Número de Expediente 1465/05

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Sapag , Luz María

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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1465/05)

Buenos Aires, 23 de Mayo de 2005

Al
Señor
Daniel Osvaldo SCIOLI
Presidente
Honorable Senado de la Nación
SD
Me es grato dirigirme a Usted, a fin de solicitar se tenga por reproducido el proyecto de ley sobre
"Prevención de la Desnutrición y Reducción de la Tasa de Mortalidad Infantil" ( S-2344/03 ), de mi
autoría, que a continuación se detalla, el que ha caducado sin tratamiento por parte del cuerpo.

Sin otro particular, lo saludo muy atentamente.

Luz M. Sapag.-

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

PROYECTO DE LEY SOBRE PREVENCIÓN DE LA DESNUTRICIÓN Y REDUCCIÓN DE LA TASA DE MORTALIDAD INFANTIL

CAPITULO I

NORMAS DE OBSERVANCIA Y APLICACIÓN INTERNA DE LA CONVENCIÓN SOBRE LOS DERECHOS DEL NIÑO SOBRE MORTALIDAD
INFANTIL

ARTICULO 1.- OBJETO

Es objeto de la presente ley, la adopción de las medidas necesarias para la prevención de la desnutrición
y la reducción de la tasa de mortalidad infantil.

ARTICULO 2.- OBLIGACIÓN GENÉRICA

Las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deberán adoptar las medidas necesarias a fin de
propender a obtener en sus respectivas jurisdicciones, una tasa anual de mortalidad infantil que no supere
la cantidad de 20 muertes por mil nacidos vivos.

Las jurisdicciones que tengan al momento de la sanción de esta ley, una tasa anual inferior a la cifra
mencionada en el artículo 1, deberán disminuir la tasa en un 10 % anual hasta alcanzar cifras equivalentes
a las menores tasas internacionales en la materia.

ARTICULO 3.- MEDIDAS

Las distintas jurisdicciones locales buscarán prioritariamente asegurar la prestación de asistencia médica
y sanitaria mínima a todos los niños y madres, el desarrollo de la atención primaria de la salud, y la
lucha contra las enfermedades y la malnutrición mediante la aplicación de la tecnología disponible y el
suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable.

ARTICULO 4.- INFORME DE CUMPLIMIENTO

Establézcase la obligación de las Provincias Argentinas y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de
producir y elevar, antes del 30 septiembre de cada año, al PODER EJECUTIVO NACIONAL, a través de la
Autoridad de Aplicación, un "Informe de Cumplimiento" de reducción de la tasa de mortalidad
materno-infantil, en donde conste una descripción detallada y fundada de las medidas, políticas y/o
programas instrumentados o hacer instrumentados en tal sentido, así como los "criterios de reducibilidad"
seguidos en la correspondiente jurisdicción para dar cumplimiento a tal obligación.

ARTICULO 5.- CAMPAÑA NACIONAL Y ENCUESTA NACIONAL

Dispóngase la realización de una campaña general de concientización en todo el país en torno a los
principios básicos de la salud y la nutrición los niños, sobre las ventajas de la lactancia materna, la
higiene y el saneamiento ambiental, y las distintas medidas de prevención de accidentes.

Asimismo, dispóngase la convocatoria anual de una encuesta nacional de nutrición que permita realizar un
diagnóstico acertado de la situación alimentaria y sanitaria de la población infantil para conseguir una
mejor utilización y distribución de los recursos asignados en la materia.

CAPITULO II.

PROCEDIMIENTO INTERNO DE APLICACIÓN, CONTROL y VIGILANCIA DEL PRESENTE REGIMEN.

ARTICULO 6.- PUBLICIDAD.

El "Informe de Cumplimiento" producido por cada jurisdicción, de acuerdo a lo establecido por el artículo
4º de la presente ley, deberá ser firmado por el Gobernador de la provincia respectiva y por el Jefe de
Gobierno de la Ciudad Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires en su caso, y publicado íntegramente por el
término de DOS (2) días en el diario de mayor circulación de la Provincia correspondiente o del gobierno
Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires según corresponda.

ARTICULO 7.- OBSERVACIONES.

Las asociaciones no gubernamentales, a partir del principio de cooperación que debe imperar en la materia,
tendrán un plazo de DIEZ (10) días a partir de la última publicación del mencionado informe para efectuar
por escrito las "observaciones" que estimen convenientes, dejando debidamente asentadas las razones y
motivos de las mismas. En dicha oportunidad, deberán adjuntar toda la documentación que de sustento a su
presentación.

ARTICULO 8.- ELEVACION.

Vencido el plazo para efectuar observaciones, la autoridad local competente en el plazo de DIEZ (10) días
deberá elevar a conocimiento del PODER EJECUTIVO NACIONAL el "Informe de Cumplimiento" conjuntamente con
las observaciones planteadas si las hubiera.

ARTICULO 9.- RECOMENDACIONES.

En caso de existir observaciones, el PODER EJECUTIVO NACIONAL, a través de la Autoridad de Aplicación,
dentro del plazo de DIEZ (10) días, efectuará a la jurisdicción correspondiente una "Recomendación" a los
efectos que se sirva exponer sus argumentos en torno a las cuestiones que resultan contradictorias.

La provincia requerida o el gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, según el caso, deberá
contestar dicha "Recomendación" en el plazo de TREINTA (30 ) días.

ARTICULO 10.- DECISION.

Vencido el plazo para contestar las "Recomendaciones" efectuadas o, de no existir observaciones, vencido
el plazo para elevar el "Informe de Cumplimiento" al que hace alusión el artículo 8º de la presente ley,
el PODER EJECUTIVO NACIONAL emitirá en forma fundada el "ACTO DE NO OBJECIÓN" o, en su defecto, las
observaciones pertinentes para el caso que se mantuvieran discrepancias gubernamentales en relación al
cumplimiento de los presupuestos mínimos.

ARTICULO 11.- PUBLICACION Y DIFUSION.

Los actos mencionados en el artículo anterior deberán ser notificados a la provincia respectiva y
publicados por el PODER EJECUTIVO NACIONAL por el plazo de TRES (3) días corridos en el Boletín Oficial, y
en un diario de mayor circulación de la Capital Federal.

La jurisdicción local correspondiente deberá dar a publicidad, en su ámbito de competencia territorial, la
decisión adoptada por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, de acuerdo al artículo 11 de la presente, con relación
a su "Informe de Cumplimiento".

La autoridad de aplicación deberá dar difusión a toda la documentación correspondiente a los distintos
informes de cumplimiento, mediante la incorporación de la misma a la página oficial de internet de la
citada dependencia.

ARTICULO 12.- COLABORACIÓN NACIONAL

La autoridad de aplicación deberá prestar su colaboración a efectos de coordinar, elaborar, diagramar y
monitorear la aplicación de las distintas medidas en cumplimiento del objeto de la presente ley.

ARTICULO 13.- AUTORIDAD DE APLICACIÓN

A los efectos de la presente ley, será autoridad de aplicación el Ministerio de Salud de la Nación.

CAPITULO III DISPOSICIONES VARIAS

ARTICULO 14.- ORDEN PUBLICO

Las disposiciones de la presente ley revisten el carácter de orden público federal.

ARTICULO 15.- REGLAMENTACIÓN

La presente ley deberá ser reglamentada por el Poder Ejecutivo Nacional en el plazo de ciento veinte (120)
días a partir de su publicación.

ARTICULO 16.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

Luz M. Sapag.-

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

El Estado Argentino, en su carácter de Estado Parte de la "Convención sobre los Derechos del Niño" como
del "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales", ambos Tratados Internacionales
que a partir de la reforma Constitucional del año 1994, tienen jerarquía constitucional conforme el
artículo 75, inc 22 de la Carta Magna, se ha comprometido en el ámbito internacional a reconocer el
derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las
enfermedades y la rehabilitación de la salud, debiendo esforzarse por asegurar que ningún niño sea privado
de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios.

Ello significa que los mencionados Tratados Internacionales comparten con la Constitución Nacional la
máxima supremacía jurídica y, por lo tanto, se sitúan en el vértice de nuestro ordenamiento jurídico. Por
consiguiente, las leyes, decretos, resoluciones administrativas, actos administrativos y sentencias deben
aplicar los Acuerdos Internacionales en un doble sentido, no sólo no contradiciéndose con sus normas, sino
también, en sentido positivo, adecuándose a lo prescrito por el Tratado de modo que éste se desarrolle a
través de esos instrumentos legales.

Por consiguiente, es obligación indeclinable del Estado Argentino el asegurar la plena aplicación de este
derecho y en particular adoptar "las medidas apropiadas" para reducir la mortalidad infantil y en la
niñez. -conf. Art. 24, 2, a) de la Ley 23.849-.

Por su parte, la Ley 23.313, que aprueba el "Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales", en su art. 12º consagra el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de
salud física y mental.

A reglón seguido se dispone para asegurar la plena efectividad de este derecho que los Estados Partes
deberán adoptar, entre otras, las siguientes medidas: "(...) a) la reducción de la mortinatalidad y de la
mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños (...)".

De lo reseñado precedentemente, se colige que el Estado Argentino ha asumido expresamente en el ámbito
internacional la obligación jurídica de adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias y adecuadas
para reducir los índices internos de mortalidad infantil.

En ese orden de cosas, cabe citar lo dispuesto por el art. 4 de la Ley 23.849, que establece que: "Los
Estados Partes adoptaran todas las medidas administrativas, legislativas, y de otra índole para dar
efectividad a los derechos reconocidos por la presente Convención(...)".

Es, por demás sabido, que el incumplimiento interno de las obligaciones asumidas por los Estados Partes en
Tratados Internacionales puede generar la responsabilidad internacional del Estado (Conf. Verdross,
"Derecho Internacional Público", Ed. Aguilar, Madrid, 1963, Págs. 307 yss.; Rousseau, "Derecho
internacional Público", Ed. Ariel, Barcelona, 1961, Págs. 366 yss, entre otros).

En consecuencia, el Congreso Nacional, en su carácter de Poder del Estado, no solo se encuentra habilitado
para el dictado de la norma sobre presupuestos esenciales tendientes a conseguir la reducción de la
mortalidad infantil que aquí se propicia, sino que por expresa decisión de las Convenciones referidas
tiene el deber jurídico de adoptar todas las medidas que estime convenientes en tal sentido, ello sin
óbice de dejar de reconocer la competencia constitucional de las provincias de regular toda aquello que
concierna a la adopción de las medidas y/o programas necesarios para reducir el flagelo de la mortalidad
infantil, en tanto dicha regulación provincial no sea "manifiestamente incompatible" con la legislación
federal a dictarse.

De esta manera, el Proyecto de Ley que se presenta reviste la naturaleza jurídica de una "reglamentación
legislativa" de un Tratado Internacional de jerarquía constitucional, como lo es la "Convención sobre los
Derechos del Niño", motivo por el cual su contenido sustancial será de índole federal (CSJN, "Méndez
Valles c/ A.M. Pescio S.C.A.", Fallos 318:2639; y Fallos 150:84), y en consecuencia, tendrá la misma
jerarquía jurídica del Tratado Internacional al que reglamente.

Es del caso señalar que, hasta la fecha, el Estado Argentino no ha dado fiel cumplimiento a la obligación
de adecuar su legislación interna para dar plena efectividad a "la Convención sobre los Derechos del
Niño", de acuerdo con lo establecido por su artículo 4, y especialmente en el tema de la reducción de la
mortalidad infantil.

En este sentido, en las "Observaciones Finales" efectuadas con fecha 4 de octubre de 2002 al Informe
presentado por la República Argentina, en su carácter de Estado Parte, ante el Comité de los Derechos del
Niño con arreglo al artículo 44 de la Convención", se afirma que:

"Al tiempo que se remarca la disminución de las tasas de mortalidad maternal e infantil, el Comité
continúa preocupado porque dichos índices se mantienen altos y porque existe una gran disparidad entre
esos índices, en particular con respecto a niños procedentes de estratos económico-sociales inferiores,
aquellos que viven en áreas rurales, especialmente en las provincias del norte del país y los niños
indígenas. También remarca que 6 de cada 10 muertes pueden ser evitadas con acciones de bajo costo".

A partir de lo expuesto, el citado Comité recomendó a la República Argentina en dicha oportunidad, ente
otras medidas, que:

"(a) Asigne recursos apropiados y desarrolle políticas y programas para mejorar la situación sanitaria de
todos los niños sin discriminación, enfocando particularmente en la promoción y prevención de la salud;
(b) Con el objeto de aumentar la disminución de la tasa de mortalidad maternal e infantil, tome las
medidas para implementar la Ley de Salud Reproductiva y Procreación Responsable de julio del 2000; (c) y
provea adecuados servicios de prevención sanitaria pre y post-natales y desarrolle campañas para informar
a los padres acerca de cuidados básicos infantiles y de nutrición, las ventajas de la lactancia materna,
higiene y salud ambiental, planeamiento familiar y salud reproductiva, especialmente en las provincias".

Asimismo, en el informe mencionado se hace especial referencia a la carencia de información sobre las
políticas nacionales y provinciales para reducir los índices de mortalidad, debido, en muchos casos, a la
ausencia de políticas nacionales sobre la producción de esta información. Textualmente dice el informe:

"En este sentido, por ser el país un Estado federal, el gobierno nacional debería contar con información
aportada por cada una de las provincias. En el informe se observa, sin embargo, que aleatoriamente según
el derecho abordado se ofrece información de alguna de las 24 provincias que constituye el Estado
argentino.

No obstante esta carencia, en su informe el Estado no menciona qué pasos concretos adoptó a fin de
superarla o por qué motivos no se hizo nada al respecto hasta la fecha. Siendo la recolección, producción,
sistematización y análisis de la información sobre el estado de la infancia y adolescencia una herramienta
fundamental para evaluar la efectiva vigencia de los derechos consagrados en la CDN resulta preocupante
comprobar que en estos últimos 6 años no se ha hecho nada al respecto".

De este modo, el propósito del presente Proyecto de Ley es el establecer una serie de normas de
observancia y aplicación interna de la "Convención sobre los Derechos del Niño" con el objetivo inmediato
de intentar reducir en todas las jurisdicciones locales del país las tasas de mortalidad infantil hoy en
día existentes, mediante el establecimiento de una obligación genérica en cabeza de cada una de las
Provincias Argentinas y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires de adoptar todas aquellas
medidas que estimen necesarias para conseguir reducir su tasa de mortalidad infantil hasta llegar a
índices equivalentes a los menores parámetros internacionales en la materia, por debajo de una tasa anual
de 20 muertes por nacidos vivos.

Es dable tener en consideración que el artículo 29 de la "Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados" establece que "Un tratado será obligatorio para cada una de las partes, por lo que respecta a
la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprende de el o conste de otro
modo", por ende el Estado Nacional,
en su carácter de Estado Parte y responsable ante la comunidad internacional, tiene jurisdicción para
imponer en todo el territorio del país, con sustento en un Tratado Internacional como lo es la "Convención
sobre los Derechos del Niño" , las normas relativas a la observancia y aplicación interna de un tratado
internacional que reviste naturaleza federal.

Asimismo, en el articulado del proyecto se propone que las distintas jurisdicciones locales deban
acompañar anualmente un "Informe de Cumplimiento" de las metas establecidas en el presente Proyecto de
Ley, y su posterior reglamentación, con sustento en lo dispuesto en la "Convención sobre los Derechos del
Niño" sobre la mortalidad infantil.

Con relación a la obligación a ser impuesta a cada una de las Provincias Argentinas y al Gobierno Autónomo
de la Ciudad de Buenos Aires en el marco de la observancia y aplicación de un Tratado Internacional de
jerarquía constitucional, se tuvo especialmente en cuenta la información que emanada del "Resumen Oficial
del año 2003 del UNICEF relativo al "Estado Mundial de la Infancia año 2003" ubica a la República
Argentina en la posición 130 en orden descendente según las estimaciones de su tasa de mortalidad de
menores de 5 año (TMM5), siendo éste un indicador fundamental para medir el bienestar de los niños. La
República Argentina, siguiendo ese informe que contiene cifras del año 2001, presenta una tasa de
mortalidad infantil de menores de 5 años de 19 muertes por mil nacidos vivos, y una tasa de mortalidad
infantil de hasta un año de 16 muertes por mil nacidos vivos.

Asimismo, cabe hacer mención al Documento elaborado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS),
organización afiliada a la Federación Internacional de Ligas de Derechos Humanos (FIDH), para su
presentación ante el Comité de Derechos del Niño, sobre cuestiones a considerar en la Evaluación del
Segundo Informe Periódico de Argentina en cumplimiento del Art. 44 de la Convención sobre los Derechos del
Niño, se informa que respecto a la mortalidad de menores de un año, según cifras de la Sociedad Argentina
de Pediatría, en Argentina se produce la cifra alarmante de 11.000 fallecimientos anuales: un bebé cada 48
minutos (confr. " Muere un bebé cada 48 minutos", La Nación, 27 de julio de 2001), en donde el 60 % de las
muertes se producen por causas evitables (confr. punto 6.2 del documento).

Otros cálculos de la mortalidad en niños y niñas menores de un año son más pesimistas. La Asociación
Latinoamericana de Pediatría, indica que la cifra asciende a 13.000 muertes anuales (un niño menor de un
año cada 40 minutos) (confr. "Los derechos del niño", XXXII Congreso Argentino de Pediatría, Salta,
septiembre 27-30, 2000).

Paralelamente, este Proyecto de Ley encuentra su sustento en la creciente disparidad de índices de
mortalidad infantil entre las distintas provincias argentinas, sumado a la falta de una verdadera política
a nivel nacional para bregar por obtener tasas de mortalidad infantil a acordes con los parámetros
internacionales en la materia.

Como fundamento de lo antes dicho, es dable citar el Boletín Estadístico Unicef -Oficina de Argentina /
Ministerio de Salud de la Nación/INDEC-, de Septiembre de 2000. Año I. Número 2, en materia de "Evolución
de la mortalidad infantil durante la década de los noventa en la Argentina", en cuanto dice que:

"A pesar del descenso general en el nivel de las tasas, se registra un aumento de las desigualdades entre
jurisdicciones. En el año 2000, nueve jurisdicciones duplican el valor de la tasa más baja, en tanto que
en 1990 sólo cinco jurisdicciones eran las que estaban en esa situación. Mientras en 1990 las provincias
que tenían las tasas más altas (Chaco y Jujuy, con 35,8¿) duplicaban el valor de la tasa más baja del país
(la de la Ciudad de Buenos Aires), en el año 2000, la proporción es 3 a 1 entre la tasa más alta
(Corrientes 30,4¿) y la más baja (Ciudad de Buenos Aires con 9,4¿). Las mismas desigualdades entre
provincias se observan en el comportamiento de las tasas de mortalidad neonatal y posneonatal".

Vemos así que hay provincias argentinas en donde la tasa de mortalidad infantil supera el promedio de 20
muertes por mil nacidos vivos, como es el caso actualmente, de las Provincias de La Rioja (23,5 %),
Corrientes (23, 5%), Chaco (24 %), Tucumán (24,5 %) y Formosa (28,9 %), mientras que otras provincias
presentan tasas cercanas a dicho índice, como Misiones (19, 6 %) y Salta (19, 1%) - según el Informe sobre
las Tasas de Mortalidad Infantil por división político territorial de residencia de la madre. República
Argentina. Año 1980-2001-.

Asimismo, se debe destacar la puesta en marcha con fecha 11 de julio de 2000 del "Programa Nacional de
Prevención contra la Mortalidad Materno Infantil", con el apoyo de la Organización Mundial de la Salud
(OMS), el Fondo de Desarrollo de Naciones Unidas para la Niñez (UNICEF) y el Banco Mundial, que fuera
elaborado por el Programa Nacional Materno Infantil y Nutrición (Promin), el cual atiende a tres millones
de chicos y 650 mil madres pobres, y tiende a prevenir las 36 muertes infantiles que ocurren cada día en
este país, así como las 500 muertes maternas anuales y otras enfermedades relacionadas al embarazo.

En consecuencia, las observaciones y recomendaciones vertidas en el Informe del Comité de la Naciones
Unidades sobre la Convención de los Derechos del Niño, el cual sostiene que los índices de mortalidad
infantil siguen siendo altos, conjuntamente con las recientes noticias periodistas, sumado a la enorme
disparidad de tasas de mortalidad infantil existentes en las distintas jurisdicciones, a la escasa
información brindada por las jurisdicciones locales tal cual da cuenta el citado informe, y la falta de
un sistema de coordinación entre las mismas y el Estado Nacional, tornan necesario el dictado de la
presente ley a fin de establecer una serie de normas de observancia y aplicación de la "Convención sobre
los Derechos del Niño" en materia de reducción de las tasas locales de mortalidad infantil en orden a
conseguir una política uniforme a nivel nacional ante tamaño flagelo, y al mismo tiempo evitar cualquier
posible responsabilidad internacional del Estado Nacional por el incumplimiento de la citada Convención.

Por los fundamentos expuestos, solicitamos a nuestros pares la aprobación del presente Proyecto de Ley.

Luz M. Sapag.-