Número de Expediente 1205/04

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Muller , Mabel Hilda

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Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1205/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1: Del carácter de la doble nacionalidad. La doble o múltiple
nacionalidad adquirida en virtud de los convenios suscritos por la
República Argentina tendrá carácter acumulativo e irrestricto.

Art. 2: Carácter facultativo de la renuncia a la nacionalidad de
origen. Para acceder a la nacionalidad argentina no es necesario que
los extranjeros renuncien a la de su origen.

Art. 3: Acceso a los cargos públicos. Los ciudadanos que posean doble o
múltiple nacionalidad podrán acceder a todos los cargos públicos,
siendo requisitos que el ejercicio de los derechos civiles y políticos
se cumpla exclusivamente en nuestro país y se haya residido en él, en
forma ininterrumpida, durante los seis años previos a la ocupación de
la función correspondiente.

Art. 4: Exclusividad del ejercicio de derechos civiles y políticos. El
ejercicio de derechos civiles y políticos, con arreglo a lo dispuesto
por el art. 3, importa la renuncia a su práctica en nación extranjera.
Las personas que posean doble o múltiple nacionalidad, deberán efectuar
dicha renuncia ante el Juzgado Federal competente.

Art. 5: Recuperación del ejercicio de derechos civiles y políticos. El
ciudadano argentino que efectuara la renuncia prevista en el art. 4,
podrá recuperar los derechos correspondientes transcurrido el plazo de
diez años desde la cesación de su ejercicio en el otro país y con
autorización del Juzgado Federal respectivo.

Art. 6: Prestación de servicios en fuerzas de seguridad. Los ciudadanos
argentinos no podrán prestar servicios en fuerzas armadas, de seguridad
y análogas de otros países, excepto que contaran con el permiso de la
Nación Argentina, siendo su violación, causal de inhibición de los
derechos de ciudadanía.

Art. 7: Reconocimiento de nacionalidad al hijo de argentinos nacido en
el exterior. Se concederá la nacionalidad de la República Argentina al
hijo, nacido en el exterior, de padre o madre argentino con residencia
en el país, con el consentimiento del progenitor o la progenitora
extranjero.

Art. 8: Supresión de la apatridia. Queda abolida la categoría de
apátrida, a partir de la promulgación de la presente ley.

Art. 9: Comuníquese al Poder Ejecutivo

Mabel H. Müller.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

Los individuos de una Nación se distinguen de todos los otros por su
carácter, su condición y su cultura, reiterando a Séneca, eso es la
nacionalidad. Gaius, gran jurisconsulto romano sintetizó que el
"status" de las personas nacidas o naturalizadas en una nación les daba
carácter de nacionales.

Desde Alfonso el Sabio hasta nuestros días, la diferencia entre
nacional y nacionalizado es que en el segundo caso se declara natural a
un extranjero y, añaden las Siete Partidas, la ciudadanía es, por su
parte, el estatuto mas completo de la nacionalidad, que otorga los
derechos políticos y civiles, permitiendo el goce de todas sus normas.

Esto fue tenido en cuenta por el legislador Argentino al sancionar la
ley 346, en 1869, que actualizara la ley 21.610.

Desde 1853 hasta la fecha corresponde al Congreso de la Nación el
dictado de las leyes sobre naturalización y nacionalidad, articulo 75
inciso 12 de la Constitución Nacional. La ley 346, por su parte,
establece en su articulo 8 la suspensión de los derechos políticos para
los que tuvieran doble nacionalidad y, no obstante las prevenciones del
Convenio de Amistad, Comercio y Navegación con Suecia-Noruega, de 1885,
del Protocolo de Río de Janeiro, de 1906, ese principio de la primera
ley de ciudadanía sigue vigente. Más tarde se añadieron el Convenio de
Nacionalidad con España, de 1969, su Protocolo Adicional, vigente desde
el 2002, y el Convenio de Nacionalidad con Italia, de 1971.

Ciento treinta y cuatro años después de la citada legislación, la
situación no ha cambiado, la confusión surge porque dichos Convenios
establecen la suspensión de los derechos políticos de la nacionalidad
originaria, cuando el naturalizado reside en el país que le otorgó la
nueva nacionalidad, precepto internacionalmente consagrado que, en
nuestro país, en los hechos, no se cumple. Prueba de ello es que un
reconocido jurista, que fuera Diputado Nacional y Ministro de Justicia
de la Nación, el Dr. Jorge Reinaldo Vanossi, entre otras personalidades
públicamente reconocidas, manifiestan ante los medios de comunicación
su posesión de dos nacionalidades y el ejercicio de derechos ciudadanos
también en el país cuya "segunda nacionalidad" gozan.

Para el caso de residir en Argentina, con la legislación vigente es una
realidad el ejercicio de derechos políticos, por parte de ciudadanos
argentinos con doble nacionalidad, relativos al país que le otorgó la
nueva nacionalidad, además de hacerlo en la Argentina. El ejemplo
mencionado es prototípico, la mayor parte de los ciudadanos argentinos
que también reúnen nacionalidad española o italiana, por ejemplo, y
ejercen el derecho al voto en los respectivos consulados, también lo
hacen en las elecciones argentinas. Situación contraria al principio de
"ciudadanía" que es único, exclusivo y excluyente, simplemente porque
no se puede vivir en dos partes al mismo tiempo, ni elegir y ser
elegido en dos países diferentes en un mismo tiempo dado.

Esta es la razón por la cual existe doctrina y jurisprudencia contraria
a que una persona con doble nacionalidad pueda acceder a la función
pública, ley 22.140, electiva o concursal como el Poder Judicial y el
Servicio Exterior de la Nación, ley 20.957. Es, por tanto, legalmente
incompatible acceder a la función pública si se tiene doble
nacionalidad.

Es relevante considerar que a diferencia de lo que ocurre en toda
América, con excepción del Uruguay, Estados Unidos y Canadá, el 38% de
los argentinos son hijos de inmigrantes europeos, árabes, judíos con la
facultad de acceder a la nacionalidad israelita y asiáticos, y el 41%
de nuestros compatriotas, nieto de europeos, árabes, rusos, europeos de
la ex URSS y asiáticos. Entonces, la mayoría de los argentinos
"desciende del barco" y tiene la posibilidad que emana de un derecho de
reivindicar sus orígenes en lo relativo a la nacionalidad de sus
ancestros.

En consecuencia, probado está que el porcentaje de los nacionales con
derecho a una segunda nacionalidad es muy significativo; privarlos de
su herencia es un crimen contra la identidad del individuo conforme a
las Declaraciones Universal de Derechos Humanos y Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, principio que también sostiene la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, que tienen jerarquía
constitucional (Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional). Sobre
esas bases, privar a una persona de su nexo de causalidad histórica
también lo es y configura un tipo de delito previsto en el derecho
internacional y tratado, desde 1957 hasta el presente, en los
tribunales internacionales, en especial los de La Haya y de Costa Rica
sobre Derechos del Hombre.

Por ello es que la doble nacionalidad de los argentinos con derecho a
heredar la de sus ancestros es su patrimonio, una expresión cultural y
un derecho que hace parte de la identidad. Ese descendiente de
españoles, Italianos, etc., es argentino porque sus ancestros
construyeron una parte de nuestra nacionalidad, como verdaderos
argentinos, sin renunciar a su identidad primera de españoles o
italianos.

La nacionalidad es un derecho, también en el caso en que naciendo
argentinos reciben el patrimonio de la nacionalidad heredada, la
ciudadanía, en cambio, es un deber hacia el Estado donde se reside y
donde se ejercen los derechos civiles y políticos, no pudiéndose
cumplir esta obligación en más de una nación, por cuanto es
imprescindible actualizar nuestra normativa en la materia.

Siendo que por Internet se accede a la ciudadanía de un país y que más
de una nación demanda la prestación del servicio de soldados
mercenarios como modo de adquirir la ciudadanía, es urgente adaptar
nuestra normativa a los tiempos que corren.

Cuando se sancionó la Ley 346, sobre nacionalidad, la única posibilidad
era ejercer ese atributo en una sola nación, la Argentina. La
inmigración de origen europeo tenía como medio de comunicación el
correo epistolar y la mayor parte de los inmigrantes no regresaba nunca
a sus tierras de origen, como lo asientan los historiadores dedicados a
la cuestión, en especial Ravignani, Gálvez y Galletti y lo confirman
los literatos, como Edmundo d´Amicis en De los Apeninos a los Andes,
por ejemplo, y Raúl Scalabrini Ortiz en sus testimonios publicados en
El hombre que está solo y espera.

Simultáneamente, en Europa, la mayor parte de los países anglófonos, en
particular de los miembros del Common Wealth, y de los asiáticos, la
realidad era otra. Al igual que en el presente, no importaba donde
naciera un hijo de nacionales de esos países, la nacionalidad era la de
sus padres. Se la consideraba una parte inescindible de la identidad
cultural de una nación.

Esos países no prohibían que el país de nacimiento otorgara la
nacionalidad, sólo requerían que no hubiere renuncia a la "nacionalidad
heredada". Requisito que no era exigido, por otra parte, en ninguno de
los tres territorios antes citados, cuando el caso era en sentido
contrario.

Sí, cabe esclarecer, los tres coincidían en una declaración judicial,
para los casos de Europa y los países anglófonos, y solo administrativa
para el del Japón, del ejercicio de los derechos inherentes a la
ciudadanía en el país que otorgare la nacionalidad en función del "ius
solis" y su comunicación, por parte de la autoridad de intervención, al
Ministerio del Interior o de las Migraciones del Estado de la
nacionalidad adquirida por descendencia.

Esto ocurría a fines del siglo XIX. Para dichas naciones el ciudadano
tenía una ciudadanía y podía detentar más de una nacionalidad; así
quedaba asentado en el Registro de los Habitantes. Clemenceau escribió
sobre el particular y sobre la vinculación de la ciudadanía con la
obligación de defensa del país donde se ejerciera.

La ley 346 fue útil, no obstante, a mediados del siglo pasado ya había
sido superada en la mayoría de los países que constituían fuente de
derecho para nosotros.

Es de destacar también que en el siglo XIII, el principio de la doble
nacionalidad era parte de la Magna Carta de Inglaterra y fue normado en
detalle por el Primer Parlamento.

Es poco conocido que Filipinas, merced a la acción de la familia del
Libertador San Martín radicada y cuyos restos reposan en Manila,
suscribió una Carta de Entendimiento con nuestro país, que dan lugar a
la doble nacionalidad.

Por tanto, partimos de una necesidad, la de acumular la nacionalidad
dada por nacimiento, que rige en nuestra Patria, con la proveniente del
origen parental. Eso es doble nacionalidad, lo contrario, cuando para
reivindicar el derecho a la nacionalidad originaria de su familia el
interesado debe renunciar a derechos sustantivos de la nacionalidad
argentina, es negar el derecho a esa duplicidad.

Se trata de una negación bajo la apariencia de una afirmación, error
legal que se aspira corregir con esta norma. Las leyes 22.140 y 20.957
prohiben que un argentino, que tenga además la nacionalidad heredada de
sus padres, pueda ejercer cargos públicos electivos o concursales, como
los correspondientes a las carreras judicial o diplomática, para el
caso de la segunda de las leyes invocadas.

Es claro que tiene que restringirse el ejercicio de derechos cívicos y
políticos, debiendo tener lugar en una sola nación, la que corresponde
al domicilio y a la residencia permanentes. Para ello, esta ley
establece las normas de la renuncia expresa a toda otra ciudadanía que
no sea la argentina o la propia de la nacionalidad heredada, en su
caso. Comprendiendo la defensa de la nación donde se ejercen los
derechos civiles y políticos.

Ello se corresponde con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y su Protocolo Facultativo, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño que
en las condiciones de su vigencia tienen jerarquía constitucional, no
derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y
deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella
reconocidos, conforme a nuestra Ley Fundamental, art. 75 inc. 22.

Con esta ley también se da cumplimiento a lo acordado por múltiples
tratados sobre doble nacionalidad suscritos por la República con
Filipinas, en 1871, con Suecia - Noruega, en 1885, de naturaleza
multilateral en Río de Janeiro, en 1906, con España, en 1969, y con
Italia, en 1971.

El derecho confirma el acierto de lo regulado en la normativa contenida
en esta ley, porque el Art. 8vo. de la Ley 346 sobre Ciudadanía,
referido a la suspensión de los derechos políticos para los
naturalizados extranjeros, fue modificado por todos los instrumentos
antes referidos. Sin embargo, y por lo mismo, es requisito actualizar
dicho texto por constituir la fuente normativa directa del derecho a la
nacionalidad y a la ciudadanía en la República.

Poniendo luz sobre la cuestión, se equipara nuestro régimen legal al de
los países del Consejo Nórdico, integrado por Dinamarca, Suecia,
Finlandia, Noruega y Groenlandia, que además de ser los primeros en la
historia de occidente en tratar la cuestión, con más profundidad que
los Romanos, que desde Cayo Graco establecieron el principio
acumulativo de nacionalidad llanamente, son los más modernos. En ellos
se inspiró el Tratado de Schengen y los principios correlativos de
Maastricht, que rigen en la Unión Europea.

Al presente, en ausencia de una legislación adaptada a la realidad de
nuestros días, un funcionario internacional -como ha sido el caso en al
menos cinco ocasiones recientes-, por ejemplo del FMI, recibido en
universidad extranjera, sin residencia real en la República desde que
iniciara la formación terciaria y cuyos intereses personales y
profesionales fueron encontrados con los de nuestra Patria, regresa, se
inscribe en concurso para un cargo público y es preferido por los
antecedentes citados a un egresado de universidad nacional, cuyo pasado
y cuyo presente son una ratificación diaria de su compromiso con la
Argentina.

En EEUU, Canadá, Francia, Alemania, el Reino Unido, los países
nórdicos, Japón, la República Popular China, entre otros casos
especialmente consultados, ocurre lo contrario. Para concursar cargos
públicos, incluidos los relativos a Correo, Teléfonos y
Telecomunicaciones, se exige residencia ininterrumpida en el país
durante un plazo promedio no inferior a ocho años y que la formación
requerida se haya alcanzado en centros de estudio nacionales y se
disponga de matrícula habilitante en el propio país. Es transparente y
lógico, pero jamás lo tuvimos en cuenta, hasta el presente en la
efectividad y el respetuoso rigor que marca la existencia de una ley.

La categoría de apátrida fue especialmente criticada por múltiples
documentos generados en el marco de la Organización de las Naciones
Unidas. Se remonta al período inmediatamente posterior a la Primera
Guerra Mundial, fue recogida por le Tratado de Versailles en 1919 y
condenada por la Sociedad de las Naciones, en 1926, El Organismo de las
Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, también emplea este nombre,
que puede ser sustituido a los dos años de permanencia por el país que
dio refugio a los individuos y las poblaciones que requirieron de esa
asistencia, con el cambio de categorización respectiva.

Cada uno de los Tratados antes mencionados, que son parte de nuestra
Constitución, consigna el derecho de todo niño, niña y adolescente y de
toda persona a tener una nacionalidad. Sin embargo, cuando un hijo de
argentinos nace en Italia, sus únicos documentos serán los que le
expida nuestro Consulado o el Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto, que lo identificarán como "apátrida".

Un vacío legal es causal de la "condena civil" que viene a subsanar
esta ley, dando reconocimiento al derecho natural desde Gaius en
adelante, como se afirmará en el primer párrafo y al internacional
subsecuente. El Consulado de nuestro país y el Ministerio respectivo,
en su caso, documentará al menor como argentino.

No existe un derecho, después de la vida, más natural y sagrado que la
identidad, la nacionalidad es el atributo sustantivo del mismo, por eso
es que esta norma responde a una necesidad de imperioso orden público y
solicito, Señor Presidente, su más urgente aprobación.

Mabel H. Müller.-