Número de Expediente 2102/06

Listado de Autores
Ibarra , Vilma Lidia

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-2102/06)

proyecto de ley

El Senado y Cámara de Diputados,¿

Artículo 1°.- Créanse tres (3) Tribunales Orales de Menores, cuyas estructuras se establecen en el Anexo I, con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los que se identificarán ordinalmente con los números 4, 5 y 6, y estarán integrados por tres (3) miembros cada uno.

Artículo 2°.- Créanse en el ámbito del Ministerio Público Fiscal de la Nación tres (3) Fiscalías Generales ante los Tribunales Orales de Menores, con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las que se identificarán ordinalmente con los números 4, 5 y 6, cuyas estructuras se establecen en el Anexo II y que actuarán ante los Tribunales Orales de Menores con asiento en la referida ciudad.

Artículo 3°.- Créanse en el ámbito del Ministerio Público de la Defensa de la Nación, tres (3) Defensorías Públicas Oficiales ante los Tribunales Orales de Menores, con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuyas estructuras se establecen en el Anexo III y que actuarán ante los Tribunales Orales de Menores con asiento en la referida ciudad.

Artículo 4°.- Créanse en el ámbito del Ministerio Público de la Defensa de la Nación, dos (2) Defensorías Públicas de Menores e Incapaces, con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las que se identificarán ordinalmente con los números 5 y 6, cuyas estructuras se establecen en el Anexo IV.

Artículo 5°.- Equipárense las dotaciones de personal de las Fiscalías Generales ante los Tribunales Orales de Menores números 1, 2 y 3 con las creadas por la presente ley, mediante la creación de los cargos que se detallan en el Anexo II.

Artículo 6°.- Equipárense las dotaciones de personal de las Defensorías Públicas de Menores e Incapaces números 1, 2, 3 y 4, con las creadas por la presente ley, mediante la creación de los cargos que se detallan en el Anexo IV.

Artículo 7°.- Créanse los cargos que se detallan en los Anexos I, II, III y IV y que forman parte integral de la presente.

Artículo 8°.- La Cámara Nacional de Casación Penal ejercerá la superintendencia y será Tribunal de Alzada de los Tribunales Orales de Menores que se crean en la presente ley.

Artículo 9°.- La presente ley se implementará una vez que se cuente con el crédito presupuestario necesario para la atención del gasto que su objeto demande, el que se imputará a los presupuestos del Poder Judicial de la Nación, del Ministerio Público Fiscal y del Ministerio Público de la Defensa.
Los magistrados, funcionarios y empleados que se designen en los cargos creados, sólo tomarán posesión de los mismos cuando se cumpla con la mencionada condición financiera.

Artículo 10°.- La Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación, la Procuración General de la Nación y la Defensoría General de la Nación proveerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, lo necesario para la instalación de los Tribunales Orales, Fiscalías y Defensorías creados por la presente ley.

Artículo 11°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Vilma Ibarra.

ANEXO I
Magistrados y Funcionarios
Jueces de Tribunal Oral nueve (9)
Secretarios de Cámara tres (3)
Secretarios de 1ª Instancia tres (3)
Prosecretarios Administrativos seis (6)
Personal Administrativo y Técnico
Oficiales Mayores tres (3)
Escribientes seis (6)
Escribientes Auxiliares tres (3)
Auxiliares seis (6)
Personal de Servicio
Medio Oficial tres (3)
Total de Cargos cuarenta y dos (42)
ANEXO II
Magistrados y Funcionarios
Fiscales Generales ante los Tribunales Orales tres (3)
Secretarios de Fiscalía de 1ª Instancia tres (3)
Prosecretarios Administrativos seis (6)
Personal Administrativo y Técnico
Jefe de Despacho-Relator tres (3)
Personal de Servicio
Medio Oficial tres (3)
Total de Cargos dieciocho (18)

ANEXO III
Magistrados y Funcionarios
Defensores Públicos Oficiales ante los Tribunales Orales tres (3)
Secretarios tres (3)
Prosecretarios Administrativos tres (3)
Personal Administrativo y Técnico
Escribientes tres (3)
Personal de Servicio
Medio Oficial tres (3)
Total de Cargos quince (15)

ANEXO IV
Magistrados y Funcionarios
Defensores Públicos de Menores e Incapaces ante los Tribunales Orales dos (2)
Secretarios cinco (5)
Prosecretarios Administrativos cinco (5)
Personal Administrativo y Técnico
Jefe de Despacho-Relator dos (2)
Escribientes auxiliares dos (2)
Personal de Servicio
Medio Oficial cuatro (4)
Total de Cargos veinte (20)

Fundamentos
Señor Presidente:

El presente proyecto de ley y sus fundamentos, que acompaño y hago propios, tienen su origen en el expediente OV-126/06 presentado el 30 de mayo de 2006, por el señor Procurador General de la Nación, Dr. Esteban Righi.
Antecedente. Expediente OV-126/06

La Procuración General de la Nación encuentra en su ámbito de competencia la obligación de ¿promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad¿ y a tal fin debe extremar sus esfuerzos y adoptar todas las medidas que estime necesarias y apropiadas para dar cumplimiento al mandato constitucional.

La ley orgánica 24.946 establece entre los deberes y atribuciones del Procurador General ¿ejercer la superintendencia general sobre los miembros del Ministerio Público Fiscal, dictar los reglamentos e instrucciones generales para establecer una adecuada distribución del trabajo entre sus integrantes, sus respectivas atribuciones y deberes y supervisar su cumplimiento¿ (artículo 33, inciso II) y, por otra parte, ¿fijar la sede y la jurisdicción territorial de actuación de las Fiscalías Generales y el grupo de Fiscales, Fiscales Adjuntos y Auxiliares que colaborarán con ellos, sin necesidad de sujetarse a la división judicial del país¿ (artículo citado, inciso n).

En este marco y con el fin de intentar brindar desde la Procuración General de la Nación, soluciones concretas que permitan agilizar la administración de Justicia en un fuero tan sensible como es el de Menores, la Unidad de Apoyo y Control de Actuación Funcional, dentro del marco de la función de apoyo, se abocó a conocer en profundidad el funcionamiento de las Fiscalías Orales ante los Tribunales de Menores de la Capital Federal efectuando, en consecuencia, las propuestas necesarias y convenientes para optimizar la tarea que cumplen esas dependencias, dando origen al Expediente Interno O 6520/2005, caratulado ¿Ballestero, María E. ¿Secretaria Letrada de la P.G.N. S/Propone la realización de un estudio integral relativo a la situación de las Fiscalías ante los Tribunales Orales de menores¿.

Para lograr el cometido propuesto se mantuvieron reuniones con los titulares de las Fiscalías Orales de Menores, quienes expusieron la problemática en la que se encuentra inmerso el fuero; se efectuó un estudio comparativo de las causas en trámite en ese ámbito con las radicadas ante los distintos Tribunales Orales del resto de los fueros; se comparó la información sobre cantidad de menores internados y mayores detenidos a disposición de los Tribunales de Menores y la referida a los detenidos a disposición de los Tribunales Orales Criminales; y se intentó efectuar la evolución, en sus aspectos cualitativos y cuantitativos, de los expedientes en trámite por ante las Fiscalías y los Tribunales Orales de Menores, desde su inicio en el año 1992 hasta el presente. Para llevar a cabo la labor descripta, se tuvieron en cuenta las estadísticas de los distintos fueros publicadas por la Corte Suprema de Justicia, la Procuración General de la Nación, las aportadas por las tres Fiscalías consultadas, y los distintos informes anuales del Ministerio Público Fiscal.

El estudio realizado concluyó que la implementación de la ley que estableció el procedimiento oral para los juicios criminales, había sido pensada teniendo en cuenta una competencia distinta a la que finalmente se adoptó. En efecto, al crearse treinta (30) Tribunales Orales de Mayores y tres (3) de Menores, con sus correspondientes Fiscalías y una (1) Defensoría con esta última competencia, se tuvo en cuenta que la ley otorgaba competencia a los Tribunales de Mayores cuando en una misma causa intervinieran mayores y menores.

Sin embargo, manteniéndose la misma proporción original, se modificó (conf. Ley 24.050, artículo 24 según texto originario) la competencia de los Tribunales de Menores, estableciéndose que serían éstos los que entenderían en las causas que hubiera procesados mayores y menores (conf. Ley 24.170, en su artículo 1°, que sustituye el artículo citado). Ello generó una desproporción que sólo fue alterada favorablemente por la Defensoría Oficial, incrementando de una a tres sus dependencias.

Del estudio de la legislación comparada, a nivel nacional, se advierte que la Capital Federal es la única jurisdicción en que los Tribunales de Menores, juzgan también a mayores de edad cuando los mismos están involucrados en un mismo hecho, con excepción del Fuero Federal que también reviste una competencia especial.

Haciendo una breve reseña, la creación del fuero especial de menores se originó con el advenimiento de la nueva legislación procesal penal en el año 1992 pues, anteriormente, en la Capital Federal, los Juzgados de Instrucción Nº 1, 9 y 16, los de Sentencia letras M y R y los Correccionales L y O; conformaban el organigrama judicial junto con el resto de los del fuero criminal con competencia en menores, por serle atribuida la aplicación de las leyes 10.903 y 14.394. El 25 de agosto de 1980, con el dictado de las leyes 22.277 y 22.278, se fijó en la edad de 14 a 18 años la imputabilidad penal de los menores, lo que llevó a que se transformaran dos nuevos juzgados, el de Sentencia letra D y el de Instrucción Nº 22, para la aplicación de la ley de menores, atento al mayor número de procesados. El 8 de marzo de 1983, con la sanción de la ley 22.803, nuevamente se estableció la edad de 16 a 18 años para el proceso de menores, que se mantiene hasta nuestros días y, nuevamente, dichos juzgados pasaron a tener competencia en mayores, transformándose parte de la secretaría tutelar del Juzgado de Sentencia letra D, en la actual Prosecretaría de Patronatos de la Cámara del Crimen.

En ese tiempo aún no había sido aprobada por la ley 23.489, la Convención sobre los Derechos del Niño, ni existía un fuero especial, por lo que podía comprenderse que durante el procedimiento escrito, estos juzgados tuvieran competencia en mayores y menores. Con el advenimiento de la nueva legislación y la creación de Tribunales especializados, resulta evidente que el juzgamiento de mayores y menores en los mismos, no condice con lo querido por la Convención.
También ha de tenerse especialmente en cuenta que el expediente en el que se encuentra imputado un menor es complejo, entraña dos estadios distintos: a) el de la acreditación de la responsabilidad y b) el que afronta la necesidad de establecer si se aplicará o no pena y, asimismo, casi todas las causas tienen imputados mayores resultando doble la tarea.

Así, la estructura y funcionamiento de un Tribunal Oral de Menores tiene muchas cosas en común con sus iguales de Mayores aunque posee características propias. Es que, en el sistema penal de menores, conviven dos gamas de normas, la ley 22.278 y la Convención sobre los Derechos del Niño, incorporada al artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional, cuya interpretación ha llevado a que las opiniones en punto a la solución adecuada en cada caso concreto sean diversas y generen múltiples discusiones que, aunque enriquecedoras, conspiran contra una rápida y precisa resolución de los casos, dando origen a disidencias y largos votos en cada Tribunal e, incluso, entre los tres existentes, lo cual obviamente repercute en la tarea de las Fiscalías del fuero.

Una de las características propias del sistema penal de menores, en el orden nacional, es la disociación entre el estadio del juicio, es decir la declaración de responsabilidad del menor, con la decisión sobre su suerte definitiva en lo que se llama segunda sentencia. Ello obedece a que el artículo 4° de la ley 22.278 requiere, para decidir si corresponde o no imponer pena a un menor por un delito cometido antes de los 18 años de edad, que haya tenido -por lo menos- un año de tratamiento tutelar, que haya alcanzado esa edad y que haya sido declarado penalmente responsable.

Así, luego de la declaración de responsabilidad, luego del juicio o por el sistema previsto en el artículo 431 bis del Código Procesal Penal, continúa un proceso de observación hasta que el Tribunal considera que están dadas las condiciones para decidir qué resolución corresponde adoptar. En el expediente tutelar se disponen las medidas que se consideran adecuadas para el caso, generalmente medidas de coerción personal que, en el sistema de mayores, tienen una exhaustiva reglamentación procesal, pero que en el de menores, carecen de normas que regulen la forma de su cumplimiento, salvo la inusitada autorización del artículo 3, inciso a), de la ley 22.278. Al no existir normas que regulen la actividad tutelar, los jueces pueden ordenar detenciones, rehusar egresos disponer licencias o traslados a comunidades terapéuticas, sin una base normativa que indique cuándo corresponde una u otra medida y sin atender a la naturaleza de la infracción atribuida al menor, teniendo únicamente como límite normativo la Convención sobre los Derechos del Niño, que no permite el uso discrecional de medidas de coerción sin contemplar el interés superior del niño.

Esta ausencia de base normativa y reglamentaria origina una permanente discusión sobre los alcances de estas normas y que, en lo que hace a la labor del Ministerio Público Fiscal, genera la contestación de vistas complejas y aún la interposición de recursos de Casación.

En el segundo estadio, en el cual se aplican penas únicas, la mayoría de los menores ya cuentan con otras causas con declaraciones de responsabilidad y condenas como mayores, lo cual convierte en algo muy delicado y complejo la elaboración del dictamen para la sentencia de pena única y más aún, el control de los cómputos y sus impugnaciones con motivo del artículo 7 de la ley 24.390.

Los procesos en los que se encuentran involucrados mayores, complican el trámite de las causas con situaciones totalmente ajenas al tema que debe tratarse, impidiendo la dedicación que demanda el tratamiento de los menores tutelados, el seguimiento de sus casos, familias, falta de recursos, problemas adictivos, ausencias, rebeldías, etc., por tener que avocarse a la realización de juicios prolongados de procesados mayores en los que incluso, en muchas oportunidades, ni siquiera el menor se encuentra presente.

Lo paradójico del sistema hace que el promedio de detenidos mayores en los Tribunales de Menores sea similar al de los que se encuentran a disposición de los Tribunales Orales Criminales y a ello debe sumarse que la cantidad de menores internados casi triplica la cifra señalada. La aplicación de legislaciones y procedimientos diferentes en los Tribunales de Menores, según la edad en que el procesado delinque, trae aparejada la atención de distintos institutos procesales, que en nada coinciden con el objeto de su creación, ni con el régimen aplicable. Así, por un lado debe darse pronta resolución a las causas en que se encuentran involucrados los detenidos mayores y, por el otro, deben resolverse las urgentes situaciones y necesidades de los casi novecientos (900) menores que se encuentran dispuestos tutelarmente.

Como ejemplo, debe señalarse que el 90% de las audiencias designadas por el Tribunal Oral de Menores Nº 1 para los primeros meses del corriente año, corresponde al juzgamiento de mayores detenidos en causas con menores y a veces sólo a mayores.

La última reforma que incorpora el artículo 41 quater al Código Penal, sanciona con una pena mayor a aquellos que delinquen con menores provocando que, en delitos como por ejemplo el robo agravado por su comisión en poblado y en banda, el procesamiento y el dictado de la prisión preventiva de ese mayor, aumenta aún más el número de detenidos en los Tribunales de Menores. Ello no implica en modo alguno criticar la severidad de la agravante de la norma, sino demostrar cómo su aplicación en el caso concreto, repercute desfavorablemente en los Tribunales Orales de Menores.

Estas cuestiones afectan los derechos y garantías tanto de los menores como de los mayores, pues por un lado se tutela innecesariamente a los menores dispuestos, por la imposibilidad de realizar juicios en tiempo, haciendo dificultoso el seguimiento de sus casos, familias, recursos, ausencias, adicciones y, por otro lado, los mayores de edad sufren las consecuencias de la lentitud en la resolución de sus procesos, aparejando conflictos a nivel personal y laboral y perjudicándolos al no poderse acumular las causas aunque sean contemporáneas, dictándose pronunciamientos en tribunales diferentes.

La aplicación del régimen implementado demostró sus fallas a través de estos años y, por sobre todo, el abandono de los objetivos que originaron la creación de estos tribunales especializados en la materia. Si bien la solución definitiva sería reencauzar la especialidad en la intervención de causas con menores y separarlos en su trámite de los mayores ¿cuya propuesta oportunamente merecerá un estudio y presentación por separado-, la creación de nuevos tribunales, podría ayudar a paliar la grave situación hoy imperante.

Es de destacar que, en el mes de marzo de 2004, los jueces de los Tribunales Orales de Menores hicieron llegar su inquietud al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y advirtieron la necesidad de creación de, al menos, tres Tribunales más. Idéntica inquietud manifestaron los Fiscales Orales ante esos Tribunales, quienes oficiaron al entonces Procurador General subrogante exponiendo, juntamente con los jueces, posibles soluciones para aliviar la cantidad desigual de trabajo entre los Tribunales de Mayores y de Menores.

En las Tablas que se agregan como Anexo al presente se demuestra el incremento de expedientes tramitados en los Tribunales Orales de Menores; el aumento de las personas detenidas y menores internados; y la mayor complejidad de los delitos que se tramitan en la justicia de menores, desde su creación en el año 1993.

A esta altura conviene recordar que en menores ¿juzgar¿ no significa solamente determinar la responsabilidad en los hechos y a partir de ello evaluar la imposición de una pena, sino que la responsabilidad penal implica un llamado de atención respecto de un mal funcionamiento del sistema familiar y/o social -carencias, abandonos, falta de contención, apoyo, guía y de ejemplos positivos a seguir- y, por ello, lo importante es poder brindar, a través de los recursos fundamentalmente humanos de los Tribunales de Menores, la orientación y apoyo necesarios como diferentes alternativas para lograr una positiva evolución evitando la imposición de una pena.

Se advierte que gran parte de la dificultad que padecen los Tribunales Orales de Menores, esta originada por la excesiva cantidad y complejidad de procesos que deben tramitar habida cuenta del auge de la delincuencia juvenil, la precocidad en la conformación de peligrosas bandas, la multiplicidad de antecedentes, la reiteración de delitos y la circunstancia, cada vez más frecuente, de que en las agrupaciones criminales siempre existe un menor que atrae la competencia de este fuero, por lo cual debe juzgarse también a gran cantidad de mayores. A ello cabe agregar el aumento de la gravedad de los ilícitos perpetrados y la incidencia negativa que tiene, en muchos casos, la historia social del menor.

Estos problemas entorpecen la tarea de los Tribunales al punto de impedirles, muchas veces, la celebración de más debates como resultaría necesario. Tal es el aumento de procesos en los cuales intervienen menores, que de no crearse nuevos Tribunales Orales de Menores podría llegar a colapsar el funcionamiento de los mismos.

Por ello, con el propósito de profundizar en el análisis y perfeccionamiento de propuestas funcionales y organizacionales dirigidas a lograr un Ministerio Público más eficiente en la investigación del delito y su juzgamiento, y vistos los elementos recabados en el expediente referido al comienzo, se concluye que resulta necesario disponer la creación de nuevos Tribunales Orales, Fiscalías, Defensorías de Menores y Defensorías Públicas de Menores e Incapaces ¿Asesorías-, como forma de paliar las crecientes dificultades existentes.

Por los fundamentos expuestos, solicito la aprobación del presente proyecto de ley.

Vilma Ibarra.