Número de Expediente 1402/96

Listado de Autores
Romero Feris , Jose Antonio

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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones



S-96-1402: ROMERO FERIS

PROYECTO DE RESOLUCION

El Senado de la Nación

RESUELVE:

1.- Dirigirse al señor presidente de la Nación, a los señores
gobernadores de las provincias argentinas y al señor jefe de gobierno
de la ciudad de Buenos Aires, a fin de remitirles un cuestionario
relativo a los aspectos a ser considerados en la redacción de la futura
ley de coparticipación de impuestos.

Con el propósito de ordenar cronológicamente el futuro debate
sobre el particular, se solicita que las respuestas a los temas
propuestos se ajusten al siguiente calendario:

Tema N°1: "Aspectos metodológicos", hasta el 31 de agosto de
1996.

Tema N°2: "Aspectos sustanciales":

a) Régimen único o admisión de regímenes especiales;
b) Masa coparticipable;
c) Organismo fiscal federal;
d) Obligaciones del régimen.
Plazo: hasta el 30 de septiembre de 1996.

e) Distribución primaria;
f) Distribución secundaria;
g) Varios.
Plazo: hasta el 31 de octubre de 1996.

2.- Remitir al señor presidente de la Nación, a los señores
gobernadores y al jefe de gobierno de la ciudad de Buenos Aires copia
del anteproyecto provisorio elaborado por la Comisión Federal de
Impuestos, que no incluye los temas relativos a la distribución
primaria y secundaria, a efectos de su examen y crítica y consideración
comparativa con las contestaciones que se brindan a los puntos
propuestos en el cuestionario anterior, señalando las diferencias
emergentes.

3.- Recibidas las respuestas antedichas, requerir a los señores
senadores precisar las diferencias puntuales que deseen hacer constar
con las posiciones sostenidas por la provincia que representan, dentro
del plazo de los siguientes 10 días corridos.

4.- Convocar para el 10° día siguiente de vencido el plazo a
que se refiere el artículo anterior a reunión plenaria de la comisión,
con citación del Poder Ejecutivo nacional, de los señores

gobernadores de provincia y del jefe de gobierno de la ciudad de Buenos
Aires para el consenso, la redacción y aprobación de las normas
pertinentes, quienes podrán hacerse representar por delegados nombrados
al efecto.

Los textos que lograsen el mayor consenso entre los asistentes
al plenario serán la base que servirá de proyecto de ley y ulterior
dictamen de la comisión especial, pudiendo cada jurisdicción dejar
constancias de sus disidencias, tanto por parte de los integrantes de
la comisión como así también por los representantes de las provincias y
de la ciudad de Buenos Aires.

La comisión especial emitirá su dictamen parcial dentro de los
5 días corridos de la fecha convocatoria.

José A. Romero Feris.












CUESTIONARIO PARA EL RELEVAMIENTO DE
CRITERIOS RELATIVOS A LA REDACCION DE
LA FUTURA LEY DE COPARTICIPACION .
FEDERAL DE IMPUESTOS

Tema N° 1: "Aspectos metodológicos''

1. Deberá pronunciarse sobre el cronograma tenta-tivo y sobre si la
mecánica de conformación de los "acuerdos previos" propuesta es la
adecuada.

2. Deberá precisarse la conveniencia de una aplica-ción gradual de las
normas que se sancionen y en ese caso, plazos para ello, o bien la
aplicación inmediata de, ellas.

3. Fijará su posición sobre el procedimiento a adoptar para establecer
de qué manera se considera alcanzado el suficiente consenso, de modo
que sirva lo acordado de texto para el futuro proyecto de ley y
posterior dictamen. Se expedirá asimismo sobre la manera y alcance que
se darán a las disidencias en particular que las jurisdicciones, por
una parte, y los miembros de la comisión por otra, planteen respecto de
los textos acordados.

4. Deberá definirse el alcance de la tarea a realizar, es decir si el
anteproyecto se limitará estrictamente a la ley convenio o bien podrá
incluir-como lo hace el anteproyecto de la Comisión Federal de
Impuestos a la creación de otros organismos que hagan al mejor
funcionamiento del federalismo fiscal.

5. En caso de respuesta positiva al punto anterior, se opinará sobre la
conveniencia de la creación de un Consejo Federal de Coordinación
Económica y Fiscal, precedido por el señor ministro de Economía y Obras
y Servicios Públicos de la Nación e integrado por los ministros del
ramo de todas la provincia y de la ciudad de Buenos Aires.

6. Se examinarán las funciones propuestas para este Consejo teniendo
presente las enunciadas por la CFI en el artículo 7° de su anteproyecto
de ley convenio y se propondrán, todas aquellas otras que se consideren
apropiadas.

7. Se pronunciarán sobre los aspectos de las deci-siones que pueda
adoptar dicho Consejo y si ellas tendrán carácter vinculante o deberán
ser ratificadas en cada jurisdicción por decreto o por ley en su caso,
según el alcance de lo resuelto.

8. . Se expedirá sobre la conveniencia de la creación de un Consejo u
Organo Federal de Administración Tributaria, integrado por el señor
subsecretario de Ingresos Públicos de la Nación y por representantes de
similar jerarquía de un número determinado de provincias cuya cantidad
y método de designación se propondrá. Se sugiere a este fin tener en
consideración el Reglamento del CFI.

9. Se propondrán las funciones para dicho Consejo, que no podrá dejar
de tener a su cargo la coordinación de los organismos locales, de
recaudación.

Tema N° 2: "Aspectos sustanciales"

a) Régimen único o admisión de régimenes especiales.

Corresponderá definirse en cualquiera de los siguientes sentidos: a)
Régimen único en que expresamente se excluya la posibilidad de
régimenes especiales; b) Régimen general, sin pronunciarse sobre la
posible existencia de otros régimenes particulares, c) Régimen general,
contemplando la posibilidad de la sanción de otros régimenes especiales
y, en este caso, estableciendo o no como autoridad de aplicación en
todos los supuestos la que se instituya en el anteproyecto, al
reglamentar la composición y cometidos del organismo fiscal federal; y
d) Otras propuestas en la materia.

b) Masa coparticipable.

1. Cómo deberá ser definida: Esto es, incluyendo el universo de los
recursos fiscales y consignando puntualmente las excepciones (vg.ley
23.548), o enumerando los tributos, y abarcando los análogos que en el
futuro sancione el Congreso Nacional (vg. ley 20.221).

2. Inclusión de nuevos recursos hasta hoy no contemplados: Tales como
los provenientes del crédito público de determinadas privatizaciones
pendientes, o los resultantes de la emisión monetaria, en este último
caso, en atención a la caracterización doctrinal de la emisión como un
tributo.

3. Momento de la conformación de la masa: Deberá mantenerse el
principio de que sólo se distribuye lo recaudado, o se aceptará, en el
caso de obligaciones tributarias de sujetos jurídicos pertenecientes a
los fiscos contratantes, que también deba coparticiparse lo devengado
(piénsese en el IVA en que no hay prácticamente exenciones subjetivas).
Igual respuesta podrá ser útil para brindar adecuado tratamiento en el
caso de pago mediante el rescate de títulos públicos del Estado
Nacional.

4. Integración de la masa: deberá responderse si necesario establecer
precisiones en cuanto al medio utilizado para la cancelación de los
gravámenes coparticipados que históricamente ha sido el dinero de curso
legal, o expresamente admitir o interdictar otras modalidades de pago
(vg. títulos públicos), fijando las pautas para su distribución y el
valor a que deberán ser Liquidados. ~

5. Situación de las detracciones de la masa coparticipable previas a la
distribución primaria: deberá fijar posición con referencia al
mantenimiento o derogación de las detracciones de masa coparticipable
previas a distribución primaria a la fecha existentes (vg. las
resultantes del acuerdo del 12 de agosto de 1992, recursos para los
servicios educativos transferidos, etcétera). También deberá fijarse
posición sobre el particular de futuro, ya que de introducirse una
prohibición en tal sentido, la ley posterior que pretenda alterar el
criterio requerirá del mismo trámite, mayorías calificadas y adhesión
provincial que la ley de coparticipación.

6. Gastos de recaudación: deberá responderse si es necesario explicitar
que el gobierno nacional queda o no facultado para detraer de la masa
coparticipable los gastos directos incurridos por la recaudación de
dichos recursos. La respuesta podrá vincularse con la posibilidad de
que el organismo fiscal federal ejercite funciones de superintendencia
sobre la Dirección General Impositiva y la Administración Nacional de
Aduanas, en este último caso en lo pertinente, o que se integre un
consejo u órgano de administración tributaria con participación de los
fiscos locales con cometidos semejantes.

7. Otras consideraciones sobre la materia: se harán llegar las que se
estimen apropiadas.

c) Organismo fiscal federal

1. Evaluar la experiencia que brinda el desenvolvimiento de la Comisión
Federal de Impuestos: deberá indicarse sus méritos y defectos.

2. Opinar sobre la ratificación o no de la existencia de la actual
Comisión Federal de Impuestos: a tal respecto, en ambos casos, deberá
proponerse regulaciones transitorias de derecho intertemporal.

3. Definir la composición y estructura del nuevo organismo fiscal
federal contemplado en la Constitución: opinar sobre el desdoblamiento
en dos instancias, mediante la creación de un comité ejecutivo (vg. Ley
23.548). En tal caso, explicitar la composición de este ultimo cuerpo y
tomar partido sobre la existencia de plazas permanentes. Definir los
requisitos que deberán llenar los representantes funcionales en la
respectiva jurisdicción y/o de especialización en materia tributaria
interjurisdiccional. Aspectos referidos al dictado de un reglamento
interno y mayorías para su sanción (normas para la elección de las
autoridades del organismo, duración de los mandatos, materias de su
competencia y distribución de las mismas en las distintas instancias en
el organismo fiscal federal, si así se lo estructurara, regulaciones
procesales, etcétera)

4. Precisiones sobre las funciones del organismo fiscal federal:
expedirse sobre si son suficientes y adecuadas, o si requieren
precisiones y su ampliación; las actualmente consignadas en el artículo
11 de la ley 23.548, aten-diendo a los nuevos recaudos en materia de
asignación de recursos en relación a las competencias, servicios y
funciones de cada jurisdicción. Definir si resulta conve-niente asignar
al organismo funciones de superintendencia sobre el o los entes
recaudadores de impuestos coparticipados (vg. Dirección General
Impositiva), y si en tal caso, se hace aconsejable otorgar
participación a los fiscos locales cotitulares del poder y de los
créditos tributarios en las funciones directivas de los mismos (vg.
mediante un consejo asesor).

5. Autorización para aplicar sanciones pecuniarias: sobre la base de la
experiencia recogida por la Comisión Federal de Impuestos, pronunciarse
sobre la conve-niencia de que el organismo fiscal federal pueda aplicar
sanciones pecuniarias a los fiscos contratantes y/o a sus funcionarios
y/o promover acciones judiciales. En tal sentido sugerir los medios
para otorgar poder más con-minatorio para el cumplimiento de las
decisiones del or-ganismo.

6. Sede del organismo fiscal federal: evaluar el mérito y la
conveniencia de que tenga su domicilio en' la sede del Ministerio de
Economía y Obras y Servicios Públicos. Establecer, eventualmente, en
términos gene-rales, que la sede del organismo será fijada en la ciudad
de Buenos Aires, en el lugar físico que determine el re-glamento.
También se solicita opinión sobre la utilidad de consignar expresamente
en la ley la posibilidad de que el organismo fiscal federal sesione,
cuando las circunstancias lo aconsejen, en cualquier punto de la
Repú-blica.

7. Subcomisiones : dar respuesta sobre la conve-niencia de contemplar
en la ley la existencia de subcomi-siones con cometidos técnicos
específicos (vg. seguimiento de las reformas legislativas y dictado de
normas reglamentarias en todo lo concerniente a tributos
copar-ticipados).

8. Contribuciones de los fiscos contratantes para su-fragar los gustos
del nuevo organismo fiscal federal y otras cuestiones presupuestarias:
brindar las pertinentes sugerencias.

9. Otras consideraciones sobre la materia: se propon-drán las que se
estimen convenientes.

d) Obligaciones del régimen

1. Reformulación de las obligaciones ya existentes: sobre este
particular, deberán aportarse sugerencias que permitan superar los
inconvenientes interpretativos que origina el actual texto del articulo
9° de la ley 23.548, motivados por desactualización y defectuosos
reenvíos.

2. Acuerdos previos: dar opinión acerca de si la actual normativa
constitucional requiere un acuerdo entre la Nación y las provincias
previo a la ley de coparticipación; si éste puede alcanzarse por el
procedimiento aquí pro-puesto, o si la propia ley y la adhesión de las
Legislaturas locales conforman y exteriorizan por sí solas la
existencia de dicho acuerdo.

3. Plazo para la adhesión y consecuencias derivadas de la falta de
ella: brindar definiciones sobre el particular, abarcando la falta de
adhesión de alguna provincia y la situación planteada por adhesiones
tardías.

4. Obligaciones del gobierno federal: pronunciar sobre si es
conveniente que estén más minuciosamente enunciadas, habida cuenta que
legisla, fiscaliza, recauda y acredita - en este último caso mediante
el Banco de Nación Argentina-, la totalidad de los recursos
coparticipados. El precisar dichas obligaciones debe correlacionarse
con lo referente a la aplicación de sanciones pecuniarias a los fiscos
contratantes y/o a sus funcionarios, que podría demandar dejar
definidas en la ley, en términos típicos, las conductas reputadas
disvaliosas.

5. Impuestos locales compatibles con el régimen por no ser pasibles de
la tacha de analogía: dar opinión sobre la conveniencia de enumerarlos,
como se lo hiciera en ley 20.221 y en la actual ley 23.548. Posibilidad
de gravar con impuestos locales consumos considerados nocivos que estén
exentos en el orden nacional.

6. Obligaciones de los municipios de provincia: brindar información, de
acuerdo al derecho público provincial y en vista al nuevo status
constitucional que se les reconoce a los municipios de provincia en el
Estatuto Fundamental y formular propuestas sobre la más adecuada
solución para hacerles extensivos los compromisos asumidos en el
régimen de coordinación financiera.

7. Otras consideraciones sobre la materia: se propiciarán las que se
estimen adecuadas.

e) Distribución primaria

Se aclarará si se considera conveniente mantener la visión actual en
primaria y secundaria. En el prior caso, corresponderá responder a:

1. Situación que plantean las nuevas jurisdicciones, locales: a este
respecto deberá tornarse en cuenta que la asignación de recursos a la
provincia de Tierra
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur y a la ciudad de Buenos
Aires proviene en la actualidad del contingente de la Nación.
Procedimiento para la transferencia a la ciudad de Buenos Aires de
competencias, servicio y funciones con sus recursos correspondientes.

2. Definición de los porcentajes: en su caso deberá responderse sobre
los criterios a ponderar para fijarlos, habida cuenta de la exigencia
constitucional de correspondencia entre competencias, servicios y
funciones y la asignación de recursos.

3. Porcentajes fijos o móviles, revisables periódicamente:
corresponderá indicar la preferencia y la metodología a utilizar. Ver
puntos f)2 y f)3.

4. Mantenimiento o no de una cláusula de garantía: será menester fijar
criterio sobre la experiencia que ha brindado la cláusula de garantía
incorporada por los títulos 7° y 20 de la ley 23.548, y la conveniencia
de mantenerla, suprimirla o modificarla. A su vez, aportar precisiones
en aquellos aspectos en que ha suscitado dudas (vg. recursos
tributarios nacionales totales o de la administración central y, en
particular, contribuciones patronales al Sistema de Seguridad Social).

5.Otras consideraciones sobre este aspecto: particular-mente en lo
relativo a la correspondencia de compe-tencias, servicios y funciones.
Modo de definirlas, revisión de la actual centralización y su
federalización. Financiación con recursos específicos del régimen de
visión social nacional. Atención de los intereses de la deuda externa:
fondos destinados y procedencia.

f) Distribución secundaria

1. En su caso indicar preferencia sobre el método para fijar los
porcentajes de los fiscos locales: esto es, si los mismos deberán
acordarse de antemano, sobre la base del poder de negociación de cada
jurisdicción y sin explicación de sus fundamentos (vg. ley 23.548), o
ser la resultante de la ponderación de parámetros objetivos.(vg. Iey
20.221).

2. De adoptarse parámetros objetivos: corresponderá definir los
criterios que deben inspirarlos (devolutivos, redistributivos o ambos
conjuntamente en diversa me-dida o proporción), e igualmente los que se
consideren más idóneos (población, brecha de desarrollo, dispersión
población, etcétera). Especificar si deben conside-rarse los recursos
propios de cada jurisdicción como ser: producido potencial de impuestos
directos de aplicación uniforme en todo el país (inmobiliario,
automotores, embarcaciones y aeronaves); de regalías mineras,
hidrocaburíiferas, hidroeléctricas y conceptos similares; de
contribuciones aplicables a las actividades productoras, comerciales y
de servicios en cualesquiera de sus modalidades. Aclarar si se cree
conveniente examinar costas relativas a desgravaciones impositivas,
amortización de obras públicas nacionales en jurisdicciones
provinciales y todo otro concepto que implique o haya implicado uso de
recursos coparticipables en su realización.

3. Indicar si los porcentajes de distribución deberán ser estáticos o
estar sujetos a revisiones periódicas: en último caso definir la
metodología a tomar en cuenta y la frecuencia en que se tendrán que
efectuar las adecua-ciones. Aclarar si se prefiere adoptar parámetros
fijos, como ser cantidad de población, necesidades bá-sicas
insatisfechas, población en edad escolar, cantidad viviendas respecto
al total de la población, costos comparativos de servicios públicos y
todo otro que se estime apropiado, revisables cuantitativamente cada 2,
3, 4 o más años para la determinación de porcentuales, o en su caso, de
sumas fijas por concepto.

4.Premios y castigos: definir si es conveniente, para asegurar una
eficiente asignación de los recursos y una correcta gestión financiera,
fijar premios y castigos, to-mando en cuenta la eficiencia recaudatoria
lograda por los fiscos locales, la importancia de los planes
provinciales de obras públicas (gastos de capital) frente a los gastos
corrientes, participación a municipios, etcétera.

g) Varios

Emitir opinión sobre todos aquellos otros aspectos se
consideren deben estar contenidos en la futura ley coparticipación y
sobre los cuales no se ha recabado expresamente el criterio a adoptar
en los puntos anteriores.

Se consideran temas de interés los siguientes:

Actuación del Banco de la Nación Argentina como agente
financiero del sistema; forma de acreditación de los fondos:
automática, diaria. Gratuidad o retribución a cargo del sistema.

- Actuación de la Administración Nacional de Aduanas como agente de
retención y/o percepción de impuestos nacionales y/o provinciales;
retribución o gra-tuidad del servicio.

- Participación a municipios de provincia: transfe-rencia directa o
indirecta; caso de las grandes ciudades.

- Creación de un fondo de desarrollo regional para grandes obras de
infraestructura; en ese caso, autoridad de aplicación, forma de
determinación de las prioridades y demás aspectos que harán al
funcionamiento del fondo.

- Creación de un fondo para emergencias o catás-trofes: definición de
los casos, autoridades de aplicación y demás símil al punto anterior.

- Mantenimiento o supresión del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a
las Provincias, en el primer caso se deberá reglamentar su uso en el
futuro y normas que serían de aplicación.

- Plazo de vigencia del régimen que se propone; po-sibilidad de
denuncia de la ley de coparticipación y sus efectos.


CONCLUSIONES

Se solicitan respuestas concretas a cada punto, pu-diendo fundamentarse
del modo más conciso posible, Sin perjuicio de su aplicación y debate
en la reunión plenaria prevista para tratar el consenso.

Atento a la futura ley no puede ser reglamentada, se solicita a los
fiscos tener presente que toda circunstancia que se considere necesaria
deberá ineludiblemente constar en el texto de la futura ley.

José A. Romero Feris.


LOS FUNDAMENTOS DEL PRESENTE PROYECTO DE RESOLUCION SE ENCUENTRAN
PUBLICADOS EN EL D.A.E. N°94/96.

-A las comisiones de Presupuesto y Hacienda y para conocimiento
de la Ley de Coparticipación Federal Impositiva.