Número de Expediente 2214/05

Listado de Autores
Fernández de Kirchner , Cristina E.

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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2214/05)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1º.- A partir de la entrada en vigencia de esta ley, las sociedades constituidas en el extranjero
bajo el régimen del capítulo I, sección XV, de la Ley 19550 (t.o. 1984) y sus modificatorias quedan
sujetas en materia de control, reglamentación y registración a la normativa y competencia exclusiva y
excluyente de la Inspección General de Justicia de conformidad a lo previsto en la Ley 22315, su Decreto
Reglamentario 1493/82 y demás disposiciones emanadas de dicho Organismo.

Artículo 2º.- En ejercicio de sus funciones en materia de sociedades constituidas en el extranjero, la
Inspección General de Justicia está facultada para dictar las reglamentaciones pertinentes y exigir a
dichas sociedades la documentación necesaria para verificar el debido cumplimiento de la ley conforme a su
actuación en cada caso.

Artículo 3º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Cristina Fernández de Kirchner.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

Con fecha 7 de julio de 2005, la Cámara de Diputados de la Nación sancionó la ley que organiza y pone en
funcionamiento los registros nacionales de sociedades por acciones, de sociedades constituidas en el
extranjero, de asociaciones civiles y fundaciones y de sociedades no accionarias.

Con ello se ha dado un importantísimo paso adelante en materia de información registral y fiscal en el
ámbito societario y en relación a otras personas jurídicas al establecerse la concreta posibilidad de
conocer lo registrado en todo el país por las trascendentes funciones estadísticas e informativas, de
interés para terceros y para el propio Estado que la implementación de estos registros implica.

La iniciativa, que tuvo origen en un proyecto del Poder Ejecutivo, vino en revisión a este Cuerpo mediante
expediente C.D. 89/04 el que fue girado a la comisión de Legislación General.

Con fecha 30 de noviembre de 2004, presenté una propuesta de modificación al proyecto en cuestión mediante
la que propuse la unificación de la registración y fiscalización de las sociedades constituidas en el
extranjero en un solo organismo federal, la Inspección General de Justicia, destacando la importancia y
necesidad de adoptar pautas armónicas en todo el territorio nacional sobre la registración de esta clase
de sociedades y el carácter federal de toda la materia de extranjería.

Asimismo, en oportunidad de tratarse en este Cuerpo el proyecto venido en revisión, el día 2 de marzo de
2005, el Senado de la Nación lo aprobó por unanimidad con las modificaciones por mí presentadas las que
fueron ampliamente fundadas y avaladas por varios de los señores y señoras senadores que hicieron uso de
la palabra.

En efecto, en aquella ocasión, la senadora por la provincia de San Luis, Liliana T. Negre de Alonso como
miembro informante de la comisión de Legislación General, se explayó profusamente respecto de las
facultades del Congreso de la Nación en materia de regulación de sociedades constituidas en el extranjero
que surgen del artículo 75 incisos 12 y 13 de la Constitución Nacional señalando que, a través de las
propuestas de modificación sugeridas, el Congreso Nacional estaba retomando una potestad que había
delegado anteriormente en las jurisdicciones provinciales mediante la Ley 22280, para otorgársela a la
Inspección General de Justicia a la cual se facultaba a fijar la normativa que aquellas sociedades deben
cumplimentar para operar en la República Argentina.

Asimismo, sostuvo que frente a la necesidad absoluta de regular a las sociedades off shore -que son una
clase de sociedades constituidas en el extranjero-, el Congreso de la Nación decide dictar una norma
retomando su competencia y brindándole validez a lo largo y a lo ancho del país.

En igual sentido se expidieron los senadores Jorge M. Capitanich, Nicolás Fernández, Alicia E. Mastandrea,
Antonio F. Cafiero y Elva A. Paz.

Vuelto a la cámara de origen, ésta insistió en su sanción originaria, desechando las modificaciones
introducidas por el Senado, en la sesión que sin debate se llevó a cabo el 7 de julio de 2005, frustrando
de esta manera la posibilidad de contar con una normativa a nivel nacional que unifique los criterios de
control y registración de sociedades constituidas en el extranjero.

Es por esta razón que reitero, esta vez mediante un proyecto de ley, la propuesta que referencié en
párrafos anteriores. La importancia que significa contar con herramientas de prevención en una materia que
hace a la transparencia del sistema económico y a la consecución de la tan mentada seguridad jurídica en
un país que pretenda presentarse seriamente para las inversiones amerita tal solución.

Considero de suma importancia recordar que el recurso a la técnica societaria compromete al interés de los
terceros y que el derecho societario argentino plasmado en la Ley 19550 del año 1972 con su reforma por la
Ley 22903 del año 1983, ha adherido al modelo institucional, esto es aquel que entiende que la sociedad
comercial implica una estructura legal e indisponible de reparto de derechos, deberes resultados y
responsabilidades en torno de la empresa y que tiene por objeto la tutela de los socios y de los terceros,
como así también de la continuación de la empresa socialmente útil.

Ello resulta de la estructura publicista de la Ley de Sociedades Comerciales que contiene normas
indisponibles y de orden público de las cuales los socios no pueden apartarse (arts. 1º, 17, 21, 30, 31,
54; entre otros) y de la propia Constitución Nacional a través de la tradicional exigencia de "fines
útiles" para el derecho a asociarse (art. 14) y de la nueva tutela a los consumidores -que son quienes
contratan con las sociedades- incorporada por la reforma de 1994 (art. 42).

Dicho esto, destaco que el principal fundamento de la iniciativa que presento es de índole constitucional.

Efectivamente, el artículo 75 inciso 12 de la C.N. pone en cabeza del Congreso el dictado del Código de
Comercio, La Ley de Sociedades Comerciales forma parte de este código previendo dicha ley en sus artículos
8º y 9º lo concerniente al Registro Nacional de Sociedades por Acciones.

No obsta a ello el hecho de que actualmente el Congreso Nacional delegó en las provincias la concreta
organización local de los registros y los procedimientos aplicables en razón de lo normado por el artículo
34 del Código de Comercio (artículo 45 del Código de Comercio de Buenos Aires de 1859, luego nacional en
1862, que pasó a ser el artículo 34 a partir de la reforma de 1889) y lo previsto en las leyes 21768 y
22280; toda vez que en nuestro sistema constitucional es competencia delegada al Congreso Nacional el
legislar el sistema registral mercantil, por lo que no existen obstáculos para que recupere tal
competencia.

Por su parte, el inciso 13 del artículo 75 de la Constitución Nacional prevé como atribución del Congreso
la de reglar el comercio con las naciones extranjeras. En este sentido, la doctrina entiende que no habría
obstáculos para considerar a los registros mercantiles como una institución exclusiva y excluyentemente
federal, sea por su vinculación con la ley de quiebras (de naturaleza federal dada la alusión a las
"bancarrotas" del artículo 75 inciso 12 de la C.N.) o con el comercio interjurisdiccional (art. 75 inciso
13 C.N.) en orden a que la matrícula local habilita a las sociedades, inclusive "extranjeras", a actuar en
toda la República.

Tal criterio ha sido asimismo confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo
"Hidroeléctrica El Chocón c/Provincia de Buenos Aires", de 1º de julio de 1997.

También deben tenerse en cuenta el inciso 18 del artículo 75 de la Constitución Nacional y lo establecido
por el artículo 116 de la misma norma, los que interpretados armónicamente con los incisos 12 y 13 del
artículo 75 reafirman el control y reglamentación que corresponde a las autoridades del Gobierno Nacional.

Estos son los argumentos constitucionales en los que baso la necesidad de centralizar en un único órgano
federal lo relativo al control, registración y fiscalización de las sociedades constituidas en el
extranjero, no dejando de destacar la importancia que implicaría la creación a futuro de un registro
nacional central mercantil, con delegaciones administrativas en las provincias.

A ello se suma que actualmente la Inspección General de Justicia tiene, en jurisdicción de la Capital
Federal, tanto el control de legalidad previo a cualquier inscripción en el Registro Público de Comercio,
como las funciones de policía societaria respecto del funcionamiento de las sociedades por acciones y
constituidas en el extranjero, además de sus funciones locales en materia de personería y funcionamiento
de asociaciones civiles y fundaciones y de sus atribuciones federales en materia de sociedades de ahorro
previo.

Cabe recordar que, respecto a la cuestión que interesa a los fines de esta iniciativa que propongo, la Ley
de Sociedades comerciales 19550 (t.o. 1984) y sus modificatorias regula lo atinente a las sociedades
constituidas en el extranjero en los artículos 118 a 124 mediante los cuales prevé que tales sociedades
pueden actuar en el país, rigiéndose en cuanto a su existencia y forma por las leyes del lugar de
constitución, pero fija, a su vez, recaudos relativos a su existencia y a las decisiones puntuales de
actuar en forma permanente en nuestro territorio.

Ahora bien, frente a la naturaleza de los recaudos exigidos, la actuación de la sociedad extranjera en el
país puede ser utilizada como corresponde, es decir, como la vía para la realización de actividades
comerciales por parte de entes jurídicos extranjeros o para la realización de inversiones directas; o por
el contrario, en una forma incorrecta, utilizando la pantalla de la actuación de una sociedad extranjera
para ocultar al verdadero sujeto agente de los actos comerciales en cuestión, con la finalidad de
defraudar a la ley local.

Esto último es lo que aconteció desde los inicios de los años 90, a través de las denominadas sociedades
off shore.

Las sociedades off shore son una especie de sociedades constituidas en el extranjero, que se originan al
amparo de regímenes especiales que gozan de importantes excepciones tributarias con la condición de que su
objeto se deberá cumplir inexorablemente fuera del lugar de constitución por así disponerlo, expresamente,
la ley que autoriza su funcionamiento, recibiendo un tratamiento fiscal favorable porque precisamente su
objeto social se cumplirá fuera del lugar de constitución.

Es una práctica generalizada en las operaciones comerciales y en el tráfico mercantil el hecho de
constituir una sociedad en determinado país para realizar exclusivamente actividades en otros países
distintos del país de constitución. Más aún, existen, en diversos países, legislaciones específicas
mediante las cuales se regula y contempla la posibilidad de constituir sociedades en ellos bajo la
condición o requisito de que su legitimación para actuar estará sólo otorgada para la realización de actos
fuera del territorio de ese país -generalmente exclusivamente en el campo de las inversiones-,
prohibiéndole la práctica de actos vinculados a su objeto social dentro del propio territorio.

Se trata entonces de sociedades donde, por definición, el lugar de "constitución", o sea donde cumplen las
formalidades legales para obtener su personería jurídica, está escindido del lugar del "domicilio", en el
sentido de lugar donde tiene su sede efectiva (toma de decisiones, celebración de contratos) y/o su
principal establecimiento (procesos de producción y/o comercialización), inclusive, muchas de ellas no
tienen ninguna actividad comercial ni industrial, no contratan personal y consisten exclusivamente en un
domicilio o un buzón postal, cuyo único propósito es ocultar la identidad de las personas jurídicas o
físicas que efectivamente toman las decisiones, así como la de quienes son los reales propietarios del
capital.

También es reconocida la operación de estas compañías en los mercados financieros públicos a través de su
incursión en la bolsa y su intervención en operaciones tendientes a generar quebrantos, beneficios o pases
que les permitan legitimar la aparición o desaparición de activos y ganancias.

Dichas sociedades se constituyen en los denominados "paraísos societarios", lugares en los cuales los
trámites de constitución son muy sencillos, hay anonimato y garantías de estabilidad jurídica, implicando
también "paraísos fiscales" (tax heavens), por la nula o baja tributación (de iure o de facto), y
"paraísos bancarios", sea por la facilidad y secreto de los depósitos, transferencias y demás operaciones
financieras, o por los menores requisitos para fundar bancos.

Asimismo, estas sociedades presentan, en general, ventajas derivadas de la unipersonalidad, acciones al
portador, capital en moneda extranjera, administración flexible, contabilidad rudimentaria, escasa
publicidad registral y baja tributación societaria.

El uso indebido de sociedades off shore lleva a la evasión de todo el sistema societario argentino de
tipicidad, regularidad, publicidad, nominatividad, responsabilidad y contabilidad, ideado para la tutela
de los socios minoritarios, terceros, empresa, trabajadores y comunidad.

En tal sentido, cabe señalar que estas sociedades son utilizadas en actividades de lavado de dinero, para
encubrir el origen ilícito de los fondos, materia hoy agravada por el auge del terrorismo; evasión fiscal,
para no tributar los impuestos a las ganancias o al patrimonio (uso frecuente tanto en empresas
multinacionales, mediante los "precios de transferencia" que procuran trasladar la ganancia imponible a un
paraíso fiscal, como en residentes que ocultan su patrimonio local o exterior); insolvencia personal ficta
frente a familiares o acreedores; interposición ficta de terceros en negocios propios en los que está
vedada la actuación personal por inhabilitaciones o incompatibilidades; fraude contable, mediante el
mecanismo de crear ganancias ficticias por operaciones con sociedades off shore no incluidas como
controladas (caso Enron).

A ello se agrega el uso de estructuras off shore para canalizar la actividad delictiva asociada con el
narcotráfico. El tráfico de drogas genera grandes sumas de dinero ilegal que es reciclado mediante un
proceso de transacciones que finaliza con dinero legal para ser nuevamente invertido en esa u otras
actividades del crimen organizado. Basta recordar que la industria de las drogas ilícitas tiene un valor
aproximado de 400 mil millones de dólares por año -la mitad de la cual logra lavarse con éxito- y cuenta
con 200 millones de clientes habituales.

El tipo de actividades precedentemente indicado tiene un carácter marcadamente internacional, soslaya las
fronteras nacionales de los diversos Estados y busca desarrollarse adecuándose a los cambios de soberanía
y jurisdicción que el contexto mundial le ofrece. El objetivo es eludir la aplicación de normativas
estrictas en aquellos países que han avanzado en el dictado de legislación preventiva y represiva, obtener
ventajas adicionales de los diferentes sistemas penales involucrados, de las diversas culturas
administrativas, de la posibilidad de intercambio de información entre los países y de las dificultades de
la colaboración penal internacional en la prevención de esta clase de conductas.

Más aún, no puedo dejar de mencionar los trágicos sucesos acontecidos en la discoteca República Cromagnon
el 30 de diciembre de 2004, donde perdieron la vida 192 personas. Después de la tragedia se descubrió que
los responsables aparecen desdibujados en sociedades off shore, que quien sería el dueño del
establecimiento es alguien que no figura como tal formalmente y que los integrantes de esas sociedades
también están en las sombras. Una vez más aparecen estas sociedades amparadas por el secreto y el
anonimato, sociedades que si bien tienen la forma jurídica legal son en la práctica estructuras vacías,
con una responsabilidad acotada a un capital absolutamente mínimo, casi inexistente y totalmente
desvinculado del objeto social que se pretende cumplir.

Esta tragedia puso en evidencia que el riesgo no es visto por algunos empresarios como algo real y
concreto, sino como algo lejano y que cuando nadie responde por el riesgo, éste no le importa a nadie.

En vista del accionar deliberado de estas sociedades con el objeto de burlar la ley local, la Inspección
General de Justicia dictó una serie de resoluciones -además de lo dispuesto por la Ley de Sociedades
Comerciales y los artículos 25 y 27 del Decreto Nº 1493/82-, con alcance jurisdiccional para la ciudad de
Buenos Aires, tendientes a restringir la inscripción de sociedades constituidas en paraísos fiscales y a
evitar los fraudes cometidos a través de las mismas.

Así, por Resolución 7/03 se estableció un mecanismo de acreditación de actividades principales fuera del
país como presupuesto para la inscripción de sociedades constituidas en el extranjero y para el
mantenimiento de la condición de sociedad extranjera inscripta. Por su parte, mediante la Resolución 8/03
se creó un registro de actos aislados de sociedades extranjeras, con la colaboración del registro de la
propiedad inmueble, y un mecanismo para investigar si se violan las normas de los artículos 118 tercer
párrafo y 124 de la Ley de Sociedades Comerciales; permitiéndose en ambos casos que la violación legal sea
subsanada mediante escritura de regularización, previsto esto último en la Resolución 12/03.

Asimismo, mediante la Resolución 22/04, que regula los requisitos de las denominadas sociedades
"vehículo", se permite trasladar la acreditación de actividades en terceros países a otras sociedades
controlantes del mismo grupo, en tanto que mediante Resolución 2/05 se imponen restricciones a la
actuación de las denominadas sociedades off shore y por Resolución 3/05 se exige la identificación de los
accionistas.

Estas resoluciones de la Inspección General de Justicia constituyen valiosos instrumentos registrales de
prevención -tendientes a lograr la mayor transparencia en los sujetos que intervienen en el tráfico
mercantil de la República Argentina y en las operaciones que ellos celebren-, prevención que debe hacerse
por igual en todo el país de modo de que no pueda ser fácilmente eludida a través de la migración de las
inscripciones de sociedades extranjeras a las provincias que menores exigencias registrales contemplen,
constituyéndose de este modo alguna jurisdicción en el país, en una suerte de paraíso fiscal para
recepcionar los pedidos de inscripciones de las mencionadas sociedades.

La ausencia de controles suficientes en el pasado reciente ha demostrado que la reclamada libertad en el
ámbito del Derecho Societario que solicitan los operadores económicos, no puede permitirse en el ejercicio
de la fiscalización necesaria por parte del Estado, el cual debe permitir la seguridad del tráfico
mercantil asumiendo una actividad protagónica, toda vez que cuando aquéllos han sido soslayados o
menguados, los abusos han aparecido causando daños de enorme entidad.

Es por todo lo expresado hasta acá, y reiterando que una correcta interpretación de las normas
constitucionales en juego (artículo 75 incisos 12, 13 y 18 y artículo 116 de la Constitución Nacional)
hace que toda la materia de extranjería, incluidos el control y registración de sociedades extranjeras,
sea federal, es decir sujeta a reglamentación y control por las autoridades del Gobierno Nacional, es que
propongo a mis pares la aprobación de este proyecto de ley.

Cristina Fernández de Kirchner.-