Número de Expediente 1754/00

Listado de Autores
Branda , Ricardo Alberto

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones


S-1754/00:BRANDA.

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,¿

REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL

Capítulo I
Aspectos Generales

Caracterización de la Coparticipación como un Sistema.-

Artículo. 1°.- La recaudación de todos los impuestos nacionales
coparticipables se integra y distribuirá entre la Nación, las
Provincias, Municipios y la Ciudad de Buenos Aires de conformidad con
el régimen de la presente Ley que establece el Sistema Nacional de
Coparticipación Federal de Impuestos el que integrará siete subsistemas
jurídicos.

a) Un subsistema único de ingreso de los recursos tributarios
concentrando, en un sólo Fondo, toda la recaudación coparticipable de
nivel nacional procedente de múltiples fuentes y sometida hasta el
presente a distintas normas y regímenes de coparticipación.

b) Un subsistema de Administración Tributaria tendiente a armonizar,
ampliar y hacer eficiente la recaudación impositiva fiscal y
previsional a nivel nacional, provincial y municipal.

c) Un subsistema de reparto entre Nación, Provincias y Municipios de
la totalidad de los Fondos Nacionales coparticipables atendiendo los
criterios definidos en el Art. 75 de la Constitución de la Nación.

d) Un subsistema de control y regulación sobre el uso de los Fondos de
la Coparticipación a nivel Nacional, Provincial y Municipal.

e) Un subsistema de ordenamiento Institucional-administrativo de
conformidad con el Art. 124 de la Constitución Nacional y con las
facultades originarias de las autonomías provinciales y municipales,
tendiente a la eficaz gestión de los recursos coparticipados y al
perfeccionamiento del sistema de regiones y microregiones al interior
de las provincias.

f) Un subsistema de Coordinación para armonizar la Política Económica
formulada y ejecutada por el Gobierno Nacional con la administración de
los recursos de la Coparticipación a nivel de regiones, provincias y
municipios.

g) Un subsistema de Administración y control que facilite la
supervisión y transparencia de los procesos que articulan las fuentes y
usos de los recursos públicos.

Art. 2°.- El plazo de vigencia de la presente Ley será de 10 años, a
partir del 1 de enero de 2002 pudiendo ser prorrogada por igual
período adicional en caso de que el Congreso de la Nación no sancione
Ley sustitutiva hasta finalizar el año inmediatamente anterior a su
período original de finalización. Durante el plazo de vigencia de la
presente Ley, el Congreso de la nación podrá sancionar una Ley
sustitutiva para la reforma parcial o total de la presente siguiendo lo
dispuesto por el Art. 75, inciso 2°, 4to. Párrafo de la Constitución
Nacional.

Capítulo II
Subsistema para concentrar en un sólo Fondo la masa de recursos
tributarios coparticipables entre Nación y Jurisdicciones.-

Art. 3°.- La presente Ley constituye un Fondo Común con el total de los
impuestos coparticipables a que se refiere el Art. 4, elimina los
regímenes especiales de impuestos y establece un Sistema Unico de
recaudación y reparto. Un conjunto de Leyes Complementarias serán
sancionadas por el H. Congreso Nacional para implementar una amplia
Reforma Tributaria Nacional compatible y funcional con las
determinaciones de la nueva Ley de Coparticipación. La Comisión
Bicameral de Coparticipación, referida en el Art. 54 de la
presente Ley, con la asistencia del Comité Fiscal Federal
y de la Comisión Federal de Impuestos (Art. 51),
preparará los Proyectos de Ley y las adaptaciones legales y
reglamentarias pertinentes para tratamiento en el Congreso Nacional.





Art. 4°.-La masa de fondos coparticipables a distribuir entre Nación y
Jurisdicciones estará integrada por el producido de la recaudación de
todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las
siguientes excepciones :

a) Los derechos de importación y exportación previstos en el Art. 4 de
la Constitución Nacional.

b) Los impuestos y contribuciones nacionales que graven exclusivamente
a las nóminas salariales y otras retribuciones del trabajo personal,
vigentes al momento de la promulgación de esta Ley o que se creen con
la misma finalidad. Estos recursos, serán afectados específicamente al
financiamiento del Sistema único de Seguridad Social en la forma que se
instrumente por el Gobierno Nacional.

Capítulo III
Subsistema de Administración Tributaria a nivel nacional y provincial.-

Compromisos de la Nación.-

Art. 5°.- El Congreso de la Nación, en el ámbito de las Leyes
Complementarias referidas en los artículos 3 y 26, sancionará los
cambios necesarios en la legislación para reformar el régimen
tributario nacional, perfeccionar su administración y simplificar los
procesos de recaudación y de Coparticipación a las Provincias. Los
objetivos de la reforma Tributaria serán:

a) reducir los niveles de evasión,

b) incorporar criterios de progresividad social-territorial,

c) reducir la incidencia relativa de los tributos que gravan el
consumo masivo de la población ampliando la participación de aquellos
que gravan las ganancias y el patrimonio

d) garantizar la recaudación de los impuestos que afectan el
sistema de Seguridad Social previsional.

e) Utilizar la tributación como instrumento eficaz para dinamizar
el ahorro y la inversión nacional.

Art. 6°.- La Nación asume el compromiso de perfeccionar sus
instituciones y mecanismos de recaudación tributaria a fin de reducir
la evasión de impuestos, descentralizando y concesionando a entidades
privadas, cuando sea conveniente, las funciones de recaudación y
fiscalización a nivel de las Jurisdicciones. Para este propósito, el
Congreso de la Nación establecerá normas apropiadas para reglamentar y
condicionar tales facultades.

Compromiso de las Provincias.-

Art. 7°.- Las Provincias asumen el compromiso de administrar con mayor
eficacia sus programas de recaudación tributaria a partir del nivel
local, concesionando, hacia el sector privado, cuando resulte
conveniente, las actividades de actualización catastral, recaudación de
impuestos y auditorías pertinentes sobre la administración y
recaudación de rentas provinciales y municipales.

Art. 8°.- Las Provincias acuerdan con la Nación el compromiso de
sancionar, en sus respectivas Jurisdicciones, una Ley de Reforma
Tributaria que substituya impuestos distorsivos del proceso de
asignación de recursos e instituya niveles mínimos de recaudación
tributaria provincial per cápita tomando en consideración el grado de
desarrollo en que se encuentran. El CFF y la Comisión Federal de
Impuestos, a pedido de las provincias, desenvolverán roles de
asistencia técnica para el cumplimiento de tales propósitos.

Art. 9°.- Cuando la recaudación tributaria provincial no alcance a
cubrir los mínimos de recaudación per cápita establecidos por su propia
legislación, las Provincias se comprometen a implementar Proyectos
específicos para modernizar la administración fiscal y elevar los
niveles de recaudación. El costo de formulación y ejecución de los
Proyectos referidos será cofinanciado con fondos de origen provincial y
con recursos de la Coparticipación de origen nacional bajo la modalidad
de Inversiones para el Desarrollo Institucional.

Capítulo IV
Subsistema de Reparto.-

Art. 10.- La presente Ley adopta como criterio central para asignar la
distribución Primaria y Secundaria, el doble precepto constitucional de
que la distribución de los recursos procederá según competencias,
funciones y servicios de las diversas Jurisdicciones y de que será
equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional ( inc. 2, art. 75 ). La Ley incorpora también los
contenidos substantivos constitucionales en virtud de los cuales el
Congreso Nacional debe proveer lo conducente a la prosperidad del país,
al bienestar de todas las provincias, al crecimiento armónico de la
Nación, al poblamiento de su territorio promoviendo políticas
diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo
de provincias y regiones. (inc. 18 y 19 del art. 75 de la Constitución)
1. Distribución Primaria.-

Art. 11.- Sobre el monto total recaudado por los impuestos a que se
refieren los artículos 1 y 4, la distribución primaria de los recursos
entre la Nación y las Provincias se efectuará en la forma siguiente:

a) 50 % para la Nación

b) 40 % para transferencia automática al conjunto de las
Provincias, Municipios y Ciudad de Buenos Aires.

c) 1,5 % para constituir un Fondo de Inversiones en
Infraestructura para la región Patagónica

d) 5 % para el funcionamiento de un Estatuto Especial para
Provincias en situación crítica de Subdesarrollo Económico y Social
(NEA y NOA, en principio)

e) 2 % para el funcionamiento de un Estatuto Especial para
municipios y microregiones en situación crítica de subdesarrollo
económico y social.

f) 1,5 % para constituir un Fondo de Inversiones en
infraestructura y valoración territorial en torno al principal corredor
bioceánico que articula las provincias de Cuyo con aquellas de la
región central que habilitan el tráfico comercial hacia el atlántico.

Fondo de Desarrollo para región Patagónica (FDP).-

Art. 12.- El SNC destinará un 2 % de sus recursos coparticipables
anuales para constituir este Fondo. Los recursos serán transferidos
directamente al organismo regional que las provincias determinen
destinándose, exclusivamente, al financiamiento de Proyectos de
Desarrollo Regional, conforme un Reglamento especial a ser aprobado por
las provincias y el Comité Fiscal Federal.

Estatuto Especial para Provincias en situación crítica de subdesarrollo
económico y social.-

Art. 13.- El SNC destinará anualmente el 5 % de sus recursos
coparticipables para financiar el funcionamiento del Estatuto. Los
fondos serán administrados por los Organismos Regionales de Desarrollo
que las provincias determinen formar. Los fondos serán asignados entre
aquellas provincias que, de acuerdo a datos oficiales en sus valores
promedios de los últimos tres años proporcionados por el INDEC y los
Ministerios del Interior y Economía, presenten:

a) un nivel de producto geográfico bruto per cápita menor al 66 %
del promedio nacional; u,

b) observen niveles de ingresos per cápita relativo a los cincos
primeros deciles de su distribución poblacional inferiores al 66 % del
respectivo promedio nacional per cápita.

Art. 14.- El CFF, previa aprobación por los respectivos Organismos de
Desarrollo Regional, consolidará y compatibilizará anualmente la
programación financiera para el uso de los recursos del Estatuto,
especificando provincias beneficiadas, proyectos aprobados y montos
asignados para cubrir cada una de las siguientes finalidades:

a) gastos de preinversión, incluyendo la formulación acelerada de
pequeños, medianos y grandes proyectos de alcance provincial o
regional; la capacitación de cuadros técnicos y gerenciales; la
recapacitación de funcionarios públicos para su incorporación a la
planta de personal dentro de proyectos financiados por el Estatuto; las
adaptaciones institucionales pertinentes para la inmediata puesta en
marcha de los programas y proyectos de inversión.
b) constitución de fondos de garantía ante el sistema bancario
para facilitar la contratación de financiamiento por parte del sector
privado empresarial.
c) subsidiar tasas de interés al sector empresarial ampliando su
capacidad para la toma de financiamiento bancario.
d) financiar, bajo condiciones especiales a ser definidas
en el Reglamento del Estatuto, la preferente adquisición, dentro de la
región y del país, de máquinas, insumos y bienes de capital necesarios
a la puesta en marcha de los Programas y Proyectos de Inversión.
e) financiar gastos operativos de los Proyectos que entran en
ejecución.
f) financiar la construcción de infraestructura de alcance
regional necesaria a la ampliación de la capacidad productiva
provincial a largo plazo.

Art. 15.- Los recursos de que trata el art. 11 serán liberados por los
organismos regionales siguiendo normatividades específicas y serán
aplicados por entidades provinciales correspondiendo al CFF y a los
respectivos organismos de Desarrollo Regional ejercer la permanente
supervisión y control de la aplicación de los fondos conforme a las
especificaciones incluídas en los documentos oficiales de cada proyecto
aprobado.

Estatuto para el financiamiento de proyectos de desarrollo en
municipios o microregiones bajo situaciones críticas de pobreza .-

Art. 16.- El SNC destinará un 2 % de sus recursos para constituir un
Fondo Especial de auxilio a Municipios o microregiones constituídas en
base a asociaciones de municipios que, según información oficial
proporcionada por el INDEC o Ministerio de Economía, presenten niveles
de ingresos per cápita inferiores al 66 % del respectivo promedio
provincial vigente durante los últimos 3 años. El CFF reglamentará el
funcionamiento del Fondo y administrará sus recursos según dos
modalidades operacionales:

a) Municipios de amplia escala económica y demográfica que podrán
ser beneficiarios de la asistencia en forma individual.

b) Consorcios Municipales, conformadas como microregiones
constituídas por la asociación voluntaria de municipios de mediana o
pequeña escala.

Art. 17.- Las provincias no amparadas por los beneficios de algún
Estatuto especial o Fondo Regional que hayan decidido administrar
Proyectos de Inversión para el desarrollo de municipios o microregiones
en situaciones críticas de pobreza situadas dentro de sus respectivos
territorios, podrán solicitar asistencia financiera al SNC.

Art. 18.- Las provincias referidas en el art. 17 podrán solicitar
cooperación financiera para cubrir las siguientes operaciones:

a) Aval de la Nación para avanzar negociaciones de financiamiento
con fuentes internas y externas.

b) Créditos no reembolsables para financiar la preparación de
Proyectos de Desarrollo Integral en Municipios de gran escala
demoeconómica y geográfica, o bien para consorcios de pequeños/medianos
municipios .

c) Créditos no reembolsables para financiar la capacitación de
personal para Proyectos en etapas de formulación avalados por la CFF.

d) Créditos no reembolsables para subsidiar la tasa de interés en
Proyectos avalados por el CFF.

Art. 19.- Las Provincias beneficiadas por los recursos de este Estatuto
designarán un representante titular y un suplente para integrar el
Consejo Directivo que tendrá a su cargo la administración general de
los recursos. Competerá al CFF proveer la asistencia técnica necesaria
para su normal funcionamiento.

Fondo de Inversiones en infraestructura y valoración territorial sobre
el
principal corredor que articula el comercio bioceánico.

Art. 20.- El SNC destinará un 1,5 % de los recursos de la masa de
coparticipación para financiar inversiones de infraestructura y
valoración territorial en provincias situadas sobre el principal
corredor bioceánico que articula el Pacífico con el Atlántico. Los
recursos de este fondo serán administrados por un Consejo Interregional
de Desarrollo integrado con representantes de cada una de las
provincias afectadas más un representante del gobierno nacional y un
representante del CFF.

Art. 21.- Los recursos previstos por este fondo se destinarán a las
finalidades que las provincias beneficiadas determinen según reglamento
interno a ser aprobado por el respectivo organismo de desarrollo
interregional que hayan decidido constituir. La CFF coordinará la
asistencia técnica necesaria para que el organismo regional pueda
cumplir sus funciones y responsabilidades.

2. Distribución secundaria.-

Art. 22.- Durante los primeros cinco años de vigencia de la presente
ley, se administrará la distribución secundaria de recursos
coparticipables entre las provincias aplicándose el promedio de los
coeficientes anuales vigentes durante el período 97/98/99. A partir del
sexto año, la ley adoptará como base para la distribución secundaria,
una nueva matriz de coeficientes estructurada sobre dos criterios
específicos: por el primero, una parte de los recursos de
coparticipación será distribuido por igual entre todas las
jurisdicciones afirmando el carácter federal de organización
institucional del país; por el segundo criterio, enfatizando la
importancia de los criterios de devolución y responsabilidad
distributiva, las jurisdicciones recibirán la parte restante de los
recursos de coparticipación en razón directa a su importancia relativa
en el total de población del país. La presente ley establece que a
partir del sexto año de su vigencia, la distribución secundaria de los
recursos de coparticipación se ordene utilizando coeficientes de 50 % y
50 % para ponderar la importancia relativa de cada uno de los criterios
referidos.





CUADRO N°1
Matriz de coeficientes para la distribución secundaria
-primer quinquenio de vigencia de la presente ley
- 2.002-2.006 -


Provincias 1997 1998 1999 Promedio 97/99
Cap. Fed. ...... ........ ........ .....
Bs.As. 24.00 24.00 24.00 24.00
Córdoba 8.2 8.2 8.1 8.2
Santa Fe 8.5 8.5 8.5 8.5
Entre Ríos 4.7 4.7 4.6 4.7
Formosa 3.4 3.4 3.3 3.4
Chaco 4.4 4.5 4.4 4.4
Corrientes 3.6 3.6 3.6 3.6
Misiones 3.3 3.3 3.3 3.3
Tucumán 4.5 4.5 4.5 4.5
Salta 3.7 3.7 3.7 3.7
Jujuy 2.8 2.8 2.8 2.8
Catamarca 2.6 2.5 2.6 2.6
Sgo.Estero 3.8 3.9 3.8 3.8
Mendoza 4.1 4.0 4.0 4.0
San Juan 3.2 3.2 3.1 3.2
San Luis 2.3 2.3 2.2 2.3
La Rioja 2.0 2.0 2.0 2.0
La Pampa 1.9 1.9 1.9 1.9
Neuquen 2.0 1.9 1.9 1.9
Río Negro 2.5 2.5 2.5 2.5
Santa Cruz 1.8 1.7 1.9 1.8
Chubut 1.9 1.9 1.9 1.9
T. Fuego 1.0 1.00 1.2 1.1

Fuente: informaciones oficiales del Ministerio de Economía y Senado de
la Nación.


Art. 22 bis: El cuadro N°2 incluye la participación plena de la ciudad
de Buenos Aires según los criterios referidos en el Art. 22. No
obstante, su coeficiente final de coparticipación será ajustado por ley
del HCN ante requerimiento específico del CFF una vez que se hayan
precisado las relaciones financieras entre el Estado Nacional y la
administración de la Ciudad de Buenos Aires en materias relativas a
servicios sociales, equipamientos colectivos y funciones específicas
como seguridad y justicia. En caso de determinarse la reducción de su
participación en la masa de coparticipación, los recursos sobrantes
serán redistribuidos entre el resto de las Jurisdicciones provinciales,
según criterios de progresividad a ser definidos por el propio
Honorable Congreso de la Nación.


CUADRO N°2
Matriz de coeficientes para la distribución secundaria
Segundo quinquenio a partir del 6° año de vigencia de la presente ley


PROVINCIAS % poblac. país % igualitario p/c/ provincia Nuevo
coefic. coparticipación Diferencia
Ciudad de Bs. As. 8.33 4.17 6.25 4.97
Buenos Aires 38.48 4.17 21.33 -1.48
Catamarca 0.85 4.17 2.51 -0.06
Córdoba 8.38 4.17 6.27 -2.48
Corrientes 2.48 4.17 3.32 -0.23
Chaco 2.57 4.17 3.37 -1.24
Chubut 1.18 4.17 2.68 1.11
Entre Ríos 3.03 4.17 3.60 -1.20
Formosa 1.33 4.17 2.75 -0.59
Jujuy 1.62 4.17 2.89 0.15
La Pampa 0.82 4.17 2.49 0.70
La Rioja 0.74 4.17 2.45 0.48
Mendoza 4.34 4.17 4.25 0.12
Misiones 2.62 4.17 3.39 0.24
Neuquen 1.44 4.17 2.80 1.15
Río Negro 1.65 4.17 2.91 0.60
Salta 2.83 4.17 3.50 -0.16
San Juan 1.57 4.17 2.87 -0.32
San Luis 0.96 4.17 2.56 0.42
Santa Cruz 0.54 4.17 2.35 0.90
Santa Fe 8.41 4.17 6.29 -2.59
Santiago 1.98 4.17 3.07 -0.78
Tucumán 3.49 4.17 3.83 -0.76
Tierra del Fuego 0.35 4.17 2.26 1.05
TOTAL 100 100 100.00 0.01


3. Distribución terciaria.-

Art. 23.- La Nación transferirá directamente a los Municipios, en forma
automática, el 10 % del promedio de las transferencias realizadas a
provincias durante los últimos 2 años. El resto de los recursos de
coparticipación terciaria, será transferido periódicamente por las
Provincias a los Municipios según especificaciones de sus respectivas
leyes de coparticipación.

Art. 24.- Las Provincias asumen el compromiso de transferir a sus
municipios, a partir del sexto año de vigencia de la presente ley, un
promedio anual equivalente al 20 % del total de recursos públicos
disponibles de origen nacional y provincial.


Capítulo V
Subsistema de Regulación y control sobre uso de los fondos de
Coparticipación.-

Art. 25.- La Nación, las Provincias y los Municipios acuerdan
administrar sus respectivos gobiernos mediante un presupuesto anual que
permita diferenciar fuentes y usos de fondos para cubrir sus Gastos
Corrientes de Administración y su Plan General de Inversiones. Este
último instrumento de gestión incluirá Programas y Proyectos para medio
ambiente, infraestructura, desarrollo productivo, desarrollo social y
desarrollo institucional. Serán formulados según normas técnicas y
localización específica identificando el origen jurisdiccional de los
recursos financieros. Los artículos 26 a 40 de la presente Ley
establecen el conjunto de criterios específicos que Nación y
Provincias adoptarán en sus respectivas leyes de presupuesto para
ordenar los recursos destinados a seguridad social, deuda pública,
gastos corrientes de administración y emisión de bonos y cheques:

1. Seguridad Social.-

Art. 26.- La Nación y las Provincias ejercen competencia propia y/o
concurrente en la administración de los servicios de Seguridad Social,
pudiendo, mediante convenios específicos, coordinar sus
corresponsabilidades administrativas y financieras para su gestión
unificada a cargo de una Institución nacional. En el contexto de las
leyes complementarias referidas en el Art. 3, el Poder Ejecutivo
Nacional presentará a consideración del HCN las correcciones
necesarias al sistema vigente de previsión social para resolver su
déficit estructural ratificando competencia y responsabilidad exclusiva
e indelegable de la Nación en la materia. Los costos financieros de los
sistemas de seguridad social a cargo de la Nación y de las Provincias
se financiarán con recursos propios de cada esfera de gobierno no
pudiendo extraerse del sistema nacional de coparticipación (SNC) fondos
adicionales para completar el financiamiento de los gastos de seguridad
correspondientes a la Nación. En virtud de esta legislación especial,
el HCN podrá autorizar al Poder Ejecutivo para proceder a la colocación
de títulos de deuda pública cuando el financiamiento del sistema
previsional así lo requiera.

Compromisos de la Nación y de las Provincias.-

Art. 27.- La Nación y las Provincias que así lo determinen podrán crear
un sistema unificado de administración del régimen previsional
estableciendo las corresponsabilidades financieras pertinentes a fin de
deducir tales recursos de los flujos de coparticipación. Las provincias
que por razones diversas no puedan legislar la transferencias a la
Nación de sus sistemas jubilatorios pero expresen su interés de avanzar
hacia la configuración de un sistema homogéneo de previsión social en
todas las jurisdicciones del país continuarán administrándolos bajo
legislación provincial, con recursos propios.

Art. 28.- El Poder Ejecutivo no podrá utilizar decretos de necesidad y
urgencia para alterar normas tributarias previsionales que afecten el
financiamiento del sistema nacional de previsión social.

Art. 29.- Las Provincias asumen el compromiso de financiar sus propios
gastos de seguridad social. No obstante, mediante Leyes emanadas de sus
Legislaturas, las Provincias podrán acordar con la Nación la
transferencia de sus Cajas Previsionales asumiendo el compromiso
institucional de financiar sus gastos respectivos.

2. Deuda interna y externa.-

Compromiso de la Nación y de las Provincias.-

Art. 30.- El Gobierno de la Nación ejerce loopback - plena
responsabilidad por la administración de los compromisos financieros
internos y externos del Estado argentino. Bajo tales facultades, podrá
negociar junto a Organismos Financieros y Sistema Bancario
Internacional la gradual reducción del peso relativo de la deuda
externa en el presupuesto anual de la República informando al Foro de
Políticas de Desarrollo Regional referido en el art. 49 de esta ley
respecto a ls de orden financiero que tales medidas tendrían sobre la
masa de recursos coparticipables con las Jurisdicciones.

Art. 31.-Las Provincias también podrán celebrar convenios
internacionales para su financiamiento externo en el contexto de lo
establecido por los artículos l24 y 125 de la Constitución Nacional.

Art. 32.- La Nación y las Provincias que así lo determinen podrán
suscribir un convenio especial para la refinanciación a largo plazo de
las deudas que estas registren hasta el 31 de diciembre 1999 por los
siguientes conceptos: colocaciones en el mercado abierto de títulos
públicos, operaciones de crédito con Organismos internacionales, con
Gobierno Nacional y/o con Bancos privados. El Convenio se regirá por
las siguientes determinaciones:

a) Las provincias signatarias, con el expreso consentimiento de la
Comisión Bicameral del HCN, solicitarán al Poder Ejecutivo Nacional la
emisión de títulos de la deuda pública para negociar, en su
representación, en el mercado internacional o nacional de capitales,
recursos de financiamiento a largo plazo para reprogramar el
cumplimiento de sus compromisos pendientes al 31 de diciembre 1999.

b) Las provincias autorizan a la Nación a retener de sus fondos de
coparticipación, las alícuotas necesarias para el cumplimiento anual de
sus obligaciones con los tenedores de los nuevos títulos emitidos por
la Nación.

c) En el cumplimiento de las finalidades a que se refiere el presente
artículo, las alícuotas que la Nación podrá retener de los fondos
anuales de coparticipación no superarán el 15 %.

d) Cada provincia signataria del Convenio designará un representante
titular y un suplente para integrar el Comité de Gestión de la Deuda
Provincial. El Comité será presidido por un representante del Gobierno
Nacional. El cargo de vicepresidente del Comité será desempeñado por el
representante que las provincias determinen. El CFF asistirá al Comité
en su carácter de secretariado técnico permanente y velará por el
cumplimiento pleno de su reglamento interno.

3. Gastos Corrientes de Administración.-

Compromiso de la Nación y de las Provincias.-

Art. 33.- Los recursos de la coparticipación asignados al Gobierno
Nacional para fines de Coordinación, Supervisión y Control de las obras
de Infraestructura, Inversión Productiva, Gasto Social y Desarrollo
Institucional, cuya Administración, Programación y Ejecución competa
directamente a las Regiones y Provincias, tendrán que potenciar su
complementación con los recursos que las provincias destinen para
propósitos similares integrando sus equipos técnicos para reforzar las
funciones de gestión de los recursos a escala regional.

Art. 34.- Las Provincias y Municipios cubrirán sus gastos corrientes de
Administración con recursos propios. No obstante, durante los próximos
10 años, podrán utilizar también para esta finalidad recursos
coparticipables de origen nacional dentro de los límites siguientes:

a) hasta el 50 %, durante el 1° y 2° año de vigencia de la nueva
Ley
b) hasta el 40 %, durante el 3°, 4° y 5° año de vigencia de la
nueva Ley
c) hasta el 30 % durante los años 6°, 7° y 8° de vigencia de la
nueva Ley
d) hasta el 25 % a partir del noveno año.

Art. 35.- Las Provincias, en el contexto de las especificaciones del
Art. 34, asumen el compromiso institucional de financiar el gasto
corriente que demande su administración general con recursos
tributarios propios garantizando que los recursos de la coparticipación
serán utilizados, esencialmente, para financiar sus programas de
inversión, el pago de sus deudas y de sus compromisos previsionales.
Tal compromiso requerirá modernizar sus modelos de Gestión para sanear
y equilibrar las finanzas públicas, introducir mayor eficacia en su
administración tributaria y racionalizar el conjunto de sus gastos
corrientes para ampliar los recursos de inversión que potencien la
diversificación productiva y la generación de empleos.

Art. 36.- Los Municipios destinarán los recursos transferidos desde el
nivel federal para financiar proyectos de inversión y cubrir sus
compromisos financieros por endeudamiento. Los recursos de fuentes
propias y aquellos recibidos de origen provincial se destinarán a
cubrir sus Gastos Corrientes de Administración.

4. Deudas Provinciales y emisión de bonos y cheques.-

Art. 37.- Las Provincias acuerdan con la Nación en no afectar más del
30 % del total de sus ingresos corrientes de origen provincial para
cubrir el reembolso de préstamos destinados al financiamiento de sus
gastos corrientes.

Art. 38.- Los límites establecidos en el Art. anterior, aunque se
refieren a las finalidades mencionadas, engloban también a los
reembolsos que pudieran corresponder, anualmente, por la amortización
de bonos de cancelación de deudas, cheques diferidos o cualquier otro
título público que las provincias decidan emitir.

5. Recursos para Inversiones dentro del SNC.-

Art. 39.- La Provincias asumen el compromiso de racionalizar sus
respectivas administraciones destinando, anualmente, como mínimo, un 25
% del total de sus recursos públicos - constituídos tanto por aquellos
coparticipables de origen nacional como por el total de los de origen
Provincial - para Programas de Inversiones a fin de acelerar su
desarrollo y facilitar sus procesos de modernización y Ajuste
estructural. Las inversiones se desdoblarán en Proyectos de Medio
Ambiente, Infraestructura, Inversiones productivas, Desarrollo
Institucional y Desarrollo Social. Los datos relativos al total de
recursos públicos - provinciales y coparticipables de origen nacional -
sobre los cuales se aplicará el coeficiente de 25 % ya mencionado, se
refieren a promedios calculados mediante medias móviles de los últimos
tres años. Se utilizarán informaciones oficiales relativas a ejecución
financiera de todas las Jurisdicciones, proporcionadas por la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y procesadas por el
Comité Fiscal Federal.

Art. 40.- Las Provincias, por medio de sus respectivos órganos de
administración regional, destinarán la totalidad de los recursos
incluidos en los Estatutos Especiales y Fondos Regionales referidos en
el Art. 11 de la presente ley para fortalecer los procesos de
preinversión y de inversiones a escala regional, provincial y
municipal.

Capítulo VI
Subsistema de Ordenamiento institucional para la formación de regiones
y microrregiones.-

Art. 41.- El Congreso de la Nación y las Provincias asumen el
compromiso de sancionar una Ley Complementaria para regular las
relaciones de la Nación con los Organismos Regionales que las
Provincias determinen crear: Consejos Regionales de Desarrollo,
Gerencias Técnicas de Proyectos, Fondos Regionales de Desarrollo y/u
otros Organismos cuya creación se considere necesarios a fin de
institucionalizar la práctica de la Administración del Desarrollo
Regional agregando escala y racionalidad a la gestión de las
inversiones productivas y de infraestructura.

Compromiso de la Nación.-

Art. 42.-Los recursos provistos por los Estatutos y Fondos Regionales
que tratan los arts. 11, 12, 13, 16, 20 y 40, solo podrán ser
utilizados por los Gobiernos Provinciales en programas y proyectos de
inversiones que hayan sido aprobados por los respectivos organismos
regionales y por el Comité Fiscal Federal que ejercita la
administración general del SNC.

Art. 43.- Competerá al CFF determinar las normatividades y plazos
específicos para retener y administrar los recursos ya asignados por
los Estatutos Especiales y Fondos Regionales para la ejecución de
proyectos específicos cuando las Provincias beneficiadas no logren
iniciar sus respectivas operaciones de implementación. Pasado el plazo
establecido, los fondos retenidos por el CFF quedarán a disposición del
correspondiente Organo Regional de Desarrollo para su reasignación
apropiada.

Art. 44.- El Poder Ejecutivo procederá a la descentralización - hasta
el nivel de Regiones y provincias - de las actividades de programación
y administración efectiva de las Inversiones. En este contexto,
proveerá las medidas administrativas necesarias para que funcionarios
nacionales puedan integrarse a los equipos técnicos nucleados en cada
región con profesionales procedentes de las respectivas provincias.

Art. 45.- Por consenso con las Provincias, el Poder Ejecutivo Nacional,
mediante un representante designado por la Jefatura de Gabinete,
participará en los Consejos Regionales de Desarrollo a ser creados por
las Provincias en el marco de sus respetivas Regiones.

Compromisos de las Provincias.-

Art. 46.- En cumplimiento a lo establecido en el art. 124 de la
Constitución Nacional, las Provincias institucionalizarán el Sistema
Nacional de Regiones (SNR) creando los respectivos órganos de
Programación, Gestión y Financiamiento. Las regiones en vías de
formalización que integrarán el sistema son las siguientes:

- NOA: Provincias de Tucumán, Salta, Jujuy, Catamarca y Santiago
del Estero.

- NEA: Provincias de Misiones, Corrientes, Chaco y Formosa

- Cuyo: Provincias de Mendoza, San Luis, San Juan y La Rioja

- Patagonia Sur: Provincias de Tierra del Fuego, Chubut y Santa
Cruz.

- Patagonia Norte: Provincias de Río Negro, Neuquen y La Pampa

- Región Central: Provincias de Córdoba, Santa Fé y Entre Ríos

- Región pampeana: Provincia de Buenos Aires

Art. 47.- Para racionalizar y modernizar la gestión pública y
reconvertir recursos del gasto corriente en recursos para inversiones
productivas y sociales, las Provincias asumen el compromiso de
incentivar procesos voluntarios de asociación intermunicipal para la
acelerada formación de Microregiones de Administración al interior de
sus territorios, dotándolas de instrumentos apropiados para la gestión
eficiente y coordinada de aquellas actividades de gestión que insumen
gastos corrientes e inversiones productivas en apoyo a actividades
empresarias, construcción de infraestructura, proyectos de desarrollo
institucional y programas sociales.

Art. 48.- Las Provincias asumen el compromiso de perfeccionar la
administración coordinada de los Programas mediante la formulación y
ejecución de Proyectos específicos a escala regional, provincial,
microregional y Municipal.

Capítulo VII
Subsistema de Coordinación.-

Art. 49.- Por acuerdo entre el Gobierno Nacional y conjunto de
Provincias, créase, en carácter permanente, el FORO NACIONAL DE
POLITICA ECONOMICA REGIONAL . Su principal objetivo será el de
armonizar y garantizar la coherencia entre las Políticas Públicas, la
Política Económica, la Política Nacional de Desarrollo Regional y el
funcionamiento de los diversos mecanismos del SNC. Integrarán el FORO,
el Jefe de Gabinete de la Presidencia de la República en representación
del gobierno nacional o su representante; el Jefe de la ciudad de
Buenos Aires o su representante y los gobernadores de cada provincia o
sus respectivos representantes. Como Secretariado Técnico del FORO,
actuarán el Consejo Federal de Inversiones y el Comité Fiscal Federal.
Sus reuniones serán semestrales, aunque sus miembros podrán convocarlo
cuando las circunstancias lo requieran. Competerá al CFI y al CFF
preparar el reglamento interno para el funcionamiento del FORO y
someterlo a su aprobación e institucionalización.

Capítulo VIII
Subsistema de Administración y Control.-

1. Comité Fiscal Federal.-

Art. 50.- El control y fiscalización de lo establecido en la presente
Ley de Coparticipación, conforme el Art. 75 de la Constitución, será
responsabilidad del Comité Fiscal Federal (CFF). En este propósito, el
CFF será asistido por la Comisión Federal de Impuestos, que desempeñará
roles de Secretariado Técnico Permanente.

Art. 51.- El CFF tendrá participación permanente en los organismos del
Gobierno Nacional que en sus decisiones afectan la vida económica de
las provincias sea en el marco de decisiones de Política
Económica-Financiera o que ejercen responsabilidades en la recaudación
fiscal: Deuda Externa, Políticas de Comercio Exterior, MERCOSUR, DGI y
Aduana.

El Honorable Congreso Nacional sancionará un reglamento interno
estableciendo las normas de organización y funcionamiento del CFF y de
la Comisión Federal de Impuestos a propuesta de la Comisión Bicameral
de Coparticipación, referida en el Art. 54. Las resoluciones emanadas
del Comité Fiscal Federal serán comunicadas a las autoridades de ambas
Cámaras y tendrán carácter obligatorio sobre los Organos del Poder
Ejecutivo, Nacional y Provinciales.

Art. 52.- La representación de cada Provincia y de la ciudad de Buenos
Aires en el CFF será ejercida, respectivamente, por un Ministro del
Poder Ejecutivo, o por su representante. Se reunirá, por lo menos, una
vez al año y designarán, mediante un sistema de representación por
regiones, una Mesa Ejecutiva constituída por 9 miembros: 7 en
representación de las regiones. Uno, en representación de Capital
Federal y uno en representación del Gobierno Nacional. Sus sesiones
tendrán frecuencia mensual. La Mesa examinará el estado y la
evolución del Sistema de Coparticipación instituído por la presente Ley
adoptando las resoluciones y recomendaciones que las circunstancias
determinen para su perfeccionamiento permanente.

Art. 53.- Las funciones específicas del Comité Fiscal Federal, serán
las siguientes:

a) Ejercer el control y fiscalización previstos en el Art. 75,
inciso 2do, 6to párrafo, de la Constitución Nacional.

b) Participar, junto a los respectivos órganos de Desarrollo
Regional, de las actividades de supervisión y control sobre el uso de
los fondos regulados por el Estatuto y por los fondos FDM y FDR, según
determinaciones contenidas en los artículos 11, 12, 13 y 16 de la
presente ley.

c) Elaborar y publicar todas las informaciones macroeconómicas
necesarias para evaluar la evolución de las economías regionales y
provinciales pudiendo recabar de los organismos públicos nacionales,
provinciales y municipales toda información pertinente relativa a las
fuentes y usos de fondos de la Coparticipación. Los organismos
referidos tendrán la obligación de proporcionar la documentación y
datos que sean requeridos.

d) Intervenir, en carácter consultivo, en la elaboración de todo
Proyecto de legislación tributaria referente a gravámenes
coparticipables y en particular en cualquier iniciativa que introduzca
modificaciones a la presente Ley.

e) Asesorar a la Nación, a la comisión Bicameral de
Coparticipación del Congreso Nacional y a Entes Públicos Locales en
materias de su especialidad y en general en los problemas de derecho
tributario interjurisdiccional.

f) Preparar el reglamento interno del Estatuto y de los Fondos de
Desarrollo para la Región Patagónica y para municipios de extrema
pobreza referidos en el Art. 8 de la presente Ley.

g) Desempeñar acciones de seguimiento e información junto a los
organismos del Estado que administran decisiones relativas a Deuda
Externa, Sistema Previsional, DGI, ADUANA y MERCOSUR.

h) Elevar a consideración del Gobierno Nacional, por medio de la
Jefatura de Gabinete, Informes Técnicos relativos a la situación
económica, social, fiscal y financiera de las Provincias recomendando
acciones de Política Económica en beneficio de las Economías
Regionales.

i) Colaborar con la Jefatura de Gabinete del Gobierno Nacional, en
la preparación del Presupuesto de Inversión desagregado por
Jurisdicciones.

j) Preparar en conjunto con el CFI, la agenda de reuniones y la
documentación técnica necesaria para el normal funcionamiento del FORO
Nacional de Política Ecónomica Regional.

2. De la Comisión Bicameral de Coparticipación.-

Art. 54.-La elaboración de los respectivos proyectos de ley enunciados
en los artículos 3, 26 y 41 de la presente Ley estará a cargo de una
Comisión Bicameral de Coparticipación creada a tal efecto y que estará
integrada por 8 Diputados de la Nación y 8 Senadores de la Nación.
Las actividades de la Comisión tendrán una duración de 2 años a partir
de la entrada en vigencia de la presente Ley y su funcionamiento
interno estará regido por Reglamento que se dictará al efecto,
debiendo ser aprobado por ambas Cámaras.

Art. 55.-Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

Ricardo A. Branda.-


A la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos.-

EL PRESENTE PROYECTO SE ENCUENTRA PUBLICADO EN EL D.A.E. N°91/00.-


FUNDAMENTOS


Señor Presidente:

I
De los Principios Básicos
1.-La cuestión del Federalismo.-

En el mundo contemporáneo de economías globalizadas, la Unidad
Nacional permanece como el mayor patrimonio que sustenta y legitima los
conceptos de Nación y de Estado Nacional. Si esta Unidad se plasma en
bienestar equitativo para sectores sociales y regiones, sus cimientos
serán indestructibles. La Constitución Nacional de l853, sustenta el
principio fundacional de que los representantes del pueblo de la Nación
Argentina, en el propósito de constituir la unión nacional, afianzar la
justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común,
promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad,
ordenan, decretan y establecen la Constitución de la Nación adoptando
para su gobierno la forma representativa, republicana y Federal.

Después de l40 años, la Reforma de la Constitución, en l994
establece, en su Art. 75, que el Congreso Nacional, para ordenar los
recursos financieros de la Nación, deberá sancionar una Ley Convenio
instituyendo un nuevo régimen de Coparticipación entre Nación,
Provincias y ciudad de Bs. As. en "relación directa a las competencias,
servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto. Será equitativa, solidaria y dará prioridad al
logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional."

Ello se conforma con los lineamientos básicos del Federalismo
nacido con la revolución norteamericana y la Constitución de 1787.
Desde el punto de vista institucional se establece la coexistencia de
dos órdenes políticos: uno central para toda la Nación y uno local como
autogobierno de las colonias, luego Estados y entre nosotros
Provincias. Ambos órdenes, garantes del bienestar de los pueblos y de
la seguridad y del bien común.

Pero además, el Federalismo opera como descentralización para
la gestión eficaz de los negocios públicos. Es un sistema de vida por
el cual la unidad menor desplaza a la mayor y lo que puede hacer el
particular no lo debe hacer el Estado. Cuadra perfectamente con el
principio de la subsidiaridad del Estado. Este es el Federalismo que
prescribe la Constitución Nacional y que este Proyecto de Ley pretende
apuntalar en toda su estructura.

Desde una noción trascendente de Federalismo, se postula que
el Gobierno Nacional, junto a Provincias y Municipios, deberían
legitimar consensos y armonizar soluciones de Políticas Públicas sobre
la base de un profundo sentido de asociación y cooperación para
consolidar la unidad nacional y el bienestar de los ciudadanos. Desde
esta perspectiva, los problemas de la pobreza, atraso y abandono de
ciertas regiones y sectores sociales no pueden permanecer ajenos al
sentido y a la responsabilidad de Nación. No se puede, artificialmente,
dejarlos circunscriptos, exclusivamente, al ámbito estrecho de las
responsabilidades limitadas de los Gobiernos locales o provinciales.

Por la naturaleza misma de sus procesos económicos y
financieros, tales problemas deben ser comprendidos como verdaderas
dimensiones municipales o provinciales de un único problema Nacional.
Competerá al Senado de la Nación, en consecuencia, avanzar hacia el
estudio del nuevo régimen de coparticipación bajo una amplia
conceptualización política y económica que abandone definitivamente la
histórica apreciación de que las regiones, provincias y municipios más
abandonadas y rezagadas del país constituyen lacras sociales para el
desarrollo nacional. En el calor de los debates que muy pronto se
iniciarán en el Senado de la Nación alumbrará una nueva concepción para
el desarrollo nacional en virtud de la cual, bajo el imperio de una
nueva y fecunda legislación, aquellas Jurisdicciones pobres y
abandonadas tendrán que transformarse, realmente, en territorios
apropiados para que el país pueda encontrar las soluciones que su
sociedad necesita en el amplio terreno de las relaciones fiscales,
financieras, productivas, económicas, sociales e institucionales.

La inercia productiva que ha paralizado al país en el curso de
los últimos años y los graves problemas sociales que hoy afectan a gran
parte de su población solo podrán encontrar soluciones reales cuando
el trabajo productivo, sin exclusiones irritantes en lo social y
territorial, involucre a toda su población radicada en el amplio y
fecundo escenario de las riquezas todavía sin explotar que contienen
las provincias argentinas.

Después de l7 años de continuidad democrática y en el contexto
de favorables circunstancias de convivencia política, se presenta al
Congreso de la Nación la necesidad de sancionar un nuevo ordenamiento
jurídico para normar las relaciones entre Nación y las Jurisdicciones
respecto a la distribución, el uso y el control público de los recursos
de la coparticipación federal de impuestos.

La sanción de una nueva Ley de Coparticipación por el Congreso
de la Nación durante el presente año para atender los preceptos de la
Constitución reformada en l994, brinda, ahora, la gran oportunidad para
debatir con grandeza todas aquellas ideas que permitan perfeccionar el
ordenamiento fiscal e institucional del país para acelerar los procesos
de Desarrollo a nivel Nacional, Provincial y Municipal.

El presente Proyecto de Ley estructura su contenido en el
contexto de los preceptos insertos en los artículos 75( 1,2,18,19,),
123 y 124 de la Constitución reformada en l994 y define y determina la
asignación de los recursos entre Nación y Provincias según
competencias, funciones y servicios específicas de cada nivel de
Gobierno.

Uno de los temas más importantes a dilucidar es el de la
interpretación de las normas que la Constitución de l994 ha incorporado
como directriz fundamental para el operador Político, en este caso, el
Congreso de la Nación. No cabe dudas de que se ha querido provocar un
cambio profundo, substancial en el sistema de reparto impositivo con el
fin claro de recuperar un verdadero Federalismo proclamado en la
Constitución de l853 e incumplido en la realidad.

La Convención Constituyente, en este aspecto, ha actuado con un
alto grado de consenso, al punto de que todo el arco político - PJ,
UCR, FREPASO y Partidos Provinciales - se pronunció de manera conjunta
en la necesidad de reformular el Federalismo a través de este
instrumento de la Coparticipación. Desde el mismo Pacto de Olivos en
que se inicia el proceso de Reforma y en la Ley de convocatoria 24309
se convoca a "reforzar el Federalismo" con clara conciencia política de
que el País sufre un agudo proceso de centralización e inequidad.

Los Constituyentes incorporaron enfáticamente dos normas
fundamentales a la hora de plasmar la vocación de cambio que debe
realizar el Operador Político de la Constitución. Por la primera se
establece que la nueva Ley de Coparticipación priorizará el "logro de
un grado equivalente de desarrollo, igualdad de oportunidades y calidad
de vida en todo el territorio nacional" y por la otra, se atribuye al
Congreso el dictado de normas que " tiendan a equilibrar el desigual
desarrollo relativo de Provincias y Regiones". Estas normas son la
expresión literal de un pensamiento unívoco de la convención
Constituyente según fluye de las actas de sesiones tanto de las
comisiones especiales como de los plenarios donde fueron tratadas.

Ello autoriza a sostener de que los legisladores, a la hora de
interpretar las normas, están obligados a procurar un sistema que se
traduzca en la búsqueda de un nuevo equilibrio económico y financiero
para el cuerpo del país. Este punto de vista se refuerza si se acude a
la interpretación de la Fórmula Política de la Constitución que es
aquella que existe encapsulada en el texto pero refleja la aspiración
profunda del pueblo cuando decide darse la norma fundamental bajo la
cual ha de vivir en el futuro.

Esta Fórmula Política aparece en la constitución de l853 al
adoptar el Federalismo como el sistema en que debía estructurarse el
Estado Nacional como órgano político fundamental. Es la Fórmula
Política por la que los pueblos lucharon enconadamente desde l810 a
l853, historia jalonada por la sangre de nuestros hermanos. No
obstante, esta Fórmula Política de la Constitución no fue suficiente y
a pesar de su estructura Federal, el país creció y se transformó en un
Estado centralista. La Constitución Formal permaneció vacía de
contenido y la Constitución Material se alejó de ella consagrando una
distorsión institucional con su secuela de injusticias e inequidades
para la mayoría del pueblo que había creado otra Fórmula Política para
su realización integral.

En la búsqueda de una interpretación auténtica y orgánica de la
Constitución Nacional se reconoce que el propósito de lograr un grado
equivalente de desarrollo para todas las provincias configura una
rigurosa precisión de prioridades. Tal reconocimiento permite inferir
que una parte importante de los recursos coparticipables tendrá que ser
distribuido entre las Jurisdicciones de forma compatible con el
propósito de modificar las bases del desequilibrio estructural
regional y asignar, otra parte, según sean las "Competencias,
Servicios y Funciones" que cada Jurisdicción brinda. Es la única forma
de conciliar la Fórmula Política de la Constitución con la trama
concreta de la Ley que deberá disponer la asignación de recursos
tributarios.

Los preceptos Constitucionales referidos condicionan la
asignación primaria y secundaria de recursos entre las Jurisdicciones
según sean los usos a que se destinen los fondos. El presente Proyecto
particulariza las bases de la asignación de los recursos entre
Jurisdicciones según se trate de transferencias para fines de
Inversiones productivas, para Programas sociales esenciales, para
Seguridad Social, para Reembolsos de la Deuda y para gastos generales
de Administración.

En cada área de asignación de recursos, la Nación, Provincias y
Municipios tendrán que asumir responsabilidades específicas y
diferenciadas entre sí. Para su eficaz cumplimiento, deberán contar con
los recursos financieros necesarios. Vale destacar que el presente
proyecto de Ley armoniza con las aspiraciones fundamentales expresas en
el Preámbulo de la Constitución Nacional y que son el núcleo
fundamental de los valores trascendentes y el plexo axiológico en que
decidió vivir el pueblo argentino y que los Operadores Políticos deben
respetar, concretar y transformar en las leyes substanciales para su
materialización.



2. La Cuestión Regional

2.1. Situación socio-económica en regiones y provincias

Argentina mantiene, desde su origen, profundas fracturas
geográficas, sociales y culturales entre sus diversas regiones y las
múltiples circunstancias y acontecimientos ocurridos a lo largo de su
historia no lograron reducir tales diferenciaciones. Mientras la vida
institucional, económica y social del país concentró sus actividades en
las regiones centrales de la pampa húmeda con acceso amplio al sistema
de puertos sobre mar y ríos del litoral, las regiones patagónicas, a
pesar de su extraordinario potencial productivo, quedaron relegadas
por su baja densidad demográfica y extrema carencia de infraestructura
física. De igual modo, las regiones NEA y NOA agravaron su carácter
periférico por su escaso dinamismo económico y sus elevados niveles de
pobreza en razón de factores estructurales, culturales e históricos de
imposible resolución en el ámbito de la economía de mercado.

El País, en consecuencia, concentró el grueso de sus
actividades sociodemoeconómicas en las provincias de la región
pampeana. En algunas épocas, dependiendo de la coyuntura de los
mercados internacionales de materias primas, el progreso económico pudo
extenderse transitoriamente hacia el oeste y noroeste incorporando como
centros dinámicos a las provincias de Mendoza y Tucumán.

La básica conformación estructural referida, agravó situaciones
de exclusión para dos tercios del territorio y un tercio de la
población del país. La elevada concentración demográfica en el
conurbano bonaerense llegó a limites extremos en que un 33 % de la
población del país, sobrevive en un territorio cuya superficie
representa 0.10 % del territorio total del país. Esta extrema
deformación demoeconómica, reproduce en forma exponencial decisiones
ineficientes en materia de políticas Públicas pues las posibilidades de
resolución de los problemas económicos y sociales que presentan las
grandes aglomeraciones urbanas ( elevados niveles de desempleo,
hacinamiento, insalubridad, pobreza e indigencia) son de imposible
resolución dentro de los padrones de asentamiento demográfico descrito.
¿ cómo se expresan, objetivamente, los principales desequilibrios
regionales que caracterizan la deformada estructura territorial,
demoeconómica y social del país?:

a) Pobreza estructural en las regiones del NEA y NOA.-

Las nueve provincias del Norte, que en conjunto representan un
20 % de la población nacional, retienen alrededor del 10 % del PBG no
obstante disponer de riquezas ya comprobadas en el sector mineral, en
el turismo ecológico y cultural, en la industria, en la irrigación, en
la agricultura tropical, en la ganadería y en la producción de granos y
oleaginosas. El producto per cápita en las provincias del NOA y NEA
registra promedios inferiores al 50 % del promedio nacional y, respecto
al producto per cápita de la Capital Federal, representa, tan solo, un
16 y 15 %, respectivamente, evidenciando situaciones extremas de
polarización interregional.

b) Severas insuficiencias de infraestructura para el poblamiento y
recuperación económica de la región Patagónica

Las seis provincias de la región sur, que en términos de
producto per cápita acusan niveles superiores al promedio nacional, no
pudieron completar la infraestructura necesaria para
sustent***********************************************************************

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NOA y Patagonia no solo compromete el bienestar de sus habitantes. Pone
en serio riesgo la integridad territorial del país y compromete todo
intento del gobierno para activar la producción y generar los empleos
que el país necesita para estabilizar su situación social e
institucional.

c) Insuficiencia de valoración económica e infraestructura en torno al
principal corredor bioceánico que articula las provincias de la región
de Cuyo con aquellas que habilitan el comercio con el atlántico.

Con la puesta en marcha e intensificación del MERCOSUR
cambió la geoeconomía productiva del país y los flujos de comercio se
intensificaron en el comercio bioceánico. En cuanto Chile y Brasil
configuran dos países con economías regionales organizadas para el
mercado internacional, Argentina padece insuficiencias crónicas de
infraestructura y de valoración económica en sus regiones del interior.
En diversas microregiones del centro-oeste, la apertura de pasos
cordilleranos hacia países del pacífico y la incesante presión por
articular la producción y el comercio hacia el atlántico utilizando
caminos, ferrocarriles, hidrovías y puertos ha creado, ahora, la
oportunidad de multiplicar la valoración económica de aquellas
provincias.

Resulta urgente, en consecuencia, destinar recursos específicos
para financiar proyectos de infraestructura y de valoración económica
en microregiones situadas sobre los márgenes de las principales vías
del comercio interoceánico para aprovechar las potencialidades del
MERCOSUR y dejar de constituirnos, exclusivamente, en observadores y
testigos del flujo de riquezas entre las cuencas del atlántico y
pacífico.


d) Pobreza estructural en microregiones situadas dentro de provincias
ricas de la región pampeana

La cuarta dimensión que asume el problema regional en el país
se constituye por la permanente expansión de las microregiones de
extrema pobreza en municipios situados dentro de provincias ricas de la
región pampeana, particularmente, en zonas como el conurbano bonaerense
o en torno a la ciudad de Rosario en la provincia de Santa Fé. Trátase
de bolsones de pobreza en provincias receptoras de excedentes
demográficos provenientes de diversas provincias pobres del norte del
país. Constituye, por lo tanto, un fenómeno funcional a los históricos
desequilibrios regionales antes referidos. Las migraciones hacia las
ciudades del centro y su derrame natural hacia sus zonas periféricas,
agravan las carencias sociales, agudizan los problemas de seguridad
pública y comprometen seriamente el funcionamiento de las
instituciones.

e) Elevada concentración y saturación demográfica en la capital de la
república

Las deformaciones que ha asumido el proceso económico y
ocupacional en Capital Federal completa el panorama de los
desequilibrios regionales del país. Con densidad demográfica de 15.000
habitantes por Km cuadrado y niveles de producto per cápita superiores
a los 27.000 dólares, Capital Federal tensiona el mapa de las
diferenciaciones interregionales pues registra un producto per cápita 7
veces más elevados que aquellos vigentes en las provincias del NOA y
NEA. El grado de sus deseconomías externas afecta la racionalidad del
proceso económico a escala nacional y su excesiva concentración
político-administrativa y cultural ha logrado reducir las dimensiones
del país en la conciencia de los gobernantes.

Resumen: La quiebra de las economías regionales en el transcurso de
las últimas décadas y la consecuente agudización de los desequilibrios
estructurales referidos comprometen la capacidad de desarrollo
económico del país y su grado de gobernabilidad pues profundizan las
distorsiones de una sociedad que, en su funcionamiento, reproduce en
forma acumulativa las siguientes deformaciones:

? un sector de servicios con alta productividad radicado
preferentemente en las zonas urbanas de la región central que si bien
concentra cada vez más inversiones directas de origen interno y
externo, no logra generar los puestos de trabajo que el país requiere.

? un sector industrial en franco proceso de concentración,
reconversión y reducción de empresas y puestos de trabajo pues activa
la modernización en torno a sectores productivos con patrones
tecnológicos de alta densidad de capital y bajos niveles de ocupación.
La región pampeana concentra más del 80 % de los establecimientos
industriales.

? un sector agropecuario de alta productividad y baja generación
de empleos, concentrado básicamente en la región pampeana.

? Una población activa con elevados niveles de desocupación y
subocupación, bajos ingresos, exclusión y carencias sociales que
alteran sus niveles de identidad y cohesión. La concentración de las
limitadas fuentes de trabajo en la región central del país dinamiza los
flujos migratorios agravando los fenómenos de exclusión social y
desencadenando problemas de seguridad que superan la capacidad de las
instituciones de la república. En el otro extremo del proceso, tales
fenómenos aceleran el abandono de microregiones del interior y la
formación de grandes vacíos territoriales y demográficos que podrán
llegar a comprometer la integridad del territorio nacional.

? Una población, que en términos generales, manifiesta su
perplejidad ante las crecientes dificultades para incorporarse dentro
de sistemas de trabajo, educación, previsión y seguridad social. La
parálisis económica que ha reducido el potencial económico del país
limita su avance hacia procesos de integración regional con países del
atlántico y del pacífico dotados de estructuras productivas regionales
de mayor competitividad.

Los problemas regionales pueden y deben merecer la atención
explícita del Gobierno y del HCN al momento de discutir la nueva Ley de
Coparticipación. La Constitución Nacional, en la letra y espíritu de su
Art. 75 establece que la nueva ley de coparticipación será instrumento
esencial para avanzar soluciones al problema regional argentino
instituyendo, definitivamente, un régimen fiscal y financiero apropiado
al buen funcionamiento del sector público para que, junto al sector
privado, lleguen a constituirse en potente instrumento para el
desarrollo acelerado y equitativo de la economía nacional.

La insuficiencia dinámica del desarrollo argentino se expresa
por un crónico desequilibrio estructural entre una oferta de mano de
obra y una demanda de empleo que no solo es insuficiente en términos
cuantitativos sino que, además, requiere niveles de exigencia
cualitativa que tan solo un reducido número de población activa está en
condiciones de cubrir. En efecto, el porcentaje de la población activa
que ha completado los niveles medios de educación, no superan el 27 % a
nivel país en circunstancias que este indicador alcanza más de un 60 o
70 % en países de desarrollo acelerado.

Las fuerzas de la globalización que arreciaron sin control
durante la década de los 90 colocó a la economía argentina en una
situación extrema: con un sector agropecuario concentrado y de alta
competitividad física a nivel mundial, con una estructura de empresas
industriales en franco proceso de reconversión, reducción de puestos de
trabajo y de establecimientos fabriles y con empresas de servicios con
altas tecnologías y escasa capacidad de generación de empleos, el país
no logra crear los puestos de trabajo que la población necesita. La
única alternativa factible desde el punto de vista económico habría
sido movilizar un fuerte sector de inversiones en infraestructura
publicas y de vivienda para absorver el desempleo y el subempleo de 4
millones de personas. Tal situación, lamentablemente, no pudo
materializarse por la falta de inversiones públicas en la esfera
gubernamental y por la quiebra del sector de pequeñas y medianas
empresas.

Existen dos formas de tratar los problemas regionales en el
contexto de una ley de coparticipación:

El primero consiste en incorporar soluciones apropiadas a nivel
de la distribución primaria. En este caso, la ley determina que un
determinado porcentaje del total de fondos de coparticipación será
asignado a la Nación; otro porcentaje a las provincias en general y un
tercer coeficiente se asigna para financiar uno o diversos fondos de
desarrollo regional que se considere necesario. Cuando se adopta este
criterio, la ley establece mecanismos y normas rigurosas de
administración y supervisión para garantizar su eficaz utilización.

El segundo método consiste en incluir el tema de los
desequilibrios regionales dentro de la distribución secundaria. En este
caso, al definir la matriz de coeficientes de distribución entre
provincias y ciudad de Buenos Aires, la ley utiliza, junto a criterios
generales que reflejan la participación relativa de cada jurisdicción
en la población y PBI total del país, algunos criterios especiales de
tipo social y geográfico para la ponderación y distribución de los
recursos incrementando los coeficientes de aquellas provincias cuyo
grado de desarrollo se decida apoyar, estimular o fomentar.

Considerando que la Constitución en su Art. 124 estimula la
formación de regiones y la creación de sus respectivos órganos de
gestión y de que el país podría utilizar con mayor creatividad sus
propias potencialidades de ahorro e inversión, públicos y privados, en
el financiamiento de sus proyectos de desarrollo, parecería más
apropiado incorporar la consideración del tema regional dentro de la
distribución primaria de la ley de coparticipación. Una solución de
este tipo, permitiría avanzar hacia la descentralización de la gestión
pública y aplicar soluciones eficaces para abordar, en forma
simultánea, la cuestión regional y los problemas de orden fiscal,
financieros e institucional que requiere el desarrollo nacional.

2.2. La profundidad de la crisis: el desempleo en la industria
manufacturera

La comparación de los Censos Económicos del 85 y 94, a nivel
Provincial y por Departamento, ilustra, con patetismo, la gravedad de
la pérdida de empleos en las actividades de la industria manufacturera.
Las informaciones oficiales, recientemente disponibles, evidencian que
en la casi generalidad de las Provincias, el desempleo en la industria
manufacturera alcanzó niveles de extrema gravedad y no pudo ser
compensado con nuevos empleos generados en otros sectores productivos o
de servicios.

Se insiste en afirmar que la información sobre desempleo
proporcionada por la EPH del INDEC no es equivalente a la información
registrada en el análisis comparado de los censos económicos del 85 y
94. Son resultados totalmente diferentes y miden procesos
diametralmente distintos. La consideración detenida de la información
intercensal es esencial si se quiere dimensionar con realismo la
gravedad de la situación social que prevalece en la actualidad en las
dos terceras partes del territorio nacional.

En efecto, cuando la comparación censal registra significativas
pérdidas de empleo en la industria a nivel de los Departamentos de
Provincias, puede ocurrir que las tasas de desocupación y subocupación
estimadas por las EPH del INDEC a nivel de los conglomerados urbanos,
no logren captar la plena magnitud del problema en las zonas más
distantes del interior de las Provincias. Como consecuencia, las tasas
relativas al promedio nacional pueden quedar significativamente
subestimadas.

Por ejemplo, en la Provincia de Córdoba, el porcentaje promedio
de la pérdida de empleos en la industria manufacturera entre los
censos del 94 y 85 fué del 16,83 %. Sin embargo, en el Departamento de
Totoral fué del 94 %. En Tulumba, del 90 %. En San Alberto, del 80 %.
En Sobremonte, del 64 %. En Cruz del eje, del 53 %. En Santa María, del
47 %. En Río Seco, del 44 %. En General Roca, del 44 %. En Ischilín,
del 37 %. En Punilla y en Calamuchita, del 33%.

En Río Negro, el promedio provincial de pérdida de empleos en
la industria manufacturera fué del 36,15 %. Sin embargo, en el
Departamento de Conesa, fué del 70 %. En Adolfo Alsina, del 57 %. En
General Roca, del 43 %. En 9 de Julio, del 40 %. En Picaniyeu, del 32
%. En San Antonio, del 31 %.

En Mendoza, el promedio provincial fué del 32,70 %. Sin
embargo, en el Departamento de Rivadavia fué del 67 %. En General
Alvear, del 62 %. En San Rafael, del 52 %. En San Martín, del 49 %. En
Junín, del 47 %. En Tupungato, del 45 %.

En Santa Fé, el promedio provincial fué del 20,65 %. Sin
embargo, en el Departamento de Garay fué del 82 %. En Vera, fué del 54
%. En San Lorenzo, del 47 %. En San Cristobal, del 33 %. En Caseros,
del 32 %. En General Lopez, del 26 %.

En Tucumán, el promedio provincial fué del 21,56 %. Sin
embargo, en el Departamento de Alberdi fué del 70 %. En Graneros, del
66 %. En Lules, del 58 %. En Tafí Viejo, del 54 %. En Simoca, del 51 %.
En Trancas, del 41 %. En Tafí del Valle, del 39 %. En Leales, del 36 %.
En Capital, del 30 %. En Famaillá, del 28 %. En Río Chico, del 27 %.

En Corrientes, el promedio provincial fué del 16,73 %. Sin
embargo, en el Departamento de Concepción fué del 86 %. En Lavalle,
del 66 %. En San Martín, del 60 %. En Curuzú-Cuatiá, del 58 %. En
Esquina, del 46 %.

En Capital Federal, sobre 21 Distritos, la caída en el empleo
de la industria manufacturera afectó a 18 y solo en 3 se verificó la
expansión del empleo. En la provincia de Buenos Aires, la pérdida de
empleos acusó un promedio del 20,64 %. En el total de 19 Partidos del
Gran Bs. As, 17 verificaron resultados negativos y en 7, los registros
señalaron pérdidas de empleo en niveles significativamente superiores
al promedio provincial.

En los 108 Partidos que constituyen el resto de la Provincia,
el promedio de la pérdida de empleos en la industria manufacturera fue
del 29,24 %. Sin embargo, en 37 Partidos se registraron pérdidas
superiores al 40 %. Cuando se analizaron los Partidos con pérdidas de
empleo superiores al 30 %, los resultados indicaron un número de 50
Partidos.

En Chaco, el promedio de pérdida de empleos a nivel provincial
fué del 42,62 %. Sin embargo, en el Departamento de Bermejo fue del 97
%. En 1ª de mayo, del 83 %. En San Lorenzo, del 74 %. En 12 de Octubre,
del 69 %. En Sargento Cabral, del 59 %. En General Belgrano, del 58 %.
En Santa María del Oro, del 55 %. En Independencia y Maipú, del 53 %.

En Entre Ríos, la pérdida de empleos registró un promedio del
24,74 %. Sin embargo, en el Departamento de La Paz, fué del 81 %. En
Islas del Ibicuy, del 65 %. En Nogoyá, del 54 %. En Villaguay, del 47
%. En Victoria, del 46 %. En Concordia, del 43 %. En Federal, del 42 %.

En Formosa, el promedio provincial de pérdidas de empleo en la
industria manufacturera fué del 25,36 %. No obstante, en el
Departamento de Mataco fué del 82 %. En Pilcomayo, del 50 %. En Patiño,
del 46 %. En Formosa, del 38 %. En Jujuy, el promedio provincial fue
del 31,65 %. No obstante, en el Departamento de San Antonio fue del 86
%. En El Carmen, del 43 %. En Manuel Bergrano, del 41 %.

En Misiones, la pérdida de empleos a nivel de la Provincia fue del
39,86 %. SIn embargo, en el Departamento de Guaraní, fue del 93 %. En
el de 25 de Mayo, del 87 %. En Gral. San
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********************************************40
%.

En Santiago del Estero, la pérdida a nivel provincial fué del
25,43 %. No obstante, en el Departamento de Robles, fue del 78 %. En
Moreno y en Pellegrini, del 77 %. En Copo, del 70 %. En Alberdi, del 46
%. En Loreto, del 44 %. En Choya, del 43 %.

En Chubut, la pérdida de empleos a nivel provincial en la
industria manufacturera durrante el período de los dos censos
económicos, fué del 20,61 %. No obstante, en el Departamento de
Florentino Ameghino, fué del 87 %. En Cushamen, del 71 %. En
Tehuelches, del 68 %. En Gaimán, del 57 %. En Rawson, del 40 %.

En La Pampa, el promedio provincial registró una pérdida del
18,97 %. No obstante, en el Departamento de Puelén fue del 90 %. En
Loventué, del 61 %. En Chapaleufú, del 51 %. En Quemú Quemú, del 36 %.
En Atreuco, del 27 %. En Realicó, del 26 %. Finalmente, en Tierra del
Fuego, la pérdida de empleo fue del 10,76 %. Mientras en Ushuaia se
verificó un aumento del 34 %, en el Departamento de Río Grande se
registró una pérdida del 35 %.

En la comparación intercensal de los niveles de empleo en la
industria manufacturera, las Provincias de San Luis, Catamarca,
Neuquén, Santa Cruz, La Rioja y San Juan, registraron incrementos
importantes del 137, 67, 37, 21, 15 y 3 %, respectivamente. El promedio
de pérdidas de empleo a nivel nacional fue del 19,66 %.
La escasa significación demográfica de las provincias donde se
verificó el crecimiento del empleo industrial no logra cambiar el
panorama general que demuestra, elocuentemente, la gravedad de la
crisis social en la Argentina de la década de los 90.

Interesa observar que las cifras de desocupación publicadas por
el INDEC se refieren a la EPH aplicada en los grandes conglomerados del
País. No se aplican sobre la geografía total del País. Por otra parte,
sus resultados son promedios válidos para cada conglomerado, con fuerte
perfil urbano. Sin embargo, en la vida de los pueblos del interior, los
fenómenos del desempleo afectaron severamente a los núcleos de pequeñas
o medianas industrias locales.

Se reconoce que durante la década de los 90, las actividades
agropecuarias progresaron en todo el País mediante procesos de
tecnificación y concentración de tierras y capital que terminaron
eyectando hacia las ciudades un elevado contingente de mano de obra
rural. Los pequeños productores involucionaron o desaparecieron.

Por lo demás, como es tradicional en casi todos los países de
la Región, la actividad económica en los pueblos no comporta fuentes
importantes de empleo e ingresos en las ocupaciones de servicios. Por
las reformas del Estado, el sector público Provincial dejó de funcionar
como seguro de desempleo agravándose, en consecuencia, la situación
social del interior del País.

En consecuencia, cuando en el interior de las provincias se
eliminan puestos de trabajo en la industria, pequeña o mediana, el
mercado local no reconstituye, mecánicamente, alternativas de empleo en
la propia zona, intensificándose las migraciones hacia los grandes
centros urbanos del País o bien, hacia los asentamientos marginales en
torno a las principales capitales de provincias.

La realidad demostró que en microregiones de pobreza, donde la
empresa privada y los mercados configuran ficciones y la inversión
pública se extinguió por falta de financiamiento, la única alternativa
para la población en edad de trabajo radicada en los pueblos del
interior fue la ampliación de la pobreza, por la fuerza del desempleo,
del subempleo o por la migración sin futuro.

Es irónico destacar la aparente contradicción entre el discurso
oficial del Gobierno y la realidad del empleo. Las únicas Provincias
donde los censos registraron un crecimiento en los niveles de
ocupación son aquellas donde mantienen vigencia los regímenes de
promoción industrial sistemáticamente atacados por el Ministerio de
Economía. La gravedad de la realidad socioeconómica del interior de las
Provincias reflejada en las informaciones oficiales aquí consignadas,
no admite mayores dilaciones. El Gobierno Nacional y las
Administraciones Provinciales y Municipales son responsables del
extremo deterioro de las condiciones imperantes en el interior del
País.

Mientras las regiones más ricas cuentan con los recursos de la
empresa privada, más de la mitad de las provincias argentinas confían
en que el Gobierno, mediante los recursos de su sistema de
Coparticipación, pueda orientar y apoyar la reconstrucción de las
actividades productivas para generar empleos y renta en beneficio de
sus poblaciones.

II
BASE CONCEPTUAL PARA LA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN

1.Constantes conceptuales en las Leyes de Coparticipación anteriores a
los 90

Desde 1935 y por más de 60 años, el País experimentó una
diversidad de ordenamientos legales para armonizar el financiamiento
del sector publico entre las Jurisdicciones. En la generalidad de los
casos, los sistemas adoptados no fueron estructurados como palanca del
Desarrollo Nacional ni estuvieron destinados a reducir los severos
desequilibrios interregionales que caracterizaron la economía nacional
desde sus primeras fases de organización territorial, en la segunda
mitad del siglo pasado.

Aunque el mundo cambió vertiginosamente desde el período de
post-guerra, los regímenes nacionales de coparticipación no pudieron
perfeccionarse en razón de las traumáticas condiciones institucionales
que periódicamente desestabilizaron el orden Constitucional del País.
En las condiciones dominantes, las alternativas factibles, por lo
general, consistían en prorrogar los regímenes existentes o introducir
modificaciones relativamente pequeñas que no alteraron las concepciones
básicas que sustentaron los diversos arreglos de financiamiento.

En las décadas de los 70 y 80 el País experimentó tres nuevas
Leyes de Coparticipación. Las bases conceptuales que sustentaron los
diversos acuerdos de Financiamiento reconocían, en lo público y formal,
que en razón del Régimen Federal instituido por la Constitución de
1853, las Provincias y Municipios gozan de soberanía plena en la
administración de los recursos públicos originados en su propio
territorio o recibidos desde el Gobierno Nacional. De este modo, las
Provincias podían ejercitar roles de administración regular y la
ejecución de programas y proyectos que bien determinen.

En la práctica, sin embargo, la generalidad de los Programas y
Proyectos en ejecución en el orden provincial se administraban bajo la
responsabilidad de Instituciones del Gobierno Nacional. Tales
actividades podían incluir, en carácter marginal, acciones a cargo de
instituciones provinciales. Las funciones esenciales donde se
reproducía el modelo de ejecución referido eran las de Justicia,
Seguridad Pública, Educación, Salud, Acción Social, Infraestructura,
Transportes, Comunicaciones, Servicios Públicos, etc.
La idea de consolidar los recursos transferidos por la Nación
con partes de los recursos de origen provincial y municipal a fin de
constituir fondos financieros destinados a financiar Inversiones
productivas para acelerar el desarrollo de las Provincias no fue
explorada ni aplicada en el pasado.

En aquel modelo de administración, la iniciativa de asignación
del gasto y de las inversiones públicas competía, básicamente, al
Gobierno Nacional y en algunas etapas de su evolución económica, el
País asistió a la radicación de núcleos industriales financiados
completamente por fuentes del Gobierno Nacional. (período 45-75)

En esencia, las Provincias fueron simples escenarios para la
aplicación del gasto público bajo decisiones del Gobierno Nacional que
podía, políticamente, someter a su arbitrio, la suerte de las regiones
y municipios. En la base conceptual de los acuerdos de financiamiento,
predominaba, en consecuencia, la ausencia de responsabilidad de los
Gobiernos Provinciales y Municipales como ordenadores del Gasto y,
consecuentemente, como responsables por ampliar la recaudación de
impuestos. Y en la historia se hizo la cultura.

La permanente escasez de recursos a nivel provincial,
erosionados muchas veces por la fuerza destructiva de la inflación,
obligaba a los gobiernos Provinciales a negociar con las autoridades
del Gobierno Nacional la concesión de préstamos, la autorización para
obtener recursos de los Bancos Provinciales, para avanzar en la emisión
de bonos y cheques con respaldo en los flujos futuros de la
coparticipación o bien la adopción de ventajas adicionales en las
Políticas de Fomento a determinadas actividades productivas.

2. La Coparticipación en la década de los 90.

El 1 de enero de 1992 se sanciona la Ley 24049 por la cual el
Gobierno descentraliza hacia la órbita provincial los servicios de
educación y salud. Posteriormente, en 1992 y 1993 celebra con las
Provincias los Pactos Fiscales I y II para dar continuidad a los
arreglos de coparticipación instituídos por la Ley 23548 de 1988 y que
había regido hasta el 31/12/89. Los acuerdos referidos tenían carácter
transitorio en cuanto el Gobierno y el Honorable Congreso de la Nación
(HCN) asumían la responsabilidad de sancionar la nueva Ley de
Coparticipación.

A partir de los Pactos referidos, el Gobierno Nacional
administró los recursos de la coparticipación con criterio centralista
y en función exclusiva de sus necesidades de financiamiento. Su nueva
Política Económica creaba exigencias financieras de enormes magnitudes
y parte de los recursos pertenecientes a las Provincias fueron
utilizados para cubrir los deficits previsionales de la Nación.

La Nueva Política Económica del Gobierno Nacional exigía
interiorizar en las Provincias los mismos procesos de Ajuste que habían
sido impuestos en el orden nacional. La reforma de los Estados
Provinciales, las privatizaciones, la cesión de las Cajas de Pensiones,
la desregulación de los servicios, la eliminación de impuestos
distorsivos, la eliminación de impuestos en cascada, etc. etc, fueron
imposiciones nacionales para generalizar el proceso de Reforma del
Estado y sentar las bases de la nueva economía de mercado. Los Pactos I
y II tuvieron esta finalidad.

Las reiteradas presiones del Gobierno Nacional para inducir en
las Provincias el estricto cumplimiento de los Pactos Fiscales, terminó
recogiendo resultados favorables en el orden fiscal. En efecto, la
posición del conjunto de las Provincias, experimentó un acentuado
proceso de mejoramiento en su administración fiscal. Desde un déficit
superior a los 2.500 millones de dólares en 1995, se llegó, en 1997, a
un déficit consolidado de las Provincias inferior a los 1.000 millones.
Hacia fines de 1999, las cifras del déficits provincial volvieron,
nuevamente a niveles elevados superando los 3.000 millones de pesos.

La principal insuficiencia en las prácticas de coparticipación
implantadas en la década de los 90 mediante los Pactos inducidos por
el Ministerio de Economía de la Nación, radicó en el hecho de que si
bien contribuyeron al saneamiento de las administraciones financieras
de las Provincias, mantuvieron el funcionamiento de la mayoría de las
economías regionales dentro de niveles insuficientes de crecimiento y
un número apreciable de Provincias ingresó en etapas criticas de
estagnación e involución que llegaron a comprometer la real
significación del propio proceso de crecimiento nacional.

En el contexto de los acuerdos de Coparticipación, los flujos
de recursos públicos que circularon entre el Gobiero Nacional y las
Jurisdicciones - los mayores en la historia de sus relaciones
financieras - no necesariamente fueron compatibilizados con los
objetivos perseguidos por la propia Política Económica Nacional.

Por esta razón, numerosas provincias, aun reconociendo el
crecimiento de los fondos de coparticipación recibidos desde el
Gobierno Nacional, expresaron creciente malestar contra el Gobierno por
considerar que, mediante las Leyes de Desregulación, Privatizaciones y
Apertura de Mercados, se afectó la rentabilidad de los negocios
regionales, y, consecuentemente, declinaron las actividades
productivas, las fuentes generadoras de recursos fiscales y la
generación de empleos. Tales perjuicios no pudieron ser compensados
mediante el incremento, en términos absolutos, de las transferencias
por conceptos de Coparticipación.

Los datos fiscales oficiales informan que a partir de 1991, en
forma persistente, las provincias, año a año, fueron perdiendo
participación relativa en los recursos totales coparticipables:
mientras en el período 1989 y 1991, Provincias y Nación recibieron, del
total de la recaudación bruta (distribución primaria real), un 55 y 45
%, respectivamente, a partir del 91 aquellos parámetros se invirtieron
y la Nación llegó a su máxima apropiación en el período 98/99 cuando
pasó a disponer del 68 % en cuanto las provincias recibieron, tan solo,
un 32 %.

Mientras Argentina y el conjunto de países de la Región
lograron su alineación y ordenamiento en el contexto de un sistema
globalizado que armonizaba las relaciones internacionales, profundas
mutaciones en las relaciones financieras entre el Gobierno Nacional y
la red de Provincias y Municipios posibilitaron implantar en el País un
proceso de Ajustes y Modernización que viabilizó el progreso económico
del País en sus magnitudes macroeconómicas, pero al costo de haber
generado severos procesos de exclusión en el orden social y
territorial.

El País logró su reinserción internacional pero la mayoría de
las Provincias y Municipios quedaron aisladas entre sí y sometidas a
una profunda dependencia en su relacionamiento Político y Financiero
con un Estado Nacional pasivo y ausente, sin participación ni
responsabilidad por los procesos económicos y sociales que la propia
Política Económica Nacional pudo haber agravado en el ámbito
Provincial.

En la década de los 90, el Estado Nacional, al cambiar sus
roles de actuación frente a la cuestión económica y social, transfirió
significativos niveles de recursos financieros a las administraciones
provinciales pero mantuvo una escasa o nula presencia en la
construcción de la infraestructura regional por la pérdida de la
Inversión Pública y desplazó hacia los gobiernos Provinciales sus
responsabilidades en la conducción de los programas sociales. En 1994,
los recursos públicos de la Nación destinados a la inversión real (
Obra Pública) fueron de 1.227 mil millones de pesos mientras que en
1998 y 99 tales recursos no superaron los 700 millones de pesos.

Por este camino, perdió contacto y presencia frente a las
comunidades del interior y los gobiernos Provinciales y Municipales
quedaron enyesados dentro de prácticas de administración y gestión
financiera que aunque garantizaron por algún corto período el
equilibrio fiscal, les imposibilitaba ejercer Políticas responsables
de Gobierno, en razón de la escasez de fondos financieros y de la falta
de un sistema fiscal estructurado para actuar como palanca del
desarrollo regional.

En Regiones donde el sector privado empresarial no pudo
inyectar significativos recursos de inversión por la inexistencia de
Proyectos de alta rentabilidad, la inercia del gobierno nacional y
provincial inviabilizó roles de fomento para dinamizar las actividad
económica y los niveles de empleo. En tales contextos, el desempleo
intenso, la crisis social y el descontento ciudadano configuraron,
necesariamente, resultantes naturales.

3. Significación económica e institucional de una nueva Ley de
Coparticipación

La historia institucional del País, su presente realidad
económica y social y sus aspiraciones de progreso en el contexto de las
nuevas normatividades incluídas en la Reforma Constitucional del 94,
llevan a concebir la NLC como Ley fundacional para la integración y el
desarrollo del País al posibilitar la inteligente administración de los
recursos públicos de orden Nacional, Provincial y Municipal.

La NLC, para ser Ley Fundacional, requerirá que el Gobierno y
la Sociedad definan objetivos de Desarrollo a mediano plazo para
orientar el progreso económico y social de Regiones y Provincias. Con
tales precisiones, será tarea factible - aunque reconocidamente dificil
- iniciar
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Con la especificación de los objetivos de Desarrollo de cada Región y
Provincia y con la coordinada gestión de los recursos públicos, será
posible convocar la participación del sector empresarial y del sector
social comunitario para transformarlos en brazos de ejecución de la
diversidad de programas y proyectos cuya realización será necesaria
para alcanzar los objetivos propuestos.

El desarrollo en las economías regionales requiere la eficaz
participación de las instituciones públicas y la ampliación de las
actividades productivas y comerciales del sector privado empresarial.
La ampliación de la capacidad operativa de las instituciones es una
tarea todavía pendiente en la mayoría de las provincias y municipios
del país donde predominan prácticas nocivas de ineficiencia,
desconocimiento de roles y responsabilidades funcionales, insuficiencia
de estudios básicos, duplicaciones de servicios, incoherencias
normativas, imprevisiones de funcionarios, demoras en la efectiva
realización de los servicios, sobreprecios en las licitaciones,
debilidades de supervisión y control, falta de transparencia en el
manejo de las informaciones fiscales y tributarias, etc..

En el País, la carencia de estudios sistemáticos sobre
evolución económica, financiera, presupuestaria y ordenamiento
institucional a escala regional, provincial y municipal dificultaron
reconocer, en el marco de procesos de descentralización, la
especificidad de roles de ejecución entre las Instituciones
pertenecientes a niveles diferenciados de Gobierno. ¿ que principios
ordenadores podrían racionalizar el quehacer de las instituciones para
sustentar el progreso permanente de las sociedades?.

La experiencia internacional en materia de Administración
Publica Descentralizada, recomienda que las Autoridades Nacionales
conserven el comando de los Organismos de Planeamiento, Formulación y
Control de las Políticas de Desarrollo. Mediante esquemas de
organización sistémica, para el buen cumplimiento de tales funciones,
deberían contar, naturalmente, con la permanente cooperación de las
Unidades Regionales, Provinciales y Municipales de Programación tanto
para los sectores de medio ambiente, como de infraestructura, de
producción, de desarrollo social o de desarrollo institucional.

Mientras el nivel Nacional conservaría roles de coordinación,
supervisión y control de la generación y uso de los recursos públicos,
las entidades públicas especializadas del orden Provincial y Municipal
deberían asumir responsabilidades por la generación de recursos
tributarios a nivel local y, paralelamente, roles de ejecución en
Programas y Proyectos prioritarios para el desarrollo local.

La tendencia observable a nivel internacional permite
comprobar, en términos generales, el gradual desplazamiento de las
entidades publicas del nivel central de sus roles de ejecución,
transfiriendo, tanto cuanto posible, tales responsabilidades al sector
privado empresarial o bien a las entidades representativas del sector
social comunitario.

En esencia, el principio ordenador puede así ser sintetizado:
El sector Público ejecuta tan solo aquellas actividades y funciones que
por su naturaleza social, son de su exclusiva responsabilidad de
gestión y que, en consecuencia, no pueden ser transferidas para gestión
privada. En contraposición, el resto de las actividades que demanda el
eficiente funcionamiento de la sociedad, puede y debe ser inducido para
ejecución por los agentes privados.

Tal posicionamiento se complementa con el reconocimiento de que
el Gobierno Nacional no debería ejecutar aquello que la Provincia puede
hacerlo con mayor eficacia. De igual modo, todo lo que el Municipio
puede ejecutar con mayor eficacia, no debería quedar bajo ejecución de
entidades provinciales.

4. Sistema nacional de coparticipación

Para avanzar soluciones institucionales efectivas al tipo de
problemas referido, se propone, en el presente proyecto de Ley,
concebir la NLC como un Sistema Nacional de Coparticipación destinado
a coordinar y racionalizar la Administración de las transferencias
entre Jurisdicciones con el propósito focal de fomentar el Desarrollo
Nacional y perfeccionar el Federalismo en todas las regiones,
provincias y municipios del País.

El Proyecto que aquí se presenta reconoce que una NLC no puede,
por si sola, en un solo cuerpo jurídico, contener soluciones normativas
para resolver todos los graves problemas asociados o relacionados con
el eje central del problema de la Coparticipación y que, por una
diversidad de circunstancias, el País no pudo resolver desde sus
primeras experiencias en 1935.

En Argentina, el paso del tiempo fue acumulando excesivas
distorsiones y parches en la legislación fiscal y tributaria. Tales
consecuencias, probablemente, fueron el fruto de las caóticas
mutaciones institucionales que desestructuraron los sistemas de
Administración Pública en cuanto se diversificaban las actividades
económicas y se tornaban más complejos los procesos decisorios
relativos al acontecer político y al desarrollo económico y Social.

A consecuencia del gradual deterioro de la Legislación fiscal y
tributaria, el País, finalmente, llegó a una situación de inviabilidad
institucional para administrar la complejidad de estatutos legales
creados en el propósito de legitimar la aplicación de nuevos tributos
con destinos generales o específicos.

La administración tributaria y la gestión de los sistemas de
coparticipación, en los últimos años, alcanzó niveles extremos de
complejidad e ineficacia Gubernamental, a nivel central y
descentralizado, tanto en lo relativo a las fuentes de recaudación
tributaria como en lo relacionado a la dinámica y composición del gasto
público. Tampoco pudo administrar sistemas de coherencia que pudieran
garantizar complementariedades a nivel regional entre las Políticas
Públicas del gobierno Nacional y las magnitudes y destinos del flujo de
recursos vía sistemas de Coparticipación.

Por tales circunstancias, Argentina, en la actualidad, es uno
de los pocos países que mantiene niveles excesivamente bajos de
recaudación tributaria respecto al PBI; Los registros disponibles
refieren que este indicador no supera el 20 %. La inversión bruta total
en relación al PBI tampoco logra superar un promedio anual del 20 % en
circunstancias que los países emergentes de mayor desarrollo en América
Latina y en Asia destinaron alrededor del 30 % o más para potenciar
sus respectivos procesos de desarrollo. De igual modo, en la década de
los 90, el País mantuvo niveles inexpresivos de inversión pública que
descendieron a valores inferiores al 1 % sobre el PBI y dejó librado al
criterio aislado de los respectivos Gobiernos Nacional y Provinciales
las decisiones respecto a niveles de inversión dentro de los recursos
de la coparticipación.

La plena racionalización de todo este laberíntico pasado,
requiere la sanción de la NLC como una nueva Ley fundacional, pero,
adicionalmente, será necesario la sanción de diversas Leyes
Complementarias que aporten soluciones definitivas para una diversidad
de situaciones particulares, interrelacionadas y de gran importancia
para el desarrollo Nacional. La sanción de la NLC y de sus Leyes
Complementarias permitiría integrar los diversos componentes que,
finalmente, darían forma y funcionalidad al Sistema Nacional de Leyes
de Coparticipación.

En el propósito de lograr una visión de conjunto sobre los
alcances del presente Proyecto de Ley, se anuncian, a continuación,
cada uno de los siete (7) subsistemas que podrían integrar el SNC y se
indican cuales serían aquellos que, en razón de las especificidades
jurídicas que los sustentan, requerirán la sanción paralela de Leyes
Complementarias. El análisis de cada Subsistema se presenta en el
capítulo siguiente.

a) subsistema uno: concentra, en un solo Fondo, la totalidad de los
recursos tributarios a ser coparticipados con las provincias bajo un
único sistema de reparto. Para tanto, será preciso eliminar los
regímenes especiales de distribución primaria que funcionaron hasta el
presente sobre la base de una diversidad de impuestos recaudados por la
Nación.

b) Subsistema dos: articula, mediante Ley complementaria, la NLC con la
legislación que perfeccione la Administración Tributaria a nivel
Nacional, Provincial y Municipal para reducir la evasión tributaria y
previsional y avanzar hacia un nuevo régimen tributario que, en
sintonía con los sistemas tributarios vigentes a nivel internacional,
reduzca la imposición sobre el consumo de las personas y amplifique la
recaudación sobre ganancias empresarias y patrimonios personales.

c) subsistema tres: de reparto. Administra la matriz única de
coeficientes de reparto entre Nación, Provincias y Municipios sobre la
totalidad de los Fondos Nacionales coparticipables atendiendo,
principalmente, a los criterios definidos en el Art. 75 de la
Constitución de la Nación. Por este subsistema se regulará, en
consecuencia, el régimen de la coparticipación primaria entre Nación y
provincias; el de la coparticipación secundaria entre provincias y
ciudad de Bs. As. y el régimen de Coparticipación Terciaria entre
Nación, Provincias y Municipios.

d) subsistema cuatro: regula y controla el uso y destino de los Fondos
de la Coparticipación para cubrir compromisos de la seguridad social,
de la deuda externa e interna, del gasto corriente de administración,
de las Inversiones Productivas y Sociales a nivel Nacional, Provincial
y Municipal. Desde este subsistema, regirán normatividades consensuadas
entre las Jurisdicciones respecto a límites de gasto y de endeudamiento
de las provincias mediante sistemas no convencionales de financiamiento
utilizando la emisión de bonos y cheques con garantías de recursos de
la Coparticipación.

e) Subsistema cinco: de ordenamiento Institucional-administrativo. En
el contexto del art. 124 de la Constitución Nacional y de las
facultades propias de las autonomías provinciales y municipales, la
nueva ley de coparticipación fomenta la creación de un nuevo
ordenamiento Institucional-administrativo a nivel de regiones y
microregiones para perfeccionar la propia gestión de los recursos de la
Coparticipación. En cuanto la formación de las regiones posibilitará el
funcionamiento de nuevas instancias de gestión habilitadas para inducir
la radicación de inversiones en infraestructura que superan las escalas
de orden provincial, la formación de las microregiones permitirá la
formación voluntaria de Consorcios Municipales, como nuevas instancias
de gestión destinadas a racionalizar el gasto público provincial
creando condiciones operacionales para ampliar la radicación y
rentabilidad de inversiones privadas que posibiliten dinamizar la
producción y el empleo a nivel local.

g) subsistema seis: de Coordinación macroeconómica. Garantiza
coherencias entre la Política Económica y las Políticas Públicas
formuladas y ejecutadas por el Gobierno Nacional y la administración de
los recursos de la Coparticipación a nivel de Regiones, Provincias y
Municipios. En el ámbito del Comité Fiscal Federal, la NLC crea el Foro
Nacional sobre Política Económica Regional con la participación del
Gobierno Nacional y Gobiernos Provinciales.

f) Subsistema siete: de Administración, control, supervisión y
reformulación permanente de los mecanismos de la Coparticipación.
Proporciona al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y a la sociedad
informaciones trasparentes y permanentes sobre fuentes y uso de los
recursos públicos. Crea y regula el funcionamiento del Comité Fiscal
Federal como órgano rector de todo el SNC.


III
Análisis de cada Subsistema.-

1. Subsistema de entrada que unifica la percepción de los tributos
y crea el Fondo Nacional de Coparticipación.-

Al interior de este subsistema será preciso desenvolver un
intenso trabajo legislativo para articular la Formación del Fondo
Nacional de Coparticipación con los procesos relativos a la reforma
tributaria a escala nacional y Provincial.

El País requiere armonizar su sistema tributario unificando sus
preceptos a fin de que todos los impuestos coparticipables que hasta el
presente integraron la base tributaria ingresen la totalidad de sus
recursos al Fondo Nacional de Coparticipación. El carácter trascendente
de esta medida se completaría cuando la NLC determine que la asignación
de todos los impuestos entre Jurisdicciones tendrá que someterse a un
UNICO SISTEMA de DISTRIBUCION a ser regido, exclusivamente, por la
Nueva Ley de Coparticipación. La masa de fondos a distribuir bajo las
normas de la NLC estará integrada por el producido de la recaudación de
todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las
siguientes excepciones:

a)Los derechos de importación y exportación previstos en el Art. 4 de
la Constitución Nacional.

b) Los impuestos y contribuciones nacionales que graven exclusivamente
a las nóminas salariales y otras retribuciones del trabajo personal,
vigentes al momento de la promulgación de esta Ley o que se creen con
la misma finalidad. Estos recursos, serán afectados específicamente al
financiamiento del Sistema Unico de Seguridad Social en la forma que se
instrumente por el Gobierno Nacional.

Conforme a lo establecido por la Constitución Nacional, solo
los tributos originados en el comercio exterior pertenecen y
permanecen, plenamente, bajo administración exclusiva de la esfera
Nacional de Gobierno. El resto de la masa tributaria que anualmente se
recauda en todo el País, excepción de los impuestos al trabajo, se
administra mediante dos sistemas tributarios: el primero, permanece
bajo administración provincial y municipal y se refiere a los tributos
de su competencia y facultad.

El segundo, da forma al Régimen de Coparticipación Nacional que
asigna los recursos tributarios nacionales, es decir, la masa
coparticipable, entre Nación, Provincias, Capital Federal y Municipios
del País. La Constitución, en su articulo 75, establece los criterios a
seguir para la elaboración de la NLC a ser sancionada por el HCN y
promulgada por el Presidente de la Nación.

A excepción de los impuestos que inciden sobre el trabajo, el
comercio exterior y de los impuestos de ámbito provincial, todos los
gravámenes (impuestos, tasas, derechos, aranceles, etc) recaudados por
organismos centralizados y descentralizados de la Nación serán
coparticipables y su administración y distribución entre Jurisdicciones
se regirá y reglamentará según las disposiciones contenidas en la NLC.

La NLC crea el Fondo Nacional de Coparticipación donde se
depositarán y concentrarán todas las recaudaciones tributarias
coparticipables de nivel nacional cuya administración se regía por
diversas Leyes específicas. A partir de la sanción de la NLC el País
administrará, mediante un sistema
********************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************

Terminaría, radicalmente, el desorden en el uso de los recursos
tributarios bajo diversas instancias administrativas que controlan
regímenes de distribución especiales y terminaría, definitivamente, la
libertad plena de la Nación, de las Provincias y Municipios para
utilizar los recursos tributarios coparticipables según criterios
particulares o necesidades de coyuntura institucional o de orden
política.

A partir de la nueva ley de coparticipación, quedarán sin
efecto los mecanismos distributivos originados en los impuestos a la
energía y a los combustibles, como el fondo subsidiario de
compensaciones regionales, el F.E:D.E.I., también con origen en Energía
y Combustibles; las obras de infraestructura y energía eléctrica; la
coparticipación vial, el FO.NA.VI, el Fondo Educativo, etc. El régimen
especial de distribución de Ganancias, de Impuestos internos, de
Activos, de IVA, de Bienes personales y el Fondo especial para la Pcia.
de Bs. As. Los impuestos recaudados por las Provincias, aunque
pertenecen y permanecerán en su esfera de responsabilidad y
administración, deberán ser tomados en cuenta por el CFF para definir
los niveles de inversión pública que administrará el SNC en todo el
País.

Hacia 1995, el 90 % de la totalidad de los recursos
coparticipables correspondieron a transferencias de distribución
automática y cláusulas de garantía. Sin embargo, las arbitrarias
decisiones del Gobierno en materia de Política Económica afectaron la
composición y distribución de los recursos tributarios entre Nación y
Provincias creando un contexto de extremas imprecisiones e
inconsistencias que terminaron trabando el desarrollo nacional y
regional del país.

Por la salud de la República se precisa desarmar la maraña
existente y rediseñar un nuevo sistema de captación y distribución de
los recursos en beneficio del País, de sus Regiones, Provincias y
Municipios. Esta es la extraordinaria importancia de la NLC y la razón
esencial por la cual debe transformar su alcance para constituirse en
un SNC a partir del cual pueda avanzarse en la reestructuración del
sistema tributario y en la configuración definitiva del mapa
institucional necesario para administrar con mayor eficiencia los
complejos procesos del desarrollo a nivel descentralizado.

Al eliminarse los regímenes especiales que de alguna forma
trataron de orientar los recursos hacia finalidades específicas, ¿bajo
qué mecanismos institucionales será posible garantizar que el gobierno
pueda brindar la consideración apropiada a tal diversidad de
situaciones ?

La racionalidad en el uso de los recursos públicos procedentes
del sistema tributario podrá recuperarse a partir de los avances que el
país pueda lograr en el diseño de un Plan de Desarrollo Nacional que
posibilite ordenar y estimular los procesos económicos de orden público
y privado tras un sistema coherente y compatible de objetivos, metas,
estrategias, políticas y programas concretos de inversión y servicios a
escala nacional y regional.

En otros términos, en cuanto el país no pueda disponer de un
conjunto coherente de Políticas de Desarrollo a largo plazo ni pueda
sustentar con consistencia un conjunto de directrices para su
desarrollo a nivel nacional y regional, resultará tarea de extrema
complejidad el diseño y la administración de un sistema tributario
consistente con los propósitos de progreso y compatible con la acción
de los agentes públicos y privados.

Deriva de esta afirmación la fuerte convicción de que el Estado
debe consolidar su capacidad de gestión a nivel nacional y regional
creando mecanismos eficaces de coordinación y programación para
garantizar coherencias tanto en el diseño como en las etapas de
ejecución de sus políticas públicas. La institucionalización de la
programación como método de gobierno a nivel nacional y regional
posibilitará informar a la población, en la oportunidad necesaria, la
multiplicidad de objetivos y metas que el país se propone alcanzar para
mejorar la situación dominante en materia de infraestructura, de
sustentación del medio ambiente, de dinamización de los procesos
productivos y de perfeccionamiento en los programas sociales e
institucionales. Al mismo tiempo, el gobierno podrá informar a los
agentes económicos y sociales y a la población en general las formas de
aplicación de los recursos públicos para alcanzar la pluralidad de
objetivos y metas propuestos para el desarrollo de cada región y del
país en su conjunto.

La institucionalización de un nuevo sistema de gestión con base
en la administración del planeamiento estratégico de las acciones
gubernamentales a nivel provincial, regional y nacional eliminará la
necesidad de mantener en vigencia los regímenes especiales de
tributación que lejos de haber contribuido a la flexibilización de los
instrumentos de financiamiento público complejizaron los propósitos de
coordinación interinstitucional en la medida en que cada fuente de
recursos tributarios determinó criterios particulares para proceder a
la asignación territorial de los recursos dificultando, aún más, las
tareas de su administración en función de problemáticas específicas de
cada región.

Las ventajas de tal determinación no solo se reflejarán en los
ahorros de recursos a nivel nacional donde una extensa tecno-burocracia
administra, desde una atomizada red de instituciones públicas sin la
necesaria coordinación interinstitucional, una pluralidad de recursos
con incidencia real en geografías que por lo general desconocen. La
programación descentralizada de los recursos públicos permitirá, por
sobre todo, garantizar una visión integrada de los problemas reales que
limitan el desarrollo de las regiones y provincias. A partir de tales
percepciones, el diálogo directo con los agentes económicos, sociales e
institucionales de las regiones posibilitará asignar, con eficacia y
realismo, prioridades socialmente convenientes para administrar los
recursos públicos entre provincias, microregiones, programas y
proyectos a partir del conocimiento específico de las realidades
locales.

2. Subsistema de administración tributaria

Se propone que el HCN sancione, mediante ley complementaria a
la de Coparticipación, una nueva Reforma Tributaria que posibilite
institucionalizar las bases de un proceso integral de transformación y
desarrollo económico a nivel nacional y regional. El presente proyecto
de ley de coparticipación sustenta que tres nuevas dimensiones
conceptuales podrían presidir el esfuerzo del HCN en materia de reforma
tributaria.

En primer término, crear un fuero especial y consolidar nuevos
instrumentos y procedimientos en el ámbito de la Justicia Tributaria
para garantizar plena eficacia en el cumplimiento acelerado de las
resoluciones y sentencias emitidas por los Organismos responsables de
la recaudación. En segundo lugar, aceptar que las acciones de la
Justicia Tributaria sobre el patrimonio y las ganancias de los agentes
económicos internacionales deberá sustentarse en los marcos jurídicos
nacionales e internacionales existentes y en un intenso proceso de
seguimiento y control apoyado en equipamientos y tecnologías
apropiadas.

En tercer término, para que una nueva reforma tributaria
genere los impactos que el desarrollo nacional requiere, el gobierno
tendrá que integrar y administrar con simultaneidad toda la legislación
punitoria. Desde esta perspectiva, ante el reiterado incumplimiento de
la legislación fiscal, laboral, social, previsional o ambiental por
parte de un agente económico, debería aplicarse una nueva legislación
por la cual se considera que el incumplimiento respecto a las normas
vigentes en una, alguna o en todas las áreas referidas constituye un
delito al bien común habilitando al Estado para excluir al agente
económico que incurra en tales conductas del beneficio de recibir
bienes públicos, independientemente del hecho contingente de que su
gestión se situé en el terreno de la empresa pública o privada.

La aplicación de esta norma, permitiría al gobierno, mientras
se procesan por los canales administrativos las acciones ejecutivas y
punitivas normales para sancionar tal incumplimiento, inhabilitar al
agente económico a participar en el sistema de crédito y en la red de
servicios públicos administrados por Banca o por Empresas públicas o
privadas. Adicionalmente, se eliminaría al agente económico de todo
incentivo tributario o fiscal que conceda el gobierno para estimular
sus actividades productivas. La última etapa en la legislación punitiva
debería contemplar el cese de toda autorización legal para funcionar en
el mercado nacional y la perentoria liquidación patrimonial para cubrir
los daños al Estado derivados del incumplimiento a la legislación
vigente.

Bajo las nuevas dimensiones conceptuales de la Reforma
Tributaria que se propone en el presente proyecto de ley, el gobierno
debería perseguir una diversidad de metas y objetivos específicos.
Entre ellos:

a) incrementar los ingresos tributarios del País para situarlo en
niveles próximos a los vigentes en países desarrollados.

b) Adoptar estructuras tributarias que admitan cierta semejanza
con las normas vigentes en el ámbito internacional reduciendo
significativamente la incidencia tributaria sobre los impuestos al
consumo y ampliándola sobre los impuestos a las Ganancias y patrimonio
de los agentes económicos;

c) Adherir a los esfuerzos de la comunidad internacional para
instituir una nuevo sistema de vigilancia financiera que posibilite
controlar los movimientos financieros de carácter especulativo que
terminan desestabilizando mercados y sociedades en los países
emergentes.

d) incentivar el ahorro, la inversión productiva, la
diversificación productiva y el comercio internacional;

e) reducir significativamente la evasión.

f) transferir hacia las Provincias mayores responsabilidades en la
función de recaudación.

g) eliminar los impuestos en cascada formalizando alternativas
viables desde el punto de vista fiscal para substituir el impuesto a
los ingresos brutos.

h) ampliar la responsabilidad de los Gobiernos Municipales en
materia de administración tributaria para incrementar la recaudación y
reducir los niveles excesivos de evasión.

i) propender hacia la administración de un sistema fiscal que
garantice una incidencia tributaria per cápita de impuestos
provinciales relativamente uniforme entre Provincias del País, habida
cuenta, de sus niveles diferenciados de Desarrollo.

j) Garantizar la recaudación de los impuestos sobre las nóminas
salariales establecidas en la legislación previsional a fin de
restablecer y supervisar el pleno cumplimiento de la responsabilidad
empresaria


Según informaciones de fuentes provinciales, los promedios de
impuestos per cápita presentarían un perfil significativamente
diferenciado: MCBA, $ 801 en 1996; Bs.As, $ 276 en 1996. Córdoba, $
342, en 1996. Entre Rios, $ 243, en 1996. La Pampa, $ 314, en 1996.
Mendoza, $ 317, en 1996. Neuquén, $ 409, en 1996. Río Negro, $ 226, en
1996. San Luis, $ 226, en 1996. Santa Cruz, $ 332, en 1996. Santa Fe, $
294 en 1995. Tierra del Fuego, $ 492, en 1995.

Las Provincias más pobres presentan, naturalmente, niveles inferiores
de impuestos per cápita. Corrientes, en 1996, registra $ 77. Chaco,
(1995), $ 114; Formosa, (1996)$ 100. Jujuy, $ 198 en 1995. La Rioja, $
106 en 1996. Misiones, $ 109 en 1994. Salta, $ 189 en 1995. San Juan, $
163 en 1994. Santiago del Estero, $100 en 1995. Tucumán, $ 155 en 1994.

Dentro de la tributación provincial, el impuesto inmobiliario
es uno de los que presenta fuertes distorsiones a partir del promedio
nacional per cápita de 53 pesos. Capital Federal encabeza la lista de
Jurisdicciones con mayor recaudación: 155 pesos por persona en cuanto
la Provincia de Buenos Aires registra 53 pesos, Jujuy, 14, Mendoza 32,
Santa Fe 63; Córdoba 84.

El ajuste en los valores de impuestos provinciales per capita
en función de los niveles diferenciados de renta que predomina entre
las Jurisdicciones, requerirá instituir índices de equidad tributaria
territorial. Su aplicación posibilitará redefinir los límites
inferiores de las bandas de impuestos que deberían recaudar las
Provincias para situarse dentro de una misma función de isotributación
provincial per cápita.

Para inducir un mayor compromiso de los Gobiernos Provinciales
en sus actividades de recaudación de impuestos, La NLC podría
determinar, por ejemplo, que pasado un período de gracia de dos años
desde la fecha de su promulgación, todas las Provincias deberían
registrar, por lo menos, niveles de recaudación de impuestos
provinciales por persona, equivalentes al 75 u 80 % del promedio
nacional, habida cuenta de una necesaria corrección en los valores
teóricos per capita de impuestos provinciales en función de las
diferencias existentes entre sus respectivos niveles de ingresos per
cápita.

La Ley de Reforma Tributaria que, en carácter de ley
complementaria a la del SNC llegue a sancionar el HCN podrá
determinar, por ejemplo, que después del período de gracia establecido,
las Provincias que no llegaran a alcanzar tales niveles tendrían que
cubrir esta diferencia con recursos extraídos de sus créditos de
Coparticipación. Tales recursos serían destinados a financiar Proyectos
que objetiven la actualización de catastros municipales, a reducir la
evasión y a perfeccionar la administración tributaria provincial.

3 - Subsistema único de reparto y dimensionamiento de la masa a
coparticipar

Atendiendo los criterios explícitos incluídos en el articulo 75
de la Constitución de la Nación, El SNC regulará los mecanismos de
Reparto entre Nación, Provincias y Municipios sobre la totalidad de los
recursos disponibles en el Fondo Nacional de Coparticipación (FNC)
tomando en consideración los siguientes aspectos:

3.1. Nivel absoluto del fondo de coparticipación

Según informa la Comisión Federal de Impuestos, en 1998, los
fondos de coparticipación totalizaron 37.343,4 millones de pesos. En el
presente proyecto de ley se estima que el país podrá administrar, a
partir de su aprobación en el HCN, un fondo nacional de coparticipación
de 40.000 millones de pesos. El valor referido sustenta su viabilidad
en la adopción de un amplio programa de reforma tributaria, en la
reinstalación de los aportes patronales en materia previsional, en los
avances del país en el control de la evasión tributaria, en hipótesis
razonables de crecimiento de la economía
********************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************la
Nación pudiera cubrir la diversidad de actividades inherentes a su
competencia: funciones de defensa, representación, seguridad interior,
gastos generales de administración, coordinación, legislación,
justicia, sistema previsional y servicios y amortizaciones relativos a
la deuda pública, interna y externa. En caso de que la totalidad de los
recursos disponibles fueran insuficientes, el Poder Ejecutivo Nacional
y el HCN disponen de plena autoridad y legitimidad para revisar la
política vigente en materia de aportes patronales acelerando su
inmediato restablecimiento. Adicionalmente, si lo estima conveniente,
podrá también, en forma paralela, negociar financiamiento a largo
plazo para el propio sistema previsional mientras culmina el cambio
del sistema público al privado.

De igual modo, todo avance en materia de revisión de tasas,
renegociación y escalonamiento de plazos en materia de deuda externa
para reducir los compromisos financieros anuales será esencial para
financiar al Estado y transferir mayores recursos fiscales de la Nación
hacia el sistema de previsión social evitando, de este modo, presionar
por la apropiación de recursos pertenecientes a las provincias.

En la medida en que el Gobierno Nacional ha dejado de
financiar los servicios sociales esenciales transfiriéndolos hacia las
provincias; ha dejado de construir infraestructura física y,
finalmente, se ha apartado de roles activos de promoción, fomento e
incentivos al sector privado empresarial y comunitario, se estima que
la retención de un 50 % de los recursos coparticipables previstos en la
distribución primaria serían suficientes para cubrir la totalidad de
los compromisos referidos.

Hacia fines de 1999 las deudas consolidadas de las provincias
alcanzaron niveles cercanos a los veintemil millones de pesos, téngase
en consideración que entre los años 1991 y 1999 la presión del P.E.N.
sobre las provincias para financiar el déficit del sistema público
nacional de previsión succionó recursos provinciales estimados en
veinticincomil millones de pesos.

En casos de severa insuficiencia de recursos, el Gobierno
Nacional podrá recurrir a una diversidad de alternativas en el ámbito
de la política fiscal incluyendo la eventualidad de renegociación de
sus compromisos externos. El FORO REGIONAL de POLÍTICA ECONOMICA,
incluido en el presente proyecto de ley como un nuevo espacio de
coordinación entre gobierno nacional y gobiernos provinciales, sería el
escenario apropiado para este tipo de debates y concertación. La
vigencia de una nueva Ley de Coparticipación impedirá, naturalmente,
que la Nación pueda recurrir, mediante procedimientos diversos, a la
reducción de los recursos de coparticipación pertenecientes a las
provincias.

El coeficiente de 40 % que el presente proyecto de ley propone
para las provincias en el contexto de la distribución primaria,
representa el mismo valor absoluto que las provincias reciben en el
curso del año 2.000 : esto es, 16.000 millones de pesos. Sin embargo,
en la medida en que el presente proyecto de ley instituye 2 Estatutos
Especiales y dos Fondos regionales para beneficio de provincias y
municipios por valor equivalente al 10 % de los recursos totales
coparticipables, se concluye que las provincias tendrían un beneficio
neto en la medida en que las inversiones de carácter regional y
microregional serían altamente prioritarias para potenciar sus propios
procesos de desarrollo.

3.2 Distribución primaria

Sobre el monto total recaudado por los impuestos a
coparticipar, la distribución primaria de los recursos entre la Nación
y las Provincias, procederá en la forma siguiente:

a) 50 % para la Nación

b) 40 % para transferencia automática al conjunto de las Provincias,
Municipios y Ciudad de Bs. As.

c) 1,5 % para un fondo de Inversiones en Infraestructura en la región
Patagónica

d) 5 % para el funcionamiento de un Estatuto Especial para Provincias
en situación crítica de Subdesarrollo Económico y Social.

e) 2 % para el Fondo de Desarrollo de Microregiones en situaciones
críticas de pobreza ( consorcios intermunicipales).

f) 1,5 % para un Fondo de Infraestructura para regiones situadas sobre
el principal corredor bioceánico del MERCOSUR.

Para proponer una determinada composición en la distribución
primaria fue preciso avanzar hipótesis de comportamiento respecto a
dos magnitudes: en primer lugar, cual será, en valores absolutos, el
nivel más probable de recaudación que tendrá el fondo nacional de
coparticipación. En segundo término, cual será la conducta del gobierno
respecto al régimen de previsión social, al cumplimiento de los
compromisos de la deuda externa y al control de la evasión impositiva.

a) Estatuto Especial para provincias en situación crítica de
subdesarrollo económico y social.

En el contexto de la distribución primaria, la nueva ley de
coparticipación asignará un 5 % de la masa coparticipable para el
funcionamiento de un Estatuto Especial destinado a financiar
inversiones que impulsen el desarrollo acelerado de provincias en
situación de subdesarrollo económico y social. La sanción de esta Ley
creará condiciones para resolver las graves carencias de las Provincias
y armonizar el desarrollo de las diversas regiones del País. En el
horizonte de una década, los recursos adicionales para inversión
productiva que administraría el Estatuto representarían una inyección
total de recursos estimada en 20 mil millones de dólares.

El Estatuto contempla dos criterios para determinar, en cada
año, cuales serían las Provincias que podrían calificar para recibir
financiamiento especial. El primero determina que aquellas Provincias
que registren niveles de Producto per cápita inferiores al 66 % del
promedio nacional durante un promedio movil de tres años, tendrán
derecho a recibir, anualmente, durante los 10 años de vigencia de la
Ley, recursos financieros adicionales para potenciar sus procesos de
inversión.

El segundo criterio se refiere a los niveles de ingreso per
cápita que registran las periódicas encuestas del INDEC. Las Provincias
podrán optar por uno u otro criterio. Bajo el segundo criterio, las
Provi|ncias que durante los últimos 3 años hayan registrado, en sus
cuatro primeros deciles de ingreso per cápita, niveles inferiores al 66
% del promedio nacional, tendrán derecho a peticionar su inclusión bajo
los términos del Estatuto. Tomando en consideración los últimos datos
oficiales disponibles sobre PBG provinciales, las jurisdicciones que en
1999 podrían calificar para recibir recursos del Estatuto serían las 4
provincias del NEA y las 5 del NOA.

La aplicación de los recursos asignados al Estatuto en el curso
de una década, representarían un verdadero Plan Marshall para las
economías regionales. Podrían, en efecto, duplicar el volumen total de
inversiones (pública y privada) que las economías de aquellas regiones
aplicaron en el transcurso de la década de los 90.

Conviene considerar que los países de la Comunidad Europea
organizaron sus mecanismos de apoyo a las Regiones de menor desarrollo
relativo mediante el funcionamiento de cláusulas automáticas que se
accionan cuando las regiones presentan niveles de producto per capita
inferiores al 25 % del promedio registrado en la Comunidad. Canadá
constituye otro ejemplo a ser emulado por la inteligencia y ecuanimidad
de su administración regional.

Los recursos transferidos de conformidad con las normas
establecidas por el Estatuto serán administrados, rigurosamente, dentro
de las normatividades establecidas por la NLC. Quedarán a disposición
de los Consejos Regionales de Desarrollo. Serán asignados en el
contexto de programas de inversión diseñados a escala regional y
ejecutados a nivel provincial y municipal, siguiendo normatividades
específicas, por las redes de instituciones locales..

El Estatuto para auxilio financiero a las Provincias Pobres concentrará
sus instancias de Dirección y Coordinación en los Organismos Regionales
de Desarrollo que las propias provincias determinen formalizar. El CFF,
como entidad de administración y control global del SNC, participaría,
en cada región, en las rutinas de supervisión garantizando la rigurosa
aplicación de las normatividades establecidas para el manejo de los
recursos.

Los Consejos Regionales de Desarrollo, con sus respectivas
Unidades Regionales de Programación deberán formular los Programas y
Proyectos de Inversión a ser implementados en el ámbito de las
Provincias seleccionadas teniendo como techo de financimiento los
recursos anuales consignados en la NLC. Competerá al CFF y a los
respectivos CDR, establecer las prioridades entre provincias, entre
programas y entre proyectos a fin de lograr una distribución
equitativa, complementaria y eficiente de los recursos públicos
destinados a inversión. Con la adopción del Estatuto, la NLC llevaría
hacia las regiones tanto la decisión política de compatibilizar entre
provincias la asignación de los recursos para inversión como la
competencia para preparar y sustentar buenos proyectos para fortalecer
las economías regionales.

Los respectivos CRD tendrán que administrar un proceso
decisorio que políticamente posibilite consolidar la cohesión entre las
provincias de una misma región. Este objetivo demandará, naturalmente,
que las asignaciones entre provincias sean razonablemente equilibradas
a fin de no conceder privilegios insustentables a ninguna provincia en
particular. Adicionalmente, competerá a los CDR definir prioridades
entre programas y este constituye un capítulo inédito en la experiencia
argentina de programación regional. ¿ que conviene más a la región del
NOA, destinar más recursos a la infraestructura caminera, por ejemplo,
o destinarlos a los programas de salud y educación ¿, o, quizá, a los
programas de vivienda o a los programas de preservación ambiental ¿. Si
se acordara entre los integrantes de cada CDR que todos los tipos de
programas referidos tendrían prioridad, cuantos recursos asignarían a
cada tipo de programa ?.

En la medida en que el juego de prioridades constituirá, en
esencia, un problema con resolución cierta en el terreno político, se
comprende que la práctica de la cooperación regional será la única
escuela que sedimentará la conciencia regional. Sus organismos de
desarrollo, con el correr de los años, administrarán con eficacia sus
propios procesos de integración intraregional, evaluando con rigor, en
carácter simultáneo, tanto las necesidades como las potencialidades
regionales. En esta última perspectiva, instrumentos como el
zoneamiento agroecológico y económico-productivo, o bien como los
balances de empleo, de comercio exterior, de ahorro-inversión de cada
región adquirirán, necesariamente, un carácter altamente prioritario.

Mientras desde el terreno de las necesidades se enfatizan, por
lo general, dimensiones sociales y de corto plazo, desde la visión de
potencialidades se profundizan perspectivas económico-productivas de
largo plazo para el desarrollo de las regiones. Completando esta breve
descripción sobre aspectos de orden conceptual y metodológico, debe
precisarse que en la resolución de los problemas referidos, será
preciso también tomar en consideración la sensibilidad de los mercados
y del sector privado empresarial a fin de lograr decisiones que
potencien el caudal de inversiones a ser canalizadas hacia las
regiones.

El reglamento interno de funcionamiento de cada CDR podrá ser
diseñado con la cooperación técnica del CFF y del Consejo Federal de
Inversiones, pero tendrá que ser aprobado por las propias provincias
que lo constituyen y en esta norma tendrán que especificarse las
metodologías de trabajo y los esquemas de prioridades que adoptarán sus
miembros integrantes para lograr que los necesarios equilibrios
políticos entre provincias se sustenten en esquemas dotados de
consistencia técnica para asignar prioridades entre programas y entre
proyectos de diversa naturaleza. Tamaña tarea es factible de
sobrellevarla si los CDR cuentan con un eficiente mecanismo de
programación de inversiones. La Unidad de Programación y Proyectos que
funcionará como secretariado técnico de los CDR cumpliría esta función
en carácter permanente.

En su cometido, el CDR tendrá que recurrir a la cooperación de
organismos técnicos situados a nivel federal y, paralelamente, a la
cooperación de los equipos técnicos radicados en provincia. Cuanto
mayor sea la cooperación recibida desde tales instancias de gobierno,
menores serán los recursos financieros que los CDR tendrán que destinar
para contratar especialistas y organizar sus propios equipos técnicos
de programación.

Una inteligente política de inversiones posibilitará a las
entidades regionales utilizar los recursos públicos en forma
complementaria a los recursos administrados por el sector privado
empresarial a fin de potenciar la masa de inversiones a ser canalizadas
hacia las provincias de menor desarrollo relativo.

b) Fondo para inversiones en la región patagónica

El SNC destinará un 1.5 % de sus recursos coparticipables
anuales para constituir este Fondo. Los recursos serán transferidos
directamente al organismo que las provincias determinen destinándose,
exclusivamente, al financiamiento de Proyectos de Desarrollo Regional,
conforme un Reglamento especial a ser aprobado por las provincias y el
Comité Fiscal Federal. Diversas son las razones que fundamentan la
creación de este Fondo. Entre ellas, las siguientes:

Patagonia es una de las regiones con elevado potencial de
absorción demográfica, creación de empleos y expansión de frontera
productiva disponible en el país. Su dotación de recursos naturales
torna factible y rentable la explotación de ganaderías y cultivos
selectivos mediante técnicas modernas de irrigación, manejo de suelos,
recuperación de praderas, producción de ganado menor, reforestación,
pesca, minería, yacimientos carboníferos, petróleo, gas, fuentes de
energía no convencionales y una amplia gama de industrias sustentables
sobre la base de materias primas regionales.

En los últimos 50 años, Patagonia fue objeto de políticas
diferenciadas para su industrialización acelerada. El enfoque
tradicionalmente adoptado se orientó más bien a la creación de
facilidades impositivas, fiscales y crediticias para inducir la
radicación de plantas industriales productoras de electrodomésticos,
electrónica y bienes de consumo doméstico. También pudieron instalarse
grandes industrias productoras de bienes intermedios integrando cadenas
productivas en torno al aluminio y petroquímica. La radicación de
importantes unidades fabriles activó el mercado laboral y la población
de la región experimentó una significativa ampliación. En 1895,
Patagonia absorvía solamente el 0,7 % de la población nacional. En
1914, el 1,2 %; en 1947, el 2,4 %; en 1960, el 2,6 %; en 1970, el 3,1
%; en 1980, el 3,7 % y en 1991 el 4,5 %. Los programas para la región
incluyeron también, estímulos para el desarrollo de proyectos
turísticos y en sectores de la pesca, bosques, energía y minería.

En la década de los 90, con la nueva política económica
aplicada por el gobierno, los incentivos regionales para la expansión
de las actividades industriales no soportaron la presión ejercida por
los programas de apertura, desregulación, rebajas arancelarias y
flexibilización de los controles aduaneros. La libre importación fue el
instrumento que terminó con los sueños de una región en proceso
acelerado de transformación. La población de la región quedó sin razón
ocupacional y Patagonia entró en un proceso de involución
económ********************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************************el
mar argentino. La flota pesquera de pequeña y mediana escala de origen
nacional fue desplazada del mercado agravando las condiciones del
empleo para gran parte de la población activa tradicionalmente
vinculada a la explotación de los recursos marinos.

El régimen de derechos de pesca concedido a las empresas previo
pago de una determinada cuantía de dinero fue administrado por el
gobierno nacional con criterio fiscalista, dando origen a prácticas que
no solo lesionaron las reservas del recurso sino que permitieron el
ejercicio de prácticas de gestión severamente denunciadas por las
organizaciones profesionales locales.

Patagonia prepara su desarrollo en el siglo XXI en base a la
expectativa de que la aplicación con criterio regional de recursos de
inversión procedentes del Fondo para Inversiones incorporado en la Ley
de Coparticipación le permitirá crear la infraestructura física
necesaria para consolidar su expansión productiva y transformarse en un
fuerte polo de atracción para las inversiones privadas. Con la creación
de la infraestructura regional necesaria, la ejecución de proyectos
rentables de inversión en diversos sectores productivos y de servicios
permitirá la radicación masiva de nuevos recursos privados de inversión
y el asentamiento de importantes contingentes demográficos en razón de
sus elevadas potencialidades de producción y generación de empleos.
Tales perspectivas serán convergentes con el propósito nacional de
acelerar el descongestionamiento poblacional de las zonas urbanas en
el centro del país.

Por su excepcional posición geográfica, Patagonia es una de las
regiones más apreciadas del mundo: conserva fuentes de agua dulce que a
nivel planetario representan un capital estratégico de extrema
importancia. Siendo puerta de acceso a la antártida potencializa, aún
más, aquella relevancia. Su escasa densidad demográfica y su alto
potencial productivo sitúa a Patagonia como una de las regiones de
mayor interés geoestratégico para movilizar contingentes migratorios
intra e intercontinentales. Por último, el macizo andino que transita
por toda la región y país contiene en sus entrañas una de las mayores
reservas mundiales de energía, metales y yacimientos con expresiva
valoración a nivel mundial.

Faltan, tan solo, tres elementos para hacer de Patagonia la
región estratégica para el despegue acelerado de la economía argentina:
infraestructura de inversiones; instituciones con capacidad operativa a
escala regional y decisión política. La Ley de coparticipación,
incorporando tales requerimientos, haría posible transformar y
condicionar esta región para cumplir su destino promisorio en el
desarrollo nacional.

c) Estatuto Especial para financiar proyectos de desarrollo en
municipios o microregiones bajo situaciones críticas de pobreza

El SNC destinará un 2 % de sus recursos para movilizar un
Estatuto Especial de apoyo a Municipios o asociaciones de municipios
que, según información oficial proporcionada por el INDEC o Ministerio
de Economía, presenten niveles de ingresos per cápita inferiores al 66
% del respectivo promedio provincial vigente durante los últimos 3
años. El CFF reglamentará el funcionamiento del Estatuto y administrará
sus recursos según dos modalidades operacionales:

? Municipios de amplia escala económica y demográfica que podrán
ser beneficiarios de la asistencia en forma individual.

? Consorcios Municipales, conformados como microregiones
constituídas por la asociación voluntaria de municipios de mediana o
pequeña escala.

Las jurisdicciones no amparadas por los beneficios del Estatuto
para provincias de extrema pobreza pero que hayan decidido administrar
Proyectos de Desarrollo en beneficio de municipios o microregiones bajo
severas condiciones de precariedad social situadas dentro de sus
respectivos territorios, podrán solicitar aval de la Nación para
negociar créditos internos y externos a largo plazo para viabilizar su
implementación. Los avales se entregarán contra garantías de fondos de
coparticipación.

Adicionalmente, las provincias referidas podrán solicitar
cooperación financiera del Fondo para cubrir las siguientes
operaciones:

? Créditos no reembolsables para financiar la preparación de
Proyectos de Desarrollo Integral en Municipios de gran escala
demoeconómica y geográfica, o bien para consorcios de pequeños/medianos
municipios .

? Créditos no reembolsables para financiar la capacitación de
personal para Proyectos en etapas de formulación avalados por la CFF.

? Créditos no reembolsables para subsidiar la tasa de interés en
Proyectos avalados por el CFF.

Con el funcionamiento de este Estatuto la NLC creará un
instrumento idóneo para tratar situaciones inherentes a microregiones
de pobreza situadas dentro de provincias caracterizadas por niveles
medios o elevados de producto per cápita. Tales situaciones se
presentan con claridad en provincias como Bs. As y Santa Fe aunque
también prevalecen en otras provincias de desarrollo intermedio. En la
región pampeana, las microregiones de mayor precariedad social son
aquellas insertas en el gran cinturón del conurbano bonaerense o en la
zona constitutiva del gran Rosario.

Para atender situaciones de pobreza como las descritas, el
presente proyecto de Ley incorpora entre sus mecanismos de la
distribución primaria, un Fondo especial para cooperar con las
provincias respectivas en la formulación y ejecución de proyectos
especiales destinados a erradicar situaciones de extrema pobreza. Para
este propósito, el Fondo administraría un 2 % del total de los recursos
de la coparticipación.

El Estatuto especial para auxilio a municipios y microregiones
en condiciones de extrema pobreza será administrado por un Consejo de
Desarrollo Microregional integrado por representantes de las provincias
involucradas. Este Consejo contará con la participación permanente de
un representante del Comité Fiscal Federal. La Comisión Federal de
Impuestos, como secretariado permanente del CFF, asistirá en la
preparación del reglamento interno del Estatuto y brindará asistencia
técnica en la formulación y ejecución de sus actividades.

d) Fondo para valoración económica de microregiones situadas en torno
al principal corredor bioceánico que articula la región de Cuyo con el
litoral atlántico.

La realidad del MERCOSUR ha transformado las visiones
geoestratégicas para el desarrollo nacional poniendo de relieve la alta
prioridad de administrar programas especiales para la valoración
económica de aquellas microregiones situadas en las proximidades de los
principales corredores bioceánicos que articulan la producción y el
comercio entre el pacífico y el atlántico. Por esta nueva
circunstancia, el presente proyecto de ley de coparticipación incluye,
entre la distribución primaria, un Fondo Regional para financiar
proyectos de valoración económica en beneficio directo de provincias de
la región de Cuyo y de la región Central, esto es, Mendoza, San Luis,
san Juan, La Rioja, Córdoba, Santa Fe y Entre Rios. Los recursos de
este Fondo serán equivalentes al 1,5 % del total de la masa de
coparticipación. La administración de los recursos del Fondo quedaría
bajo la responsabilidad de un Consejo Interregional de Desarrollo
integrado por representantes de las provincias involucradas, del
gobierno Nacional y del CFF.

Los recursos podrán aplicarse para acelerar la formulación de
proyectos de infraestructura o de valoración económica, incluyendo
dentro de esta última categoría aquellos proyectos de producción y de
servicios que posibiliten incrementar el valor agregado a la
explotación de producción primaria de las dos grandes regiones
referidas. Hasta el presente, el flujo interegional de riquezas en los
canales bioceánicos se constituye, básicamente, por un comercio de
tránsito en que la producción chilena y brasilera se desplaza sobre la
infraestructura argentina. Hasta el presente, la economía nacional se
resiente por la falta de valoración económica en las microregiones
circundantes a los principales vías del comercio.

3.3. Distribución secundaria

El presente Proyecto de Ley sustenta la necesidad de que
durante los primeros 5 años de vigencia de la nueva Ley de
Coparticipación las provincias y ciudad de Buenos Aires mantengan la
misma participación relativa que tuvieron en el promedio del período
97/99. Sustenta también que, a partir del sexto año, la distribución
secundaria responda a una nueva matriz de coeficientes estructurada en
base a nuevos criterios de asignación. Las páginas siguientes
profundizan el tratamiento de este tema.

Durante el primer quinquenio de vigencia de la nueva Ley de
coparticipación, el país requerirá consolidar y perfeccionar la
diversidad de cambios introducidos en los mecanismos de su distribución
primaria. En efecto, la creación y funcionamiento de dos Estatutos
Especiales y de dos Fondos Regionales específicos demandará la
decisión de formar las regiones y de crear los órganos apropiados para
el funcionamiento de nuevas instancias de gestión a escala regional,
conforme lo prescribe el art. 124 de la Constitución. De igual modo,
la unificación de la multiplicidad de fuentes tributarias y su
consolidación en un único Fondo de Coparticipación requerirá también un
intenso trabajo de legislación y harmonización tributaria. Por último,
las negociaciones entre el Gobierno Nacional y las nuevas autoridades
de la ciudad de Buenos Aires para acordar criterios de autonomía
exigirán también un período prolongado.

El presente proyecto de Ley sustenta su convicción de que los
tiempos actuales de sensibles carencias en las economías regionales no
son tiempos apropiados para discutir una nueva matriz de coeficientes
para la distribución secundaria. Ninguna provincia estaría interesada
en ceder parte de sus recursos sean cuales sean los argumentos que la
nueva ley pueda sustentar. Se estima, más bien, que la mejor
oportunidad para aplicar con éxito y pleno consenso una nueva matriz de
coeficientes podrá llegar a partir del sexto año cuando la aplicación
de los Fondos incluidos en la distribución primaria hayan ya
posibilitado la reconstitución de las economías regionales más
atrasadas.

Por las consideraciones expuestas, se estima conveniente
mantener sin cambios, durante el primer quinquenio de vigencia de la
nueva ley de coparticipación, la matriz de distribución secundaria que
aplicó el gobierno durante el período 97/99. Conforme a este criterio,
los coeficientes resultantes se ilustran a continuación: