Número de Expediente 2164/03

Listado de Autores
Terragno , Rodolfo
Salvatori , Pedro
Maestro , Carlos

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2164/03)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados ,...

ARTICULO 1º [TRANSFERENCIA AUTOMATICA A LAS PROVINCIAS] : A partir de
la promulgación de esta ley, el dominio público de los yacimientos de
hidrocarburos, que hasta ahora ejerce de hecho el Estado nacional,
quedará transferido sin más trámite a las provincias bajo cuyo
territorio se encuentren dichos yacimientos [en adelante, "las
Provincias"]. Quedan incluidos los yacimientos situados en el fondo
oceánico adyacente, hasta las 12 millas marinas de distancia, medidas
desde las líneas de base reconocidas por la legislación vigente.

ARTÍCULO 2º [TRANSFERENCIA DE PLENO DERECHO DE TODOS LOS CONTRATOS
PRE-EXISTENTES] : Los permisos de exploración, concesiones de
explotación y transporte, así como cualquier contrato relativo a la
exploración o explotación de hidrocarburos en el cual la Nación sea
parte, quedarán transferidos de pleno derecho a las Provincias. La
legislación aplicable a estos contratos, mientras no medie renuncia,
caducidad o extinción del plazo, serán las leyes 17.319, 24.076 y
24.145 y sus respectivas reglamentaciones, incluyendo los decretos
1055/89, 1212/89, 1589/89 y 44/90.

ARTICULO 3º [PERCEPCIÓN DIRECTA DE CÁNONES Y REGALÍAS] : Los cánones y
regalías, aun en los casos de permisos o concesiones pre-existentes,
serán percibidas en forma directa por las provincias en las cuales se
realice la exploración o explotación.

ARTICULO 4º [FACULTADES DE LAS PROVINCIAS PARA CONCEDER, CONTROLAR Y
REGLAMENTAR] : Las Provincias tendrán facultades concedentes, de
control y reglamentarias para otorgar nuevos permisos exploratorios y
concesiones de explotación y transporte, en los términos y las
condiciones que fijen las leyes provinciales, siendo de aplicación
supletoria la ley nacional 17.319. En todos los casos se observarán
las leyes generales de la Nación sobre energía, transporte
interjurisdiccional, libre competencia y defensa del consumidor.

ARTICULO 5º: Comuníquese al Poder Ejecutivo

Rodolfo Terragno.- Pedro Salvatori.- Carlos Maestro.-



FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

OBJETO

El presente proyecto tiene por objeto la transferencia efectiva e
inmediata de los yacimientos de hidrocarburos a las provincias bajo
cuyo territorio se encuentran dichos yacimientos. Al mismo tiempo,
procura fijar reglas mínimas, claras y simples, para dar estabilidad
jurídica a la industria petrolera y gasífera, creando así condiciones
favorables a la inversión.






































1. ANTECEDENTES

1.1. Dominio originario de la Nación

1.2. Declaración del dominio originario de las provincias

1.3. Condiciones a que se sujetó la transferencia efectiva

1.4. La reforma constitucional de 1994

1.5. Subsistencia del régimen legal que supone el dominio originario
de la Nación


2. MOROSIDAD LEGISLATIVA

2.1. Pacto federal

2.2. Proyecto de ley intervencionista

2.3. La OFEPHI y la dificultad de llegar a acuerdos sobre un temario
demasiado amplio


3. LA IDEA DE LA "LEY MÍNIMA"

3.1. El proyecto "Terragno y otros" (1998)

3.2. Consecuencias de no haber sancionado una "ley mínima"

3.3. Decreto de necesidad y urgencia

3.4. Anteproyecto de "ley corta" de la OFEPHI

3.5. Complementariedad del presente proyecto con el eventual
proyecto de "ley corta" de la OFEPHI

3.6. Ventajas del impulso legislativo inmediato


4. PETITORIO






1. ANTECEDENTES.


1.1. DOMINIO ORIGINARIO DE LA NACIÓN. El Ley 17.319, sancionado en
1967, disponía: "Los yacimientos de hidrocarburos pertenecen al dominio
inalienable e imprescriptible del estado nacional".


1.2. DECLARACIÓN DEL DOMINIO ORIGINARIO DE LAS PROVINCIAS. En 1992, la
ley que declaró "sujetos a privatización" los activos y acciones de YPF
S.A., dispuso al mismo tiempo la "federalización de los hidrocarburos".
En efecto, en su artículo 1° de la Ley 24.145 se lee:

"Transfiérese el dominio público de los yacimientos de hidrocarburos
del estado nacional a las provincias en cuyo territorio se encuentren,
incluyendo los situados en el mar adyacente a sus costas hasta una
distancia de 12 millas marinas medidas desde las líneas de base
reconocidas por la legislación vigente".


1.3. CONDICIONES A QUE SE SUJETÓ LA TRANSFERENCIA EFECTIVA. Esa
transferencia, no obstante, quedó sujeta por la misma ley (art. 22) a
la sanción y promulgación de otra ley, que debería redactarse sobre la
base de un proyecto a ser presentado, "antes del 31 de diciembre de
1992", por una Comisión de Provincialización de Hidrocarburos (art.
5º), encargada de "ordenar, adaptar y perfeccionar" el régimen de la
ley 17.319.

Esa ley nunca se sancionó.

1.4. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. La Convención Constituyente de
1994 dio jerarquía constitucional a la federalización de los
hidrocarburos, al establecer que "corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio".

Los hidrocarburos pertenecen, por lo tanto, a las provincias, salvo los
que se encuentren en el Mar Argentino, más allá de las 12 millas
(artículos 2 y 76 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar, aprobada por Ley 24.543).


1.5. SUBSISTENCIA DEL RÉGIMEN LEGAL QUE SUPONE EL DOMINIO ORIGINARIO DE
LA NACIÓN. No obstante, la ley 17.139 no ha sido reemplazada por otra
y, si bien la ley 24.415 y (más importante aún) la Constitución
nacional declaran que el dominio pertenece a las provincias, siguen aún
vigentes normas de la ley 17.139 que presuponen el dominio originario
de la Nación.

2. MOROSIDAD LEGISLATIVA.

2.1. PACTO FEDERAL. El 14 de noviembre de 1994 el Poder Ejecutivo
Nacional y las provincias hidrocarburíferas suscribieron el llamado
Pacto Federal de los Hidrocarburos, que incluía como anexo un Proyecto
de Ley Federal de Hidrocarburos redactado por la Comisión de
Provincialización.


2.2. PROYECTO DE LEY INTERVENCIONISTA. El proyecto fue elevado en
marzo de 1995 al Congreso y aprobado, con modificaciones, por el H.
Senado de la Nación. Un Ente Federal de los Hidrocarburos tenía la
responsabilidad de asegurar la "eficiente asignación y utilización
racional" de los recursos petrolíferos y gasíferos. A ese fin, el Ente
debía "asegurar la oferta de bienes y servicios de calidad, precios y
condiciones de seguridad [compatibles con] parámetros internacionales";
"proteger los derechos de los consumidores"; establecer un régimen
antimonopólico distinto del que rige para otras actividades; y
"controlar la adecuada operación en las diferentes etapas de la
actividad".
El proyecto sancionado era doblemente intervencionista: representaba
un avance sobre la iniciativa privada en áreas donde el bien público
tutelado no era claro (es el caso del "control" sobre "las diferentes
etapas" de la "operación"); y también sobre los Estados provinciales,
que teóricamente recuperaban el "dominio originario" pero poco y nada
podían hacer con su propia riqueza. Aunque las Provincias lo habían
aprobado, como parte de una negociación cuyo objetivo primario era
acelerar el traspaso, no podía asegurarse que el régimen fuera a
favorecer la descentralización del sector.
La ley no fue aprobada por la H. Cámara de Diputados.

2.3. LA OFEPHI Y LA DIFICULTAD DE LLEGAR A ACUERDOS SOBRE UN TEMARIO
DEMASIADO AMPLIO. La Organización Federal de Provincias Productoras de
Hidrocarburos (OFEPHI) y otras entidades y legisladores promovieron
durante mucho tiempo una legislación "integral", similar a la del
proyecto de 1995.
En todos los casos, y sobre todo en el de la OFEPHI, había una
legítima aspiración de adelantarse al mayor número de conflictos
posibles, resolviéndolos de antemano en el régimen legal general. Sin
embargo, ese intento de legislación "integral" resultó
contraproducente. Prever esos conflictos contribuyó a darles valor
presente, haciendo difícil la discusión misma de los proyectos de ley.
Mientras tanto, el tiempo ha transcurrido sin que se cumpla con la
transferencia del dominio.

3. LA IDEA DE LA "LEY MÍNIMA"
3.1. EL PROYECTO "TERRAGNO Y OTROS", DE 1998. El 10 de agosto de
1998 se presentó en la H. Cámara de Diputados de la Nación (Expte. Nº
D-4905/98) un proyecto de "ley mínima", que se limitaba a transferir a
las provincias los yacimientos de hidrocarburos (conforme el artículo
124 nuevo de la Constitución Nacional) y darle certidumbre a las
inversiones destinadas a la exploración o explotación de petróleo y
gas.

Aquél proyecto --que llevaba la firma de los diputados Rodolfo
Terragno (autor), Jorge Aubía, Roberto de Bariazarra, Ricardo Barrios
Arrechea, Rafael Cambareri, Rafael Flores y Rodolfo Rodil-- no fue
sancionado. Distintos sectores presionaron por una ley "más amplia",
"integral", que reglara "los distintos aspectos" del sector.

3.2. CONSECUENCIAS DE NO HABER SANCIONADO UNA "LEY MÍNIMA". La
búsqueda de una "ley integral", como ya hemos anticipado, no favoreció
a las Provincias ni al sector:

1) El Estado nacional retiene el dominio de los yacimientos de
hidrocarburos, pese a que la Constitución nacional establece que tal
dominio corresponde a las provincias.

2) La actividad hidrocarburífera -cuyas exportaciones generan 4.000
millones de dólares por año-- sigue rigiéndose por meros decretos,
sancionados hace casi una década, y sujeta a decisiones de la
Administración nacional.

El pasado mes de junio, la OFEPHI remitió al Ejecutivo nacional un
proyecto de decreto por el cual las Provincias serían autorizadas a
licitar áreas, una vez finalizadas las concesiones otorgadas por la
Nación. Aun cuando, de hecho, Neuquén ya ha licitado áreas, es
significativo que las Provincias demanden un decreto del Poder
Ejecutivo nacional para licitar porque, de lo contrario, los
interesados podrían interpretar que están sometidos a la inseguridad
jurídica. Si el dominio originario de los yacimientos pertenece por
mandato constitucional a las Provincias, éstas no pueden estar sujetas
a un permiso del gobierno central para licitar.

Esto es consecuencia de haber perseguido una "ley integral" que, en la
práctica, sólo sirvió para que no hubiera ninguna ley. Las Provincias
no recibieron el dominio efectivo y el manejo de la riqueza
hidrocarburífera quedó en las mismas condiciones que existían cuando el
dominio originario pertenecía a la Nación.
No hay duda que, si se hubiera materializado el traspaso, y las
Provincias hubiesen sucedido al Estado nacional en la relación con las
empresas petroleras, muchos de los problemas habrían encontrado
solución más rápida y más satisfactoria para las Provincias.

3.3. DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA. El 7 del mes pasado, el Poder
Ejecutivo suscribió un Decreto de Necesidad Urgencia por el cual volvió
a declarar la transferencia del dominio de los yacimientos
hidrocarburíferos de la Nación a las provincias. En una ceremonia
realizada en el Salón Blanco de la Casa de Gobierno, el Presidente de
la Nación sostuvo que ese decreto era un "paso trascendente, federal y
positivo", pero reconoció que el país tiene " una asignatura
pendiente", que sólo se aprobará cuando se cuente con una Ley Federal
de Hidrocarburos. En realidad, el decreto no sólo repite lo dispuesto
por la ley 24.415 sino que lo restringe, ya que sólo transfiere las
áreas de exploración abandonadas; es decir, aquellas que fueron
otorgadas en la década del 80 como parte del Plan Houston y fueron
revertidas por las empresas en virtud de no haber resultado positivas
las labores exploratorias.

3.4. ANTE-PROYECTO DE LEY "CORTA" DE LA OFEPHI. Se sabe que la
OFEPHI ha comenzado a trabajar ahora en el "primer borrador" de un
"proyecto corto", muy semejante al proyecto "Terragno y otros" de
1998. Mientras tanto, y a fin de evitar nuevas postergaciones, es
necesario dar impulso legislativo a la transferencia inmediata a las
Provincias del dominio y las facultades inherentes.

3.5. COMPLEMENTARIEDAD DEL PRESENTE PROYECTO CON EL EVENTUAL PROYECTO
DE "LEY CORTA" DE LA OFEPHI. No está definido aun cuándo el
"proyecto corto" de la OFEPHI podría ser acordado. Sin embargo,
habiéndose llegado a un primer entendimiento sobre la necesidad de
limitar la próxima Ley de Hidrocarburos a los aspectos mínimos
necesarios (criterio que coincide con el presente proyecto, el cual
está en línea con el mencionado de 1998), creemos que la presente
iniciativa ayudará a economizar tiempos parlamentarios.
En efecto:
· Si, con posterioridad a la presentación de este proyecto, la OFEPHI
acordara y el Ejecutivo nacional hiciera suyo, un proyecto en la misma
dirección, nada impediría consolidar ambos proyectos. El tratamiento
preliminar del presente habría permitido, en ese caso, adelantar
trabajo en las comisiones y facilitar el trámite legislativo.
· Si, como ha ocurrido en ocasiones previas, el proyecto -pese a que se
renunció a darle un carácter "integral" y se aceptó la necesidad de
transformarlo en "corto"-- se demorase por razones secundarias, el
Congreso de la Nación estaría en condiciones de dar cumplimiento a lo
que prescribe la Constitución y poner fin a la irregular situación en
la cual se encuentra el sector.

3.6. VENTAJAS DEL IMPULSO LEGISLATIVO INMEDIATO. De convertirse en
ley, el presente proyecto implicará la transferencia automática ("sin
más trámite") de los yacimientos y de los contratos pre-existentes.

Esto significa que las Provincias actuarán como sucesoras del Estado
nacional en todas las contrataciones que éste haya efectuado cuando era
el titular del dominio originario de los yacimientos.
Las leyes y reglamentos aplicables a los contratos en los cuales las
Provincias sucedan al Estado nacional serán los hoy vigentes, con la
seguridad jurídica que otorgará su ratificación mediante esta ley.
Las Provincias serán autoridad de aplicación, percibirán directamente
los cánones y regalías, y tendrán plena facultad para otorgar nuevos
permisos de exploración, así como concesiones de explotación y
transporte.
Todo ello dentro del marco de las leyes general de la Nación sobre
energía, transporte interprovincial, libre competencia y defensa del
consumidor.
Es indudable que toda actividad está sujeta a las leyes generales de la
Nación y la actividad petrolera o gasífera no pueden ser la excepción.
A la vez, nada justifica que se insista en leyes específicas para el
sector, como si los monopolios o la violación de los derechos del
consumidor debieran ser objeto de regulación especial, industria por
industria.
En caso de que algunos aspectos propios de la exploración y explotación
de hidrocarburos requieran de normas interjurisdiccionales, siempre
quedará la posibilidad de sancionar leyes que reglen esas situaciones,
o normas de la Secretaría de Energía de la Nación dentro de los límites
de su competencia, o acuerdos entre las Provincias.
Lo que se quiere evitar es que la perpetuación de discusiones
preventivas mantengan la anómala situación actual.

4. PETITORIO.

Por todo lo expuesto, solicitamos a esta Honorable Cámara la sanción de
este Proyecto de Ley.

Rodolfo Terragno.- Pedro Salvatori.- Carlos Maestro.-