidimos en que los municipios tienen potestad tributaria derivada; pero no en que sostener lo contrario autorice a cuestionar la subordinación al ordenamiento provincial; lo constitucionalmente originario de los municipios es la garantía de su existencia, y como derivación de ello que los ordenamientos provinciales -que son los que deben establecer sus alcances y sus grados- no pueden privarlos de atributos esenciales frustrando o tornando ficticia su existencia, estos convenios son regulaciones provinciales que por tanto pueden establecer alcances y grados del poder tributario que han otorgado a los municipios". (BULIT GOÑI, Enrique: Autonomía..., p. 1064).-

"Por lo demás, cabe tener presente que los municipios, al participar en la distribución del producido de los impuestos provinciales y municipales, están aceptando, aunque más no sea tácita pero inequívocamente, el ordenamiento normativo vigente sobre la materia. No podrían, pues, los municipios aceptar la coparticipación y coetáneamente pretender desligarse de las obligaciones emergentes de dicho régimen" (SPISSO, Rodolfo R.: Federalismo racional o caos institucional).-

"La coparticipación de impuestos ha sido caracterizada por Asensio como "la cesión o delegación concertada de facultades fiscales de los niveles subcentrales a favor de un nivel superior a cambio de recibir una parte a prorrata del total recaudado por aquél, de acuerdo a criterios o pautas preestablecidas de carácter devolutivo, redistributivo u otras (autor citado, en Coparticipación de impuestos y coordinación fiscal intergubernamental en la Argentina, 1990, p. 3).-

"En el sistema de coparticipación no se distribuyen las fuentes sino lo que los impuestos producen. Puede referir a la distribución del producto de un tributo o de un conjunto de impuestos... Este es el caso argentino.

"Evita la doble o múltiple imposición, la superposición burocrática que ella genera y la competencia sin cuartel que se plantea entre distintas jurisdicciones en su lucha por conseguir inversores.

"Constituye una cesión o delegación -aunque concertada- de facultades tributarias propias de los gobiernos locales.-

"Con todo, la coparticipación se ha revelado en la Argentina como un método idóneo de coordinación financiera, al punto que pareciera dificultoso volver a recrear el período 1860-1890 signado por la separación de fuentes tributarias.-

"La ley nacional 23.548 (y su antecesora 20.221) establece un régimen de coparticipación impositiva entre la Nación y las Provincias que involucra directamente a los Municipios. La cláusula en cuestión es la del artículo 9 de la ley que, al prescribir las modalidades de adhesión al sistema, les impone la obligación de no aplicar por sí ni por intermedio de organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por la ley (ROSATTI, Horacio D.: Tratado de Derecho Municipal, tomo III, p. 253 y ss.)

Sobre el particular, también ha dedicado un fundado análisis doctrinario Juan Carlos Cassagne, titulado Bases para la reconstrucción del sistema tributario federal (Algunas ideas acerca de la coparticipación), publicado en LA LEY 2003-C, 1257; allí se indica lo siguiente:

"En Argentina conviven prácticamente los tres sistemas básicos de distribución de tributos que existen en aquellos países en los que impera la forma política federal, que son: a) separación de fuentes tributarias entre Nación y Provincias, b) concurrencia de tributos y c) unificación de la recaudación y coparticipación federal de impuestos.

"El esquema de distribución referido, se encuentra contenido en nuestra Constitución Nacional, que dispone:
"a) en cabeza de la Nación: los impuestos aduaneros (conf. art. 75 inc. 1°); los directos que establezca por tiempo determinado y siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan (conf. art. 75 inc. 2°), los impuestos indirectos que establezca en concurrencia con las provincias (conf. art. 75 inc. 2°.); las rentas de correo (art. 4); la demás tasas por servicios prestados en jurisdicción nacional.
"b) en cabeza de las provincias: los impuestos directos (art. 75 inc. 2°); los impuestos indirectos en concurrencia con la Nación (art. 75 inc 2°); las demás tasas por servicios prestados.

"Además, desde la reforma constitucional del año 1994, adquirió jerarquía constitucional el régimen de coparticipación para todos los impuestos directos e indirectos, excepto los aduaneros (art. 75 inc. 2°, segundo párrafo).

"(...)En este punto, se comprueba que adoptamos un sistema propio cuyo déficit no pudo ser superado por los sucesivos intentos de coordinación financiera, lo cual condujo a la adopción simultánea de los tres sistemas de distribución antes señalados y, finalmente, como era de prever, a una situación de anarquía fiscal que, en la actualidad, resulta insostenible.

"(...) En los últimos años, los municipios de provincia se han lanzado abiertamente a la búsqueda de recursos tributarios con los cuales solventar sus cada vez más deficitarios presupuestos, vulnerando sistemáticamente los límites que a su poder tributario, fija la Constitución Nacional, el Convenio Multilateral y las distintas leyes orgánicas provinciales y de coparticipación secundaria de recursos.

"En efecto, sin perjuicio de la indiscutible autonomía municipal, las potestades tributarias de los municipios son derivadas de las provincias a las que pertenecen, de forma que los estados provinciales pueden fijar límites al poder de imposición comunal (Arts. 5° y 123 de la Constitución Nacional. CS "in re" "Telefónica de Argentina v. Municipalidad de Chascomús" Fallos 320:619; "Operadora de Estaciones de Servicio S.A. v. Municipalidad de Avellaneda" Fallos 321: 1052 (DJ, 1997-2-1147; IMP, 1997-B, 2060; LLC, 1999-65; La Ley, 1998-D, 198; DJ, 1998-3-307).

"Así, las leyes orgánicas provinciales suelen permitir, con carácter general, la creación de impuestos municipales. Empero, como en la mayoría de los casos, esta especie tributaria se superpone con el impuesto sobre los ingresos brutos, percibido por las provincias y coparticipables al municipio, éstos han optado por la creación de tasas retributivas de servicios.

"Dentro de la división tripartita de los gravámenes, la doctrina ha entendido que la tasa es aquella especie que se verifica "cuando exista la prestación de un servicio por parte del Estado, en relación a determinada persona que, por ese solo hecho, se encuentra obligada a su pago". Y la prestación de este servicio debe ser concreta y efectiva (GALLI, Guillermo P., "Recursos Públicos", apartado: X. TASAS, en el libro "Manual de Finanzas Públicas" de: MORDEGLIA, Roberto M.; ALBACETE, Carlos E; FERNANDEZ DE LA PUENTE, Elena de; DAMARCO, Jorge H.; GALLI, Guillermo P.; NAVARRO, Patricio A.; TORRES, Agustín, p. 207, AZ editora S.A., Buenos Aires, 1986; CS "in re" "Compañía Química c. Municipalidad de Tucumán", 03/09/89, consid. 7° del voto de la mayoría. Fallos 312:1575 (IMP, 1989-B, 2273).

"Sin embargo, la profundización de la crisis económica ha trastocado los parámetros fundamentales del concepto de la tasa, y las municipalidades han comenzado a crear, bajo la ficción jurídica de esta especie tributaria, verdaderos impuestos que no se corresponden con la existencia de prestación alguna a cargo del municipio, o sus administraciones reclaman el gravamen sin la existencia de prestación del servicio y ni siquiera de sustento territorial del contribuyente.

"Es cierto que la jurisprudencia, especialmente la de los tribunales inferiores, antes que aclarar el panorama, introdujo nuevos factores de confusión sobre el alcance del poder tributario municipal, en particular, cuando legitimó la percepción de tasas desligadas del costo efectivo de los servicios públicos prestados vinculándolas, en cambio, a una capacidad contributiva general medida sobre los ingresos producidos, lo cual, en la práctica, contribuyó a diluir la distinción entre la tasa y el impuesto. Resulta evidente que este proceso conducirá a una suerte de "libanización" tributaria en el ámbito municipal.

"Hay que advertir que, pese a la gravedad que exhibe la crisis actual, el problema argentino no es únicamente económico ni ético como tampoco sólo concierne a la reforma electoral. Es fundamentalmente el de recrear un poder nacional eficaz y probo como lo organizó la Constitución de 1853-1860, sobre la base de la supremacía federal, remozando el sistema con la introducción de la correspondencia fiscal de las Provincias en la recaudación de los impuestos y reduciendo al máximo la coparticipación federal de tributos, cuya asignación y control ha de quedar en manos del Congreso de la Nación y no de órganos constituidos por las Provincias.

"Así se ha sostenido: "En la raíz del problema se encuentran una serie de causas más profundas y más antiguas, que enfrenta a fiscos anémicos con un esquema normativo de reparto financiero deficiente, lo cual, en última instancia, redunda en el debilitamiento de los principios de legalidad, igualdad, seguridad jurídica, capacidad contributiva, razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad y no confiscatoriedad, que constituyen garantías básicas de los contribuyentes en un moderno Estado de Derecho" (TARSITANO, Alberto, "El Combate Perpetuo: El Principio instrumental en el impuesto de sellos y su aplicación a los contratos por correspondencia", publicado en el Boletín de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, marzo de 2000).

"(...) Como ya fue expuesto, una distorsión más grave aún es la que revela el avance fiscal de los municipios, cuya extensión más allá de los límites que le impone su poder delegado, ha contribuido a recrear una suerte de poder originario autónomo, lo que resulta inconstitucional, por violar el diseño y sentido de los poderes tributarios del Estado Federal y de las Provincias en la Constitución Nacional."

Recuerda además el autor citado:

"En un reciente fallo, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, declaró que el denominado "Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento", suscripto por el Sr. Presidente de la Nación y los Sres. Gobernadores de provincia, el día 12 de agosto de 1993, y luego ratificado por las legislaturas provinciales, debía ser considerado como derecho intrafederal y que no podía ser denunciado sino por acuerdo de todas las partes.

"Además, destacó la Corte Federal "Que el universo legal sobre el que actúa el tratado presenta diferentes matices tanto en lo que se refiere a su vigencia, inmediata o subordinada a determinados efectos, cuanto a la materia sobre la que actúa. En algunos casos, se acuerda la derogación inmediata de ciertas normas como en el supuesto de autos (punto 2 del art. 1°), en otros se alude a la implementación progresiva de un régimen fiscal (exenciones a los ingresos brutos puntos 4 "in fine" y 7) y también se fijan políticas futuras como "propender a la privatización total o parcial... a la que alude el punto 9.". CS, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) c. Provincia de Buenos Aires y otro" sentencia del 19/08/99). Este mismo criterio fue ratificado por nuestro Máximo Tribunal in re "El Cóndor Empresa de Transporte c. Provincia de Buenos Aires s/ acción declarativa" de fecha 7 de diciembre de 2001."

Por su parte, los efectos del PACTO FEDERAL PARA LA PRODUCCION y el empleo han sido interpretados del siguiente modo Ello así por cuanto los alcances del Pacto aquí reseñado fueron interpretados del siguiente modo por la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación:-

"Que el pacto comporta por sus alcances y contenido la manifestación positiva del llamado federalismo de concertación tendiente a -según se expresa establecer mediante la participación concurrente del Estado Nacional y las provincias un programa, destinado como en el caso, a adoptar una política uniforme que armonice y posibilite la finalidad común de crecimiento de la economía nacional y de reactivación de las economías regionales. Tal espiración recogería la vocación de la Constitución Nacional creadora -según lo expresó esta Corte en Fallos: 178-9- de una unidad no por supresión de las provincias sino por conciliación de la extrema diversidad de situaciones, riqueza, población y destino de los catorce estados y la creación de un órgano para la conciliación, para la protección y estímulo de los intereses locales, cuyo conjunto se confunde en la Nación misma. Se trataba, recordaba la sentencia, de consagrar el principio de hacer un solo país para un solo pueblo".

"Este pacto, como las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configura el derecho intrafederal (Fallos, 314-862) y se incorpora una vez ratificado por la legislatura al derecho público interno de cada estado provincial aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias. Esa gestación institucional ubica a los tratados o leyes convenios celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes (Horacio Zorraquín Becú: El Federalismo Argentino, Edit. Perrot, 1958, pag. 194).- (CSJN, fallo del 19 de agosto de 1999, en expediente A. 95. XXX, en autos "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina c/ Buenos Aires, Provincia de s/ Acción declarativa").-

La doctrina ha señalado sobre el particular, lo siguiente:-

"Como derivación lógica del texto transcripto (pacto aquí analizado) podemos concluir que las potestades tributarias de los municipios, en lo concerniente a las actividades desarrolladas por las empresas, deberán observar las siguientes limitaciones, a saber: a) nunca podrán gravar, cualquiera sea la denominación o naturaleza del tributo, las materias imponibles sujetas a impuestos nacionales coparticipados -prohibición de aplicar tributos análogos-; y b) en razón que las materias imponibles sujetas a gravámenes nacionales gravan prácticamente todas las manifestaciones de capacidad contributiva existentes, sólo podrán aplicar a las actividades desarrolladas dentro de su jurisdicción "tasas retributivas de servicios prestados" en concordancia con la última del artículo transcripto...

"Lo que sí interesa es destacar la obligatoriedad de estas disposiciones para los Municipios, los cuales las deben observar en forma irrestricta, de consuno con su status jurídico, lo que se concluye como lógico atendiendo a la necesaria subordinación de estas unidades de gobierno a las provincias a las que pertenecen...

"En caso que algún municipio pretendiera desconocer la subordinación a este régimen, fundándose en su carácter autónomo, cabría oponerle la doctrina de los actos propios. En efecto, al participar los municipios en la distribución del producido de los impuestos provinciales y nacionales, están aceptando, aunque más no sea tácita pero inequívocamente, el ordenamiento normativo vigente en la materia. No podrían entonces los municipios aceptar la coparticipación y simultáneamente pretender desligarse de las obligaciones emergentes de dichos regímenes " (GIANOTTI, Germán: Tributos municipales, La Ley, 2002, 9. 65/66).-

"No cabe argüir que el pacto federal no genera un derecho subjetivo en cabeza del contribuyente y que sólo constituye una disposición no operativa que necesita del dictado de normas específicas en el ámbito provincial que lo tornen efectivamente aplicable. Los compromisos se han hecho para cumplirlos y no para dejarlos de lado, según las cambiantes circunstancias e intereses sectoriales. Si queremos ser un país creíble, donde reine la seguridad jurídica y el honor por los compromisos asumidos sin echar las bases para una revitalización de la confianza que debe inspirar el Estado, punto de partida a fin de estimular el fiel cumplimiento de las obligaciones tributarias, no cabe sino estar a las claras y precisas estipulaciones del pacto federal. Queda así ratificado por el instrumento aludido el principio de que la cuantía global de la tasa no puede ir más allá de un límite discreto y razonable del costo del servicio, ya que no se puede admitir, sin transgresión a los principios constitucionales de tributación, que con el ingreso obtenido por la prestación de un servicio divisible se financien otras obligaciones presupuestarias." (SPISSO, Rodolfo: Las tasas municipales ..., DT, XVI, 1 y ss.).-

Resulta inconstrastable, entonces, que la normativa vigente claramente impide a los Municipios obrar del modo en que lo hacen respecto a la materia bajo examen.

No obstante, la existencia de los conflictos antes citados, indican que resulta indispensable la adopción de una norma legislativa que, a través de una modificación del Código Alimentario Nacional despeje la incertidumbre existente en la materia.

7. Obsérvese que aún bajo el texto de la Constitución Nacional vigente desde 1994, donde se ha reconocido la autonomía municipal, con el alcance y contenido fijado por cada provincia, no ha cambiado la naturaleza y extensión del poder tributario de los municipios, el que continúa siendo derivado de la provincia a la que pertenecen.-

De manera que al estar las provincias habilitadas constitucionalmente para establecer la amplitud del contenido y la extensión de los poderes municipales, se hallan facultadas para celebrar acuerdos interjurisdiccionales cuyos términos son, claramente, oponibles a los municipios.-

Como lo ha sostenido, reiteradamente, la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación:-

"De acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos y las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a la que pertenecen (arts. 5 y 123)".- (Precedentes dictados en autos "Telefónica de Argentina c/ Municipalidad de Chascomús", publicado en Fallos, 320:619; "Operadora de Estaciones de Servicios S.A. c/ Municipalidad de Avellaneda", publicado en Fallos, 321-1052).-

8. Por lo demás, siendo que sólo puede reputarse una tasa municipal legítima aquella que resulta retributiva de un concreto servicio municipal, que a su vez se no sólo jurídicamente viable sino fácticamente posible, es evidente que no puede considerarse legítimo el pago de un derecho o contribución municipal por un servicio de inspección que no puede verificarse en relación a productos no perecederos envasados en origen.

En efecto, como se sabe, la tasa es definida como aquél tributo consistente en la contraprestación patrimonial que brindan los contribuyentes en retribución de un servicio público determinado y divisible (conf. GARCIA BELSUNCE, Horacio: Temas de Derecho Tributario, p. 210; en igual sentido: MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, p. 134; VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín: Derecho Administrativo..., tomo III, p. 179; BIDART CAMPOS, Germán J.: Manual de Derecho Constitucional Argentino, p. 328; BIELSA, Rafael: Estudios de Derecho Público, p. 79).-

En función de ello, surgiendo de la propia descripción de la naturaleza del tributo municipal analizado que las Comunas no se encuentran en condiciones de prestar servicios de inspección en relación a artículos que no requieren dicho control sanitario), de ningún modo puede asimilarse dicha gabela a una contribución municipal valida y legítima.

Se trata, entonces, de un tributo que no tiene causa legítima. Su inconstituionalidad es notoria, palmaria y manifiesta.

Para que una tasa sea legítima, el servicio de inspección que la subyace debe ser posible, efectivamente prestado, útil, ajustado a la normativa correspondiente e instrumentado a través de las formalidades previstas. De otro modo, aunque la tasa tuviese causa en la concreta realización de una inspección, ésta no hallaría causa en normas válidas exigibles al particular. El mero acto administrativo de "habilitar" y de "registrar" no confieren per-se validez ni legitimidad al acto de inspección, ni, por ende, a la percepción de la tasa.

Como lo ha sostenido un autor ya citado (GIANOTTI, Germán, en Tasa por servicio de inspección veterinaria y bromatología..., publicado en Rev. Arg. de Derecho Tributario (RADT) 2003 (octubre-diciembre), 94):

"En el presente trabajo realizaremos un breve análisis de aquel tributo que bajo distintas denominaciones perciben algunos municipios del país, principalmente de la Provincia de Buenos Aires, con motivo de la introducción de productos alimenticios dentro de la jurisdicción municipal.

"Este tipo de tributos tienen como pauta legitimadora la supuesta prestación por parte del municipio de servicios de contralor e inspección de la calidad y estado de los alimentos que son "introducidos" dentro del mismo, fundamentado principalmente en el "poder de policía" que estos entes poseen.

"(...) Es importante destacar que todo lo relativo al control, verificación e inspección de establecimientos que elaboran productos alimenticios, así como las propiedades de las sustancias alimenticias propiamente dichas, se encuentran reguladas exhaustivamente en el Código Alimentario Argentino -CAA-, ley N° 18.284 y normas complementarias.

"Dicha normativa establece que las facultades de verificación son de resorte exclusivo del gobierno federal, sin perjuicio de autorizarse en forma taxativa algunos controles por parte de jurisdicciones provinciales y, eventualmente, municipales; pero las mismas acotadas a los extremos que analizaremos seguidamente.

"La norma que regula en forma pormenorizada el organismo de control que tendrá a su cargo la aplicación de las disposiciones contenidas en el CAA es el Decreto Nacional N° 815/99, del cual vamos a analizar y transcribir varios artículos, que serán ejemplificativos de las facultades de verificación que se les conceden a las provincias y municipios.

"Así, el artículo 3 del mencionado decreto establece textualmente:

"Art. 3°.- El Código Alimentario Argentino (CAA) es la norma fundamental del SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS. Se incorporará al mismo toda la normativa vigente que haga a la elaboración, transformación, transporte, distribución y comercialización de todos los alimentos para el consumo humano..."

"El artículo 4 expresa textualmente:

"Art. 4° - El SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS estará integrado por la 'COMISION NACIONAL DE ALIMENTOS, el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD y CALIDAD AGROALIMENTARIA (SENASA) y la ADMINISTRACION NACIONAL DE MEDICAMENTOS, ALIMENTOS Y TECNOLOGIA MEDICA (ANMAT). Las Autoridades Sanitarias Provinciales y del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES serán invitadas a integrarse al SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS'."

"Asimismo, las funciones de la Comisión Nacional de Alimentos son, entre otras, las siguientes:
"i)Velar para que los organismos integrantes del SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS hagan cumplir el CAA en todo el territorio de la Nación Argentina.
"ii) Recomendar requisitos, procedimientos y plazos uniformes para ejecutar las distintas inspecciones y/o habilitaciones de establecimientos y/o productos, su industrialización, elaboración, conservación, fraccionamiento, y comercialización en todo el territorio nacional.
"iii) Impulsar el control coordinado de alimentos en bocas de expendio a través de las autoridades sanitarias integrantes del SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS.
"iv) Recomendar sistemas de Auditoría para el cumplimiento de plazos, procedimientos y requisitos dispuestos en el punto ii) precedente.
"v) Recomendar a las autoridades competentes integrantes del SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS, la unificación de sanciones, tasas y aranceles en todo el país.
"vi) Proponer a los organismos competentes del SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS la creación de las cabinas sanitarias únicas y recomendar los sitios aduaneros, puestos fronterizos o de resguardo donde se instalarán las mismas.
"vii)Promover principalmente, que las empresas productoras de alimentos y bebidas, adopten y optimicen sistemas internacionales de autocontrol y/o logren certificaciones internacionales de calidad. Asimismo se deberá considerar un sistema de estímulos y beneficios para las empresas que implementen tales sistemas y/u obtengan dichas certificaciones.

"Cabe resaltar que el control de las condiciones sanitarias imperantes en los establecimientos productivos y de elaboración de sustancias alimenticias realizadas en los mismos, se encuentra a cargo del SENASA y el ANMAT, de acuerdo a la naturaleza del alimento producido.

"Asimismo, se establecen y regulan facultades de control a organismo provinciales y municipales, pero acotadas, tal como se regula en el artículo 19, a saber:

"Art. 19.- Las autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES y de los municipios serán las encargadas 'de realizar los controles en bocas de expendio'."

"Queda claro de la normativa transcripta, que las facultades de verificación de las provincias y municipios se encuentra acotada a controles en '"bocas de expendio"', no en cualquier otro punto de la cadena de comercialización.

"En consonancia con la limitación señalada en el párrafo precedente, el artículo 36 del mencionado decreto dispone que "Las habilitaciones, inscripciones, 'certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia, serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicará mayores costos..."

Asimismo, y para recalcar que las facultades de verificación y control son de resorte federal, el artículo 40 del Decreto Nacional N° 815/99 expresa textualmente:

"Art. 40.- Los organismos nacionales deberán propender a la descentralización del control de alimentos, celebrando convenios con las autoridades provinciales y el Gobierno Autónomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES, para aplicar el SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS 'bajo las siguientes condiciones mínimas':
"a) 'Igual arancel por igual servicio'.
"b) Igual sanción por igual infracción.
"c) Capacidad de control equivalente.
"d) Cursos permanentes de capacitación.
"e) Auditorías periódicas a cargo de las autoridades nacionales."

"Como consecuencia de lo señalado, resulta evidente que las facultades de verificación de sustancias alimenticias, y específicamente, de sus procesos productivos pertenecen a la esfera federal, siendo las pertenecientes a las provincias y municipios, de carácter derivadas y limitadas específicamente a determinados puntos taxativamente normados en el citado decreto.

"Así, sobresalen las facultades de control por parte de provincias y municipios en (i) "establecimientos" productivos y en (ii) bocas de expendio, pero no durante el transporte y/o tránsito de las mercaderías. Ello resulta aun más patente en productos "no perecederos" los que, en atención a sus especiales características de conservación durante la travesía, no sufren alteraciones algunas; por lo que el control como el que realiza el Municipio de Florencio Varela -y prácticamente todos los municipios que aplican este tributo- se encuentra totalmente injustificado.

"Más injustificado aun resulta el cobro de la tasa por el control de certificados expedidos por autoridades nacionales o de otra jurisdicción, toda vez que ello entra en colisión directa con lo dispuesto por el artículo 36 del citado decreto.

"3.3. Establecimiento de aduanas interiores - Discriminación de productos de origen extralocal

"En adición a las falencias destacadas en el punto 3.2. precedente, estas tasas -por la modalidad en que son implementadas- desde nuestro punto de vista violan expresas garantías constitucionales, tales como las previstas en los artículos 9°, 10 y 11 de la Constitución Nacional.

"En efecto, los controles -tal como se ha analizado- se justifican -dentro de los límites legales apuntados- en los establecimientos productivos y en las bocas de expendio, pero nunca durante o con motivo del tránsito de los productos. Al realizarse el cobro de estas tasas al momento de introducirse los productos dentro del territorio municipal -lo que se agrava ante la carencia total de servicios de control sobre las sustancias alimenticias-, se están erigiendo verdaderas aduanas interiores, limitando la libre circulación de los bienes y mercancías dentro del territorio de la Nación y estableciendo derechos de tránsito ilegítimos.

"Asimismo, estas tasas se oponen a la ley nacional N° 24.307, en cuanto ratifica el Decreto N° 2.284/91. En efecto, esta conclusión se ve reforzada por lo normado en el art. 1° del Decreto citado, en cuanto dice: "Déjanse sin efecto las restricciones a la oferta de bienes y servicios en todo el territorio nacional... y todas las restricciones que distorsionen los precios de mercado, evitando la interacción espontánea de la oferta y la demanda".

"3.4. Materia federal en la regulación del transporte de cargas

"Como fundamento adicional en contra de estas pretendidas tasas de inspección bromatológica, tenemos específicamente la ley N° 24.653, la cual regula el Transporte Automotor de Cargas.

"Dicha norma, establece en su artículo 2, inciso f), lo siguiente:

"ARTICULO 2° - INTERVENCION DEL ESTADO. Es responsabilidad del Estado Nacional garantizar una amplia competencia y transparencia de mercado. En especial debe:
"...
"f) Garantizar que 'ninguna disposición' nacional, 'provincial o municipal, grave' (excepto impuestos nacionales), 'intervenga o dificulte' en forma 'directa o no', los servicios regidos por esta ley, salvo en materia de tránsito y seguridad vial." (lo resaltado en comillas simple nos pertenece)

"Asimismo, ratificando el carácter federal de esta disposición, y la subsecuente jurisdicción federal en la materia, el artículo 3 de la citada expresa textualmente:

"ARTICULO 3° - JURISDICCION. 'La presente ley se aplica a todo traslado de bienes en automotor' y a las actividades conexas con el servicio de transporte, desarrollado en el ámbito del Estado Nacional, que incluye:'

"(...) En razón de lo señalado, estas tasas se encuentran en desavenencia con la norma federal comentada, por lo que su ilegalidad es manifiesta. Ello es así, toda vez que las mismas dificultan -aunque más no sea en forma indirecta-, el servicio de transporte de cargas automotor, protegido por la norma nacional antes citada.

"3.5. Pacto Federal de la Producción y el Empleo

"El día 12 de agosto de 1993 se celebró en la Ciudad de Buenos Aires el denominado "Pacto Federal para el Empleo la Producción y el Crecimiento" entre el entonces Presidente de la Nación y los Gobernadores de dieciséis provincias argentinas. Posteriormente adhirieron el resto de las jurisdicciones provinciales.

"En dicho Pacto se acordó la adopción de diversas medidas que las partes celebrantes del mismo se obligaron a adoptar en cada una de sus respectivas jurisdicciones a fin de alcanzar los fines propuestos en aquél convenio interjurisdiccional (promoción del empleo, la producción, y el crecimiento económico del país y sus regiones); en lo que aquí interesa corresponde resaltar los siguientes puntos acordados en el Pacto aludido en el epígrafe:

"Es evidente que las tasas aquí analizadas se encuentran en pugna con el precitado pacto, ya sea que las mismas se consideren vigentes en el orden provincial o municipal, de tal suerte que cualquiera sea la jurisdicción que las imponga -siempre que sean establecidas de la manera en que actualmente se encuentran legisladas-, las mismas resultarán siempre contrarias al fin tenido en miras al sancionar dicho pacto.

"Asimismo, no debemos olvidarnos que por imperio del pacto mencionado precedentemente, y por expresa disposición de la ley de Coparticipación Federal N° 23.548, las tasas deben retribuir servicios efectivamente prestados. Estos extremos no se observan en el presente caso, por lo que las mismas son ilegítimamente percibidas, contrariando expresas disposiciones de carácter federal.

"4. - Conclusión

"Por todo lo analizado en los apartados precedentes, podemos concluir que las denominadas "Tasa por servicio de inspección veterinaria y bromatología", "Tasa por inspección veterinaria", "Tasa por inspección de productos alimenticios", etc., vigentes en algunos de los municipios de la República Argentina, son en nuestra opinión ilegales e ilegítimas, ya que contrarían disposiciones de orden superior.

"Así, y a modo de resumen, detallamos las principales cuestiones que tornan ilegítimo el tributo subexamine, a saber:
"i)Colisiona con las normas que regulan la facultad de contralor de sustancias alimenticias, la cual es materia exclusiva y excluyente de la autoridad nacional.
"ii)Olvida que todo alimento expresamente autorizado por organismo competente es de libre circulación en todo el territorio nacional -art. 3° del CAA-.
"iii)El ejercicio del precitado control por parte de provincias y, eventualmente, municipios, procede sólo en forma limitada y previo convenio -en algunos casos- con la Nación
"iv)Aplicación de tasas que no son uniformes con el resto del territorio nacional, en abierta oposición a lo prescripto por el artículo 40 del Decreto Nacional N° 815/99
"v)Establecimiento de aduanas interiores que entorpecen la libre circulación de bienes dentro del territorio nacional, y conllevan la indebida aplicación de derechos de tránsito, todo ello expresamente prohibido por nuestra Carta Magna.
"vi) Control en tránsito sobre alimentos no perecederos, lo que revela la inutilidad del mismo, así como una innecesaria e ilegítima duplicación de tasas
"vii) Cobro por la supuesta "visación" de certificados de origen nacional o de otras jurisdicciones, cuando ello está expresamente prohibido por el artículo 36 del Dto. 815/99
"viii) Falta de efectividad del control que se realiza en tránsito ya que, dicho control no garantiza de manera alguna que el alimento llegue en buen estado a la "góndola", justamente por ello se prevé la posibilidad que los organismos provinciales y/o municipales pertinentes controlen las "bocas de expendio"
"ix) Abierta oposición a la ley nacional que regula el transporte de cargas automotor, ley nacional N° 24.653
"x) Violación de las disposiciones contenidas en la ley nacional N° 24.307, en cuanto ratifica el Decreto 2.284/91
"xi) Contraposición al Pacto Fiscal Federal y a la Ley de Coparticipación Federal N° 23.548, por gravar la mera circulación de bienes, no responder a servicios efectivamente prestados y, en su caso, exceder "holgadamente" el costo de prestación del servicio.

"Todo lo señalado no hace más que ratificar el exceso en que incurren algunos municipios a los fines de obtener recaudación a cualquier costo, olvidando principios liminares de nuestro orden normativo vigente, al cual deben estricto respecto conforme lo requiere todo Estado de derecho, donde la seguridad jurídica y la justicia sean pilares sobre los que se asiente todo el accionar estatal, cualquiera sea la esfera de gobierno considerada.

Hago propias tales consideraciones por su claridad de exposición e incontrastable fundamentación.

Por lo demás, desde la óptica de los derechos y legítimos intereses de los consumidores, la modificación proyectada asegura a favor de los mismos la consagración de una medida idónea para disminuir, ostensiblemente, los costos que actualmente encarecen ostensiblemente los productos de consumo habitual especialmente en el ámbito familiar.

En efecto, como es sabido, los sectores que tienen a su cargo la distribución de los productos alcanzados por el presente proyecto de ley usualmente trasladan la incidencia económica de las gabelas antes aludidas hacia el valor final de tales artículos, encareciéndolos notablemente en directo perjuicio de las familias argentinas.

Desde varios años atrás, al compás de legislaciones sancionadas en otros países, la República Argentina ha procurado, en la mayor parte de los casos de manera infructuosa, reducir los costos de comercialización de bienes y servicios a través de mecanismos de "desregulación" tendientes a eliminar factores distorsivos de precios.

En tal corriente se inscribe el proyecto aquí propiciado: más allá de las cuestiones constitucionales hasta aquí analizadas, la aplicación de mecanismos tributarios y de policía administrativa desplegados por autoridades locales inserta en la comercialización de productos alimenticios verdaderos artificios distorsivos que deben ser removidos a favor de una más transparente y racional negociación de tales artículos indispensables para el consumo popular.

Es por todo lo hasta aquí expuesto que se ha elaborado el presente proyecto de ley, no como un medio para inmiscuirse en la administración local, sino para asegurar, respecto de un enorme sector productivo, la vigencia de los derechos y garantías que la misma ostenta frente al poder tributario municipal, en el marco del principio de coordinación que debe imperar en el sistema federal de Estado.

Ello a través de una modificación al Código Alimentario Nacional mediante la cual se deje establecida una lógica restricción a los alcances del poder de policía en materia sanitaria, cuyos términos seguidamente se transcriben.

María L. Leguizamón.-