Número de Expediente 1802/07

Listado de Autores
Perceval , María Cristina
Petcoff Naidenoff , Luis Carlos

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1802/07)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1°. Modifíquese el artículo 1° de la Ley 23.592 Penalización de Actos Discriminatorios, el que quedará redactado de la siguiente manera:

¿Serán actos discriminatorios aquellos que arbitrariamente impidan, obstruyan, restrinjan o de algún modo menoscaben el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional.

A los efectos de la presente Ley se considerarán particularmente los actos u omisiones determinados por motivos tales como raza, color, etnia, nacionalidad, idioma, sexo, género, edad, religión, estado civil, ideología, opinión política o gremial, orientación sexual, identidad de género, posición económica, trabajo u ocupación, condición social, de salud, discapacidad, caracteres físicos o criterios estéticos.
La presente enunciación no es taxativa¿.

Artículo 2°. Incorpórese como artículo 2º de la Ley 23.592 Penalización de Actos Discriminatorios el siguiente texto:

¿A los fines de la presente Ley, están legitimados para interponer acción de amparo la persona o grupo de personas afectadas, el Defensor del Pueblo de la Nación, los organismos del Estado con competencia específica en cada caso y las organizaciones que promuevan la defensa de los derechos humanos, la eliminación de toda forma de discriminación o la promoción de los derechos de las personas discriminadas.

En cualquier estado del procedimiento, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, los jueces podrán de oficio o a petición de parte adoptar las medidas provisorias necesarias para proteger los derechos o garantías amenazados o violados.

Las acciones judiciales derivadas de la presente Ley tramitarán por las vías del proceso sumarísimo y no será necesario el agotamiento de la vía administrativa¿.


Artículo 3°. Incorpórese como artículo 3° de la Ley 23.592 Penalización de Actos Discriminatorios el siguiente texto:

¿A petición del damnificado, el juez competente intimará la reparación del daño moral o material ocasionado a la víctima¿.

Artículo 4°. Modifíquese el artículo 2° de la Ley 23.592 Penalización de Actos Discriminatorios, el que quedará redactado de la siguiente manera:

¿Elévase en un tercio el mínimo y en un medio el máximo de la escala penal de todo delito reprimido por el Código Penal o Leyes complementarias cuando sea cometido por persecución u odio, o con el objeto de destruir en todo o en parte a un grupo basado en motivos tales como raza, color, etnia, nacionalidad, idioma, sexo, género, edad, religión, estado civil, ideología, opinión política o gremial, orientación sexual, identidad de género, posición económica, trabajo u ocupación, condición social, de salud, discapacidad, caracteres físicos o criterios estéticos. En ningún caso se podrá exceder del máximo legal de la especie de pena de que se trate.

Artículo 5°. Modifíquese el artículo 3° de la Ley 23.592 Penalización de Actos Discriminatorios, el que quedará redactado de la siguiente manera:

¿Serán reprimidos con prisión de un mes a tres años los que participaren en una organización o realizaren propaganda basados en ideas o teorías de superioridad de un grupo de personas, que tengan por objeto la justificación o promoción de la discriminación por motivos de raza, color, etnia, nacionalidad, idioma, sexo, género, edad, religión, estado civil, ideología, opinión política o gremial, orientación sexual, identidad de género, posición económica, trabajo u ocupación, condición social, de salud, discapacidad, caracteres físicos o criterios estéticos.

En igual pena incurrirán quienes por cualquier medio alentaren o incitaren a la persecución o el odio contra una persona o grupos de personas a causa de su raza, religión, nacionalidad o ideas políticas¿.


Artículo 6°. Reordénese correlativamente a partir del artículo 2º inclusive los artículos de la Ley 23.592.


Artículo 7°. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

María C. Perceval. - Luis P. Naidenoff.

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

La recuperación de las instituciones democráticas posibilitó la apertura de nuevos canales para encauzar las demandas de los grupos sociales minoritarios, promoviendo una reflexión crítica sobre la asimetría entre las normas jurídicas existentes y su efectiva vigencia en una realidad social que evidenciaba profundas transformaciones. El ideal de la igualdad real de oportunidades pasó así a integrarse paulatinamente al debate público y, más adelante, a las agendas políticas de los distintos gobiernos.

En este contexto, los tratados internacionales de derechos humanos contribuyen a legitimar las demandas sociales y brindan las orientaciones político-conceptuales para realizar las reformas legislativas e institucionales necesarias a los fines de eliminar normativas y prácticas discriminatorias. Ello en tres sentidos: porque promueven la remoción de las leyes y prácticas discriminatorias; porque obligan a adecuar la legislación y las instituciones a sus disposiciones; y porque crean o adecúan instancias judiciales y administrativas habilitadas para realizar reclamos específicos ante la vulneración o la violación de los derechos reconocidos por dichos instrumentos (Bonder y Rosenfeld; ¿Equidad de género en Argentina. Datos, problemáticas y orientaciones para la acción¿; PNUD Argentina; 2004)

Al respecto, la Declaración Universal de los Derechos Humanos hizo de la igualdad y la no-discriminación la base de su proclama al afirmar que ¿todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros¿, y que ¿toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición¿ (Arts. 1 y 2). Estos artículos sintetizan los derechos de igualdad y no-discriminación que, como lo expresan las propias Naciones Unidas, ¿tienen primacía sobre todos los poderes, incluido el del Estado, que puede reglamentar esos derechos, pero no derogarlos¿.

Por otra parte, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (1969) tiene el privilegio histórico de ser la primera, de las que luego siguieron a la Declaración Universal, en implementar un sistema internacional de supervisión sobre los Estados y las medidas por éstos adoptadas.

Aunque la discriminación por razones raciales pareciera ser, a primera vista, el eje de la Convención, la definición que realiza muestra un alcance mayor del término. En efecto, avanza sobre la Declaración Universal y define la discriminación como ¿toda distinción, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública¿. Con posterioridad, como veremos, el espectro de personas y grupos protegidos se irá ampliando conforme la entrada en vigencia de otros instrumentos internacionales de derechos humanos.

Un principio relevante que introdujo la Convención contra la Discriminación Racial es el conocido con el nombre de ¿discriminación positiva¿. A fin de acelerar las condiciones de igualdad de sectores históricamente marginados, la Convención establece que no se considerarán discriminación ¿las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el progreso de ciertos grupos raciales o étnicos o de ciertas personas que requieran la protección que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales (...) siempre que no conduzcan (...) al mantenimiento de derechos distintos (...) y que no se mantengan en vigor después de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron¿. Esta regla se incluyó más adelante en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y en la Convención sobre los Derechos del Niño. Asimismo, la Convención requiere que los Estados sancionen penalmente ¿toda difusión de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial, toda incitación a la discriminación racial, así como todo acto de violencia o incitación a cometer tales actos (...) incluida su financiación¿.

Desde la entrada en vigencia de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, distintas reuniones y documentos internacionales promovieron los principios contra la discriminación. Así, en 1978 y 1983, tuvieron lugar en Ginebra sendas Conferencias Mundiales para combatir el Racismo y la Discriminación Racial. En 1993, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos realizada en Viena, aprobó una Declaración y un Programa de Acción que exige la rápida eliminación de todas las formas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia. A ello se sumaron dos Resoluciones -1997/74 del 18 de abril de 1997 de la Comisión de Derechos Humanos y 52/111 del 12 de diciembre de 1997 de la Asamblea General-, promoviendo la convocatoria a una Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (¿Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. La discriminación en Argentina. Diagnóstico y Propuestas¿; INADI; 2005; Pág. 26)

Es así como entre los días 31 de agosto y 8 de septiembre de 2001 tuvo lugar en la ciudad de Durban, Sudáfrica, la III Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. La naturaleza de los temas en ella tratados y los delicados equilibrios que puso en juego, convirtieron a esta Conferencia Mundial en un evento de alcances históricos que concitó la atención de los Estados, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en todo el mundo.

A diferencia de las dos Conferencias Mundiales contra el Racismo celebradas precedentemente, la Conferencia Mundial de Durban extendió su campo de acción hacia las más variadas formas de racismo e intolerancia ocurridas en el pasado, así como a las múltiples manifestaciones actuales de estos flagelos. De tal modo, se abordaron temas de enorme implicancia histórica tales como el de la esclavitud, la trata de esclavos, el colonialismo y el sometimiento de los pueblos indígenas, así como otros de preocupante actualidad, como el genocidio, los conflictos armados y la discriminación contra los migrantes y minorías nacionales, étnicas y religiosas. Asimismo, se abordó la problemática de la llamada discriminación múltiple, atendiendo prioritariamente las cuestiones de discriminación por género y edad.

Una de las principales recomendaciones de la Conferencia Mundial consistió en propiciar la elaboración, en el ámbito interno de cada uno de los países, de planes nacionales contra la discriminación. Conforme el Programa de Acción de Durban, dichos planes nacionales deben asegurar la más amplia participación de las víctimas de la discriminación y de la sociedad civil en su conjunto, destacándose asimismo la importancia de la intervención de los respectivos poderes legislativos en el proceso de elaboración de dichos instrumentos.

Desde entonces, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto ha organizado una serie de actividades tendientes a dar seguimiento al Programa de Acción de Durban y, en particular, a crear las condiciones para el lanzamiento de un Plan Nacional contra la Discriminación. En tal sentido, en octubre de 2001, se organizó la visita de la entonces Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Mary Robinson, en ocasión de la cual el Gobierno nacional firmó convenios de cooperación para su instrumentación.

Por otra parte, en el mes de septiembre de 2005, el Gobierno nacional aprobó el documento titulado ¿Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. La discriminación en Argentina. Diagnóstico y Propuestas¿, encomendando al Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo la coordinación de la ejecución de las propuestas en él contenidas (Decreto 1086/2005 del 27/09/05).

En materia legislativa, conforme las disposiciones de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, nuestro país penaliza expresamente los actos discriminatorios por Ley 23.592 sobre Penalización de Actos Discriminatorios (1988), la que, en su artículo 1°, dispone que ¿quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realización y a reparar el daño moral y material ocasionados¿. La Ley considera particularmente ¿los actos y omisiones discriminatorias determinadas por motivos tales como raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica, condición social o caracteres físicos¿.

Como consecuencia de esos principios, el artículo 2° de la Ley dispone ¿elevar en un tercio el mínimo y en un medio el máximo de la escala penal de todo delito (...) cuando sea cometido por persecución u odio a una raza, religión o nacionalidad, o con el objeto de destruir en todo o en parte a un grupo nacional, étnico, racial o religioso¿. En cuanto a las organizaciones, el artículo 3° de la Ley dispone ¿reprimir con prisión de un mes a tres años (...) los que participaren en una organización o realizaren propaganda basados en ideas o teorías de superioridad de una raza o de un grupo de personas de determinada religión, origen étnico o color, que tenga por objeto la justificación o promoción de la discriminación racial o religiosa en cualquier forma¿. La misma pena se aplicará a ¿quienes por cualquier medio alentaren o incitaren a la persecución o el odio contra una persona o grupos de personas a causa de su raza, religión, nacionalidad o ideas políticas¿.

La sanción de la Ley 23.592 ha sido un avance trascendente en la búsqueda por erradicar las prácticas discriminatorias. Sin embargo, aún nos debemos reconocer como una sociedad permanentemente generadora de distintas formas de discriminación, marginación, intolerancia y exclusión, desde algunas aberrantes como las manifestaciones del odio racial o religioso hasta las más discretamente toleradas como los obstáculos que el medio impone para el desarrollo de aquellos grupos minoritarios a los que no se reconoce igualdad de oportunidades y trato.

La jerarquía constitucional de los tratados internacionales, luego de la Reforma del año 1994, nos impone la necesidad de promover la adecuación de nuestra legislación. En síntesis, el objetivo de la presente iniciativa es ampliar el marco de protección que brinda la Ley 23.592 sobre Penalización de Actos Discriminatorios, a otras personas o grupos de personas, para que tengan posibilidad de acceder a los mecanismos de tutela de sus derechos.

En este sentido, proponemos la modificación del artículo 1° de la Ley 23.592 en dos sentidos. En primer lugar, para definir de una manera más clara qué se considera acto discriminatorio. En segundo lugar, sugerimos la ampliación de los motivos por los que los actos u omisiones pueden ser considerados discriminatorios, entendiendo esta enunciación como no taxativa. En este sentido, se amplía la protección a otros grupos vulnerables, considerando pasibles de penalización aquellos actos discriminatorios por motivos de color, etnia, idioma, género, edad, estado civil, orientación sexual, identidad de género, trabajo u ocupación, por motivos de salud y criterios estéticos.

Se incorpora un artículo 2° por el cual se legitima para interponer acción de amparo a la persona o grupos de personas, el Defensor del Pueblo de la Nación y los organismos gubernamentales y no gubernamentales con competencia en la materia. Ello porque, la Ley 23.592 establece que la persona víctima del acto discriminatorio podrá pedir su cese, pero sin aclarar qué tipo de acción o procedimiento debe seguir tal petición. Con la modificación propuesta buscamos clarificar la cuestión, especificando que se trata de una acción de amparo, que puede ser interpuesta ante actos u omisiones tanto de autoridades públicas como de particulares.

Asimismo, se establece que en cualquier estado del procedimiento, para evitar daños irreparables a las personas, los jueces, de oficio o a petición de parte, podrán adoptar las medidas provisorias necesarias para proteger los derechos o garantías amenazados o violados. Las acciones judiciales, por su parte, tramitarán por las vías del proceso sumarísimo establecidas en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (art. 321).

Finalmente, se incorpora un artículo 3° donde se establece que, a pedido del damnificado, el juez competente intimará la reparación del daño moral o material asociado a la víctima; y se modifican los artículos 2° y 3° de la Ley a los fines de brindar coherencia al artículo en relación con las modificaciones del artículo 1°.

Son antecedentes para la elaboración de la iniciativa, el Orden del Día 1353/2005 (dictamen de las Comisiones de Derechos y Garantías y Justicia y Asuntos Penales en los proyectos de los senadores Falcó y Conti (MC)) y el CD-155/03, sanción de la Cámara de Diputados del 04 de diciembre de 2003 por el que se introducían modificaciones a la Ley 23.592 y que caducara el pasado 28 de febrero de 2005 en esta Cámara. De la misma manera, se consideran como antecedentes las propuestas del Plan Nacional contra la Discriminación (INADI, 2005), en tanto se sugiere la modificación de la Ley 23.592 para adecuarla a los compromisos internacionales.

Las prácticas discriminatorias se esconden en todos los rincones sociales adoptando formas complejas. Una muestra de ello son las aproximadamente ochocientas denuncias que anualmente recibe el INADI, la mayoría de las cuales son derivadas a organismos tales como la Defensoría del Consumidor o la del Pueblo. En el año 2005, de esas ochocientas denuncias, el 21% fueron por discriminaciones a personas con discapacidades, el 18% por motivos étnicos, el 16% por motivos de salud (principalmente por padecer epilepsia o HIV), y el 7% por motivos religiosos (La Nación; ¿Una de cada cinco denuncias se debe a la segregación por el color de la piel¿; 21/03/06).

Por otra parte, el Foro de ONG´s que Luchan Contra la Discriminación denunció que entre los meses de marzo de 2005 y marzo de 2006 recibieron 2245 denuncias por discriminación, de las cuales el 39,5% correspondieron a discriminaciones por motivos de salud, el 31% por motivos laborales, el 12% por motivos raciales, y el 6% por motivos religiosos. Específicamente, en los casos de discriminaciones por motivos de salud, trabajo y raza, entre el 2005 y el 2006 aumentaron del 33,5% al 43%, del 19,3% al 27%, y del 10,4% al 16%, respectivamente (La Nación; ¿Aumentaron las denuncias por discriminación¿; 20/04/06).

En Argentina convive la discriminación por motivos étnicos, políticos, religiosos y económicos con nuevas formas de marginación, violencia e intolerancia. La discriminación se proyecta, en este sentido, en la negación de los derechos fundamentales, a la salud, al trabajo, a la seguridad, a la dignidad individual y a la identidad cultural. Por ello, ¿una sociedad que practica la discriminación y la desigualdad es una sociedad injusta y antidemocrática que pierde su potencial de desarrollo y crecimiento¿ (¿Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación. La discriminación en Argentina. Diagnóstico y Propuestas¿; INADI; 2005; Pág. 12).

Por los motivos expuestos, solicito a mis pares me acompañen en el presente proyecto de ley.

María C. Perceval. - Luis P. Naidenoff.