Número de Expediente 1630/04

Listado de Autores
Marino , Juan Carlos
Taffarel , Ricardo César
Capos , Liliana
Mastandrea , Alicia Ester
Morales , Gerardo Rubén

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1630/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado de la Nación

REESTRUCTURACIÓN DE DEUDA DE AFJP

Artículo 1º: Los titulares de PRÉSTAMOS GARANTIZADOS, instrumentados
mediante el Título II del decreto Nº 1.387 del 1º de noviembre de 2001,
que estuvieran nominados en moneda extranjera y que a la fecha de la
sanción de la presente Ley no hubieran firmado la Carta de Aceptación
cuyo modelo obra como Anexo al decreto Nº 644 del 18 de abril de 2002
ni hubieran aceptado en reintegro los instrumentos de deuda pública que
dieran origen a los PRÉSTAMOS GARANTIZADOS mencionados al comienzo del
presente párrafo, de acuerdo lo establece el decreto Nº 530 del 5 de
agosto de 2003, verán reestructuradas esas acreencias según lo dispone
la presente Ley.


Art. 2º: Los PRÉSTAMOS GARANTIZADOS comprendidos en el artículo
anterior podrán ser canjeados por sus titulares por los NUEVOS
PRÉSTAMOS GARANTIZADOS que se crean por la presente ley, los que
estarán nominados en DÓLARES ESTADOUNIDENSES y serán canjeados a la
paridad nominal.

Los intereses devengados y no pagados entre el 1º de enero de 2002 y la
fecha de suscripción de los NUEVOS PRÉSTAMOS GARANTIZADOS serán
capitalizados e incorporados en el cálculo del capital a ser reconocido
por el canje.

Art. 3º: Los NUEVOS PRÉSTAMOS GARANTIZADOS están garantizados por la
recaudación tributaria del Estado nacional en las mismas condiciones
que los PRÉSTAMOS GARANTIZADOS originales. La Autoridad de Aplicación y
el Agente de Pago así como toda la normativa correspondiente a la
operatoria serán las vigentes para los PRÉSTAMOS GARANTIZADOS
originales.

Art. 4º: Los NUEVOS PRÉSTAMOS GARANTIZADOS serán suscriptos en un plazo
no mayor a los 60 (SESENTA) días de publicada la presente ley y tendrán
las siguientes condiciones.

Su plazo de vencimiento será de 27 (VEINTISIETE) años, con 7 (SIETE)
años de gracia para el pago de capital, el que se efectuará en 40
(CUARENTA) cuotas semestrales iguales los días 1º de marzo y 1º de
setiembre de cada año, venciendo la primera cuota el 1º de marzo de
2012 y la última, el 1º de setiembre de 2031.

Pagarán una tasa de interés fija del 5% (CINCO POR CIENTO) anual sobre
saldo, con 5 (CINCO) años de gracia durante los cuales se
capitalizarán. Los intereses se pagarán semestralmente los días 1º de
marzo y 1º de setiembre de cada año, venciendo la primera cuota el 1º
de marzo de 2010 y la última, el 1º de setiembre de 2031.

Art. 5º: Autorízase la suscripción de NUEVOS PRÉSTAMOS GARANTIZADOS en
DÓLARES ESTADOUNIDENSES por un monto máximo equivalente a DÓLARES
ESTADOUNIDENSES DIECIOCHO MIL MILLONES (US$ 18.000.000.000).

ART. 6º: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Juan C. Marino. - Ricardo C. Taffarel. - Liliana D. Capos. - Alicia E.
Mastandre. - Gerardo R. Morales.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

La cesación de pagos declarada por el Estado nacional a fines de 2001
aún no ha sido resuelta. Millones de acreedores por miles de millones
de dólares en todo el mundo esperan soluciones a su futuro. Dentro de
ellos, un numeroso subgrupo es el conformado por los millones de
trabajadores argentinos que vienen postergando el disfrute de nada
menos que un 11% de sus salarios para derivarlos como aportes
previsionales obligatorios a alguna de las administradoras de fondos de
jubilaciones y pensiones (AFJP) autorizadas a tal efecto. El Estado
nacional, con el fin de velar por el futuro de estos trabajadores, se
ha tomado la prerrogativa -discutida por muchos ideólogos liberales- de
obligarlos a ahorrar para su futura vejez mediante sendas leyes
emanadas de este Parlamento. Gran parte de este ahorro obligatorio fue
también obligatoriamente invertido en títulos públicos del Estado
nacional, títulos sobre los cuales pesa la mencionada cesación
unilateral de pagos.

El círculo vicioso descrito sólo tiene como atenuante el conocido
descrédito del Estado argentino, el que provoca en estos millones de
afectados la resignación a algún tipo de descuento sobre estas
acreencias. Esta pérdida no sólo se vio confirmada sino también
superada por la cruel realidad fiscal de nuestro país. La demorada
renegociación de la deuda pública ha dejado trascender un interés
prioritario de los negociadores oficiales por contar con una propuesta
conveniente para los casi US$ 18.000 millones de préstamos garantizados
en poder de las AFJP, seguros de que un aval tan mayoritario tornará la
propuesta toda en mucho más probablemente exitosa.

Pero los administradores de los fondos previsionales son simplemente
responsables fiduciarios de los millones de trabajadores aportantes,
que son los verdaderos titulares de las acreencias en juego. Por lo
tanto, cualquier propuesta que busque ser aceptable para aquéllos debe
ser no disputable para éstos. Si la propuesta que se aceptara por parte
de las AFJP tuviera indicios ciertos de ser judicialmente disputable
por parte de los aportantes, la solución se conseguiría a expensas de
un aumento en la conflictividad social de gravísima magnitud. Hemos
tenido la lamentable experiencia de millones de depositantes del
sistema financiero manifestando en las calles y en la Justicia durante
meses. También conocemos los miles de recursos de amparo concedidos por
los juzgados a favor de ellos. Con sólo imaginar otra situación similar
en cabeza de los millones de aportantes a las AFJP tendremos un
argumentos más que suficiente para abocarnos a la búsqueda de
soluciones no disputables.

Para ello vale la pena repasar la situación jurídica de estas
acreencias. Al momento de declararse el default soberano, en diciembre
de 2001, la Argentina debía US$ 144.279 millones. Considerando los
derechos de cobro de los distintos acreedores de esa deuda en cuanto a
su jerarquía, se podría sostener que existían tres tipos de acreedores
diferentes. Listados en un orden según un grado de privilegio
decreciente, los acreedores eran: los tenedores de préstamos
garantizados por recaudación tributaria nacional (PG), quienes
acreditaban US$ 40.009 millones (28%); los organismos multilaterales de
crédito (OI) y, por extensión, los países con acreencias oficiales,
quienes acreditaban en conjunto US$ 36.831 millones (25%); y el resto
de los acreedores, tenedores de títulos públicos (TP), por US$ 67.439
millones (47%).

El privilegio que podrían ostentar los organismos multilaterales de
crédito (OI) respecto de los tenedores de títulos públicos (TP)
derivaría de su condición de prestamistas a tasa bonificada, inferior a
la tasa que expresa el riesgo-país de la Argentina. Ese menor
rendimiento respecto de acreedores voluntarios los podría ubicar en una
situación ventajosa a la hora de una quiebra, por ejemplo. Éste es el
argumento a su favor que alegan algunos funcionarios de esos
organismos. Sin embargo, lo cierto es que la bonificación de tasa tiene
como contrapartida el cumplimiento de la función política que a nivel
internacional tienen encomendada estos organismos. Considerar que ese
costo implica además un privilegio de cobro es ampliamente discutible,
al punto que no existe ningún elemento jurídico que lo atestigüe ni
garantice. Sin embargo, en los distintos defaults soberanos acontecidos
se registran antecedentes en ese sentido. El motivo de ello suele ser
la conveniencia para el resto de los acreedores. Si un país, estando ya
en default, perdiese también el apoyo de los organismos multilaterales,
ese mayor daño del país deudor tendría como consecuencia un perjuicio
adicional para el resto de los acreedores, quienes contarían aun con
menos recursos disponibles para su cobro.

Por lo tanto, aún cuando en un sentido político y estratégico se puede
sostener que existe un privilegio de cobro de los OI respecto de los
TP, en un sentido estrictamente jurídico, la única distinción relevante
es la que existe entre los tenedores de PG y el resto (OI más TP), ya
que aquellos acreedores son los únicos que oportunamente (en noviembre
de 2001) concedieron, en forma voluntaria y ante un ofrecimiento del
Estado previo al default, una disminución de sus acreencias, en los
términos de una importante reducción de tasa de interés (30%) y un
alargamiento de los plazos de amortización (3 años). Lo hicieron a
cambio de una mejora en la calidad de sus acreencias, consistente en
una garantía de cobro que implicaba un privilegio respecto del resto de
los acreedores, los que no aceptaron el canje voluntario. Si
actualmente el Estado nacional reconoce de hecho el privilegio de los
OI respecto de los TP, con mucha mayor razón debería reconocer el
privilegio de los PG sobre todo el resto de la deuda en default.

La referida garantía de los PG se instrumentó convirtiendo toda la
recaudación tributaria no previsional correspondiente a la Nación en
aval y transformando al Banco Central en Agente de Pago de los
vencimientos de la nueva deuda en PG. A partir de este acuerdo, el
Agente de Pago comenzó a recibir diariamente toda la recaudación
tributaria afectada, la que en ese momento ascendía a más de $ 37.000
millones anuales y para 2004, según el proyecto de Presupuesto,
superaría los $ 66.000 millones. Mantendría en una cuenta custodia los
montos necesarios para atender los próximos vencimientos de intereses
y, a su vencimiento, depositaría los importes correspondientes en las
cuentas que las entidades financieras acreedoras mantienen en el Banco
Central. Sólo el sobrante resultante sería girado diariamente al Tesoro
Nacional para sus propios usos.

Los PG estaban distribuidos en partes similares entre bancos, AFJP y
tenedores individuales, directos o a través de fondos comunes de
inversión. La diferencia entre bancos y AFJP radicaba en que, en el
primer caso, formaban parte del patrimonio de las instituciones,
mientras que en el segundo, no: eran propiedad de los aportantes
depositada fiduciariamente en las AFJP. Cuando a comienzos de 2002
sobrevino la pesificación a $1,40 + CER por dólar de los PG en dólares,
que eran la mayoría, para los bancos ello no afectaba sus patrimonios,
ya que sus deudas (los depósitos) también quedaron pesificados a esa
tasa.

Las AFJP, en cambio, no aceptaron la pesificación, excepto las AFJP de
los bancos Nación (Nación AFJP), por la totalidad de sus tenencias, y
Provincia de Buenos Aires (Orígenes AFJP), por un monto menor. Las
demás, en cambio, protestaron judicialmente la medida unilateral del
Estado nacional, pues de no haberlo hecho habrían sido solidariamente
responsables con el Estado del perjuicio infringido a los verdaderos
titulares de los PG: los aportantes. En abril de 2002, el Ministerio de
Economía y Producción dispuso unilateralmente que no pagaría suma
alguna de PG sin una aceptación previa de la licitud de la
pesificación. A pesar de esa flagrante irregularidad y una vez
transcurridos los 30 días que establece el contrato de PG (Resol.
767/01, art. 10), el Banco Central no giró los pagos por los
vencimientos de intereses a las AFJP como debió haber hecho. Las
administradoras protestaron también este incumplimiento oportunamente.

Esta situación permaneció indefinida judicialmente. Cuando en agosto de
2003 el Ministerio de Economía y Producción decidió comenzar el proceso
de renegociación internacional de toda la deuda en default, tomó otra
decisión unilateral respecto de los PG que no habían aceptado la
pesificación y ordenó restituir a sus titulares los títulos públicos
originales que habían sido canjeados en 2001, pero que ahora estaban ya
en default. Vale aclarar que la facultad de solicitar los títulos
originales era privativa de los acreedores y sólo ejecutable como una
de las dos opciones contempladas ante un incumplimiento. De ninguna
manera quedaba el Estado facultado a restituir los títulos sin
solicitud de los acreedores, ya que esa restitución implica la pérdida
de un privilegio de cobro adquirido que no puede quedar en manos del
deudor. Las AFJP obraron conforme a derecho y no aceptaron esta
restitución. Con una decisión como la tomada por el Poder Ejecutivo, el
privilegio de cobro que los PG ostentaban frente a los TP quedaría
eliminado arbitrariamente. El resto de los PG, en pesos o pesificados
con anuencia del acreedor, mantiene su privilegio.

El grueso de las AFJP está en una seria encrucijada moral. Si se
mantienen fieles a los aportantes, como lo vienen haciendo hasta ahora,
en la medida en que la Justicia no apoye los reclamos de
inconstitucionalidad tanto de la pesificación forzosa de PG (Decreto
644/02) como del reintegro forzoso de los títulos originales (Decreto
530/03) su situación patrimonial puede verse afectada seriamente por el
gran traspaso de afiliados hacia Nación AFJP, la única que aceptó
decididamente la pesificación. Debe tenerse presente que un dólar
original, cuyo valor oscila hoy entre $2,80 y $3,00, una vez pesificado
queda reducido a sólo $2,09. Pero si vuelve a convertirse el PG en un
título público en dólares y recibe una quita del 75% como la propuesta
por el Estado, se transformaría en $0,73. La diferencia entre estos dos
últimos valores sumada a la altísima desconfianza en la Justicia
argentina es la que explica el fuerte traspaso de aportantes ocurrido a
favor de Nación AFJP. De otro modo, no sólo el traspaso debería darse
en sentido inverso sino que debería haber ya muchos juicios en contra
de la administradora nacional por haber aceptado la pesificación.

Pero si hubiesen aceptado la pesificación o bien si aceptasen una
propuesta como la que parece irse imponiendo, a saber, la de un bono
par (es decir, sin quita), en pesos, a largo plazo (30 años) y con una
tasa (2%) muy inferior al 7% original, quedarían expuestas a un
sinnúmero de juicios de los aportantes por haber resignado un
privilegio sin beneficio compensatorio ninguno. Si la Justicia se
comportase como lo hizo en el caso de los amparos de los depositantes,
seguramente quebrarán muchas AFJP, pues deberán saldar en efectivo la
diferencia de valor resignada por la pesificación o la quita.

La única solución jurídicamente aceptable es la de canjear el PG en
dólares por un nuevo PG en dólares que mantenga la garantía de cobro,
reduzca razonable y no confiscatoriamente la tasa de interés y alargue
los vencimientos en el tiempo, con la consecuente capitalización de los
intereses no cobrados en el ínterin. Hemos diseñado ese nuevo
instrumento, reduciendo la tasa de interés del 7% original al 5% anual,
manteniendo la nominación en moneda extranjera, no incorporando ninguna
quita de capital y extendiendo su plazo a 27 años, con 7 años de gracia
en el pago de capital y 5 años de gracia con capitalización en el pago
de intereses. Los intereses devengados y no pagados desde la
declaración del default hasta el presente serán capitalizados y
reconocidos en las mismas condiciones.

El diseño de este título ha sido elaborado en base a estimaciones de la
economía argentina y del sector público consideradas razonables y
conservadoras de acuerdo a la opinión de las consultoras especializadas
en la materia, se ha cuidado de que resulten pagables todos los
compromisos existentes a la fecha y que no han sido declarados en
default y se ha asumido una renegociación del resto de la deuda en
default razonable. Esto último supone un pago con dos títulos públicos
en moneda extranjera: un bono para el pago del capital al momento de la
declaración del default, que se supuso con una quita del capital del
75%, a 35 años de plazo, con 5 años de gracia en el pago de intereses
(capitalizables) y 7 años de gracia en el pago del principal, con una
tasa del 1,5%; y otro bono para el pago de los intereses y
amortizaciones vencidas desde el default hasta el final del presente
año, que se supuso sin quita, a 18 años de plazo, con 3 años de gracia
en el pago de intereses (capitalizables) y 8 años de gracia en el pago
del principal, con una tasa del 5%.

Con esta propuesta se evitará un gravísimo conflicto judicial que
afectaría a millones de futuros jubilados que hoy son aportantes al
sistema de capitalización más otros de actuales jubilados que reciben
fondos de las AFJP. Subyace la profunda convicción que el tratamiento
diferenciado que se establece en este proyecto con relación a los
fondos provenientes del ahorro previsional administrados en el régimen
de capitalización por los privados, respecto del resto de los demás
acreedores, internos y externos, no constituye una violación al
principio de igualdad sino que se dirige expresamente a contemplar la
constitución de una base de ahorro que, a diferencia de las demás, tuvo
un tratamiento compulsivo por parte de quienes lo instituyeron en su
tiempo desde el Gobierno, con argumentos dirigidos a su aceptación lisa
y llana. Así, el cuadro de opciones que los beneficiarios tuvieron al
momento de afiliarse resultaba muy acotado. A su vez, el régimen legal
de inversión de los fondos era diferente, siendo que fue modificado con
rapidez hacia fines de 2001 sin que los destinatarios pudieran decidir
al respecto. No ha sido ésta la primera vez que tal cosa sucede en el
curso de nuestra historia nacional, pero a diferencia de épocas
pasadas, la masa de futuros pasivos hoy es, por una parte,
infinitamente superior y, por la otra, en el pasado existía la
posibilidad más concreta de constituir ahorros privados paralelos. En
resumen la materialización de este proyecto comporta un acto de
justicia y pacificación sobre las legítimas aspiraciones y
preocupaciones del importante sector afectado.

Juan C. Marino. - Ricardo C. Taffarel. - Liliana D. Capos. - Alicia E.
Mastandre. - Gerardo R. Morales.