Número de Expediente 1184/05

Listado de Autores
Giustiniani , Rubén Héctor

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1184/05)

PROYECTO DE RESOLUCION

El Senado de la Nación

RESUELVE:

Convocar a la Comisión de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de expresión al
Secretario de Comunicaciones, a la Subsecretaria de Defensa de la Competencia y Defensa del
Consumidor y a los representantes legales de las empresas de telecomunicaciones para que
brinden explicaciones sobre el cobro a los usuarios de montos destinados al Fondo
Fiduciario del Sistema del Servicio Universal

Rubén Giustiniani. -

FUNDAMENTOS

Señor Presidente

El Decreto 764/2000 creó el Servicio Universal en el ámbito de las telecomunicaciones,
consistente en un conjunto de servicios de telecomunicaciones que habrán de prestarse con
una calidad determinada y precios accesibles, con independencia de su localización
geográfica. Su objetivo es que la población tenga acceso a los servicios esenciales de
telecomunicaciones, pese a las desigualdades regionales, sociales, económicas y las
referidas a impedimentos físicos".

Es decir, que el propósito del SU es lograr el acceso a las telecomunicaciones a aquella
parte de la población que no podría recibir esos servicios esenciales en condiciones
normales del mercado.

Así, para el logro del cumplimiento de tales objetivos el artículo 10 de dicho cuerpo
normativo establece la creación de un fondo fiduciario del Sistema Universal (SU) y el
artículo 19 obliga a los prestadores de servicios de telecomunicaciones a hacer aportes de
inversión a dicho Fondo Fiduciario equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos
totales devengados por la prestación de los servicios de telecomunicaciones, netos de los
impuestos y tasas que los graven.

Por ello el artículo 21 del Anexo III del RGSU dispone que "Todos los prestadores deberán
participar del FFSU, completando los formularios que se elaboren con dicho propósito.
Asimismo, cada uno de dichos Prestadores deberá confeccionar una declaración jurada mensual
que incluirá:

a. Suma a ingresar en concepto de aporte del artículo 19 durante el período mensual
inmediato anterior al del vencimiento para la presentación de la declaración jurada.
b. En su caso, sumas que tiene derecho a percibir del FFSU en compensación por prestación
del SU en las localidades y/o Programas específicos del listado a que se refiere el
artículo 13 del presente Reglamento, y según los montos que en dicho listado se consignan.
c. De resultar un saldo a pagar, el mismo deberá ser depositado en la forma y el plazo que
se disponga en el RdeA, de acuerdo al apartado de auditar con posterioridad la exactitud y
veracidad de las declaraciones juradas presentadas".

En el cumplimiento de sus funciones la Auditoría General de la Nación (AGN) realizó el
informe 202/2004, como resultado de un examen en el ámbito de la Secretaría de
Comunicaciones (SECOM), de la Subsecretaría de Defensa de la competencia y Defensa del
Consumidor (SSDCyDC) y de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) con el objeto de
verificar el cumplimiento de los objetivos regulados en el Reglamento General del Servicio
Universal y los controles aplicados por los organismos citados. El período sujeto a
auditoría se halla comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 30 de septiembre de 2003.

Dicho informe concluyó que: "Del análisis de los elementos detallados en el punto 2 del
presente informe y por lo comentado en el punto 4, se desprende que no se han llevado a
cabo las tareas tendientes a la implementación de los mecanismos jurídicos, administrativos
y económicos previstos en el Anexo III del Decreto Nº 764/00 que posibiliten el
cumplimiento de lo establecido en el RGSU.

De los antecedentes aportados por los Entes auditados surge que éstos no adoptaron las
medidas pertinentes, a los fines de que se reintegren a los clientes las sumas cobradas por
las prestadoras de servicios de telefonía que facturaron a los mismos el porcentaje
correspondiente al aporte al SU, lo que posibilitó que las empresas se hayan beneficiado
con la recaudación de los importes indebidamente facturados. Cabe señalar que las
prestadoras, inclusive las que realizaron el procedimiento descripto de trasladar el
porcentaje al cliente, no efectuaron el aporte previsto por la norma al SU argumentando la
falta de implementación del FFSU, de acuerdo a lo establecido en el RGSU.

El hecho de no dar cumplimiento con el RGSU, cuyos objetivos perseguidos de acuerdo al
artículo 5º del Anexo III precitado son: "...a) Que los habitantes de la República
Argentina, en todo el territorio nacional, tengan posibilidades de acceder a los servicios
de telecomunicaciones, especialmente aquellos que viven en zonas de difícil acceso, o que
tengan limitaciones físicas o necesidades sociales especiales..." (habiendo sido este
último aspecto previsto en las leyes 24.204 y 24.421 referidas a provisión del servicio de
telefonía a personas hipoacúsicas o con impedimento del habla), "...b) Promover la
integración de la Nación...", así como "...c) Favorecer la cultura, educación y salud
pública, el acceso a la información, las comunicaciones entre instituciones educativas,
bibliotecas, centros de salud, etc.", (lo que a su vez se ve lesionado con el incumplimiento de lo
previsto en el artículo 29 y concordantes del RGSU), conlleva todo ello a un costo social
que no resulta mensurable desde el punto de vista económico.

En sus consideraciones la AGN informa que "Del análisis de lo vertido por la SECOM en su
Nota SC Nº 1592 de fecha 23 de diciembre de 2003, en virtud del requerimiento efectuado por
Nota Nº 212/03-AGN, referida en su Anexo a la solicitud de información respecto de la
"...creación del Fondo Fiduciario del SU, autoridades, designación de los miembros del
Consejo de Administración, funciones; mecanismos de control...", dicho Ente manifiesta
"...la imposibilidad de contestar las preguntas.....contenidas en el cuestionario obrante
en el Anexo de la actuación de referencia..." invocando la realización del Congreso
Nacional de las Telecomunicaciones (ver punto 3.15.2. del presente informe).

La SECOM no ha informado sobre lo requerido por esta auditoría acerca de la creación del
Fondo Fiduciario del Servicio Universal. No obstante ello, de otros elementos remitidos a
esta auditoría por las autoridades de aplicación y de control, surge que no se ha dado
cumplimiento con lo dispuesto por el RGSU, v.g.: no se cuenta con el Contrato de
Fideicomiso, ni con el Reglamento de Administración de acuerdo a lo establecido en el
artículo 10.3 del RGSU".

Sin duda alguna, tal actitud demuestra la irresponsabilidad de la SECOM, puesto que no solo
incumplió su obligación, sino que busco burdas excusas para no admitirlo, aunque si lo
admitió su responsable, Guillermo Moreno ante el diario Clarín.

Tal confesión por parte del titular del organismo que debe reglamentar el fondo Fiduciario
y ejercer el poder de policía sobre las empresas de telecomunicaciones denotaría un alto
grado de irresponsabilidad en el ejercicio de sus funciones que amerita su presencia en
esta Cámara a los efectos de brindar explicaciones, máxime si tenemos en cuenta los
elementos que se explicaran a continuación.-

Conforme lo comprobó la AGN el Estado Nacional, a través de la Secretaría de
Comunicaciones, de la Comisión Nacional de Comunicaciones y de la Secretaría de Defensa de
la Competencia y del Consumidor, no cumplió con sus obligaciones de hacer, consistentes en:

(i) la creación de un Fondo Fiduciario del Sistema Universal (SU) (art. 10 Decreto
762/2000).
(ii) la implementación del fondo antes del 1º de enero de 2001 mediante la suscripción de
un contrato de fideicomiso (art. 10.2).
(iii) el dictado del reglamento de Administración (RdeA) (art.10.3.2)
(iv) la creación del Consejo de administración del FFSU (art.11)

El incumplimiento de las obligaciones del Estado recién descriptas atenta claramente
contra:

(i) el buen funcionamiento del Sistema Universal, puesto que impide garantizar que los
servicios se presten en perfectas condiciones de regularidad, continuidad, calidad y de
manera no discriminatoria;
(ii) el acceso de todos los habitantes de la Nación a los servicios esenciales de
telecomunicaciones, sin importar sus circunstancias económicas, localización geográfica o
limitaciones físicas;
(iii) los preceptos contemplados en el artículo 42 de la Constitución Nacional;
(iv) Incumplimiento del poder de policía.

Por otra parte, sin perjuicio del posterior desarrollo sobre el tema, debemos agregar otro
incumplimiento por parte de los organismos estatales: no ejercieron el poder de policía.
Pese a la inexistencia del Fondo Fiduciario, las empresas telefónicas le cobran
ilegítimamente a los usuarios un monto por este concepto, ante la inacción de los
mencionados entes.

Así, el informe de autos sentenció que "La SECOM no ha impulsado medida alguna tendiente a
reintegrar al cliente las sumas cobradas en la facturación relacionadas con el aporte al
SU. La SSDC y la CNC no instaron a que se dicte tal medida".

También se comprobó que la CNC no ejerció el poder de policía de las telecomunicaciones
aplicando y controlando el incumplimiento efectivo de la normativa vigente en la materia,
conforme Deceto nº1626/96 en su anexo II.-

Por otra parte, corresponde consignar que, de haber cumplido con sus obligaciones tanto el
Estado Nacional, como las empresas telefónicas, el Fondo Fiduciario contaría en la
actualidad con un monto de alrededor de $350.000.000.

Cada una de las obligaciones de las empresas telefónicas, ya explicadas, nunca se pusieron
en práctica porque como demostró el informe 202/2004 el Estado Nacional no creó el Fondo
Fiduciario, pero pese a ello las empresas telefónicas le cobraron y le cobran a los
usuarios un monto en concepto de los aportes a dicho fondo hasta hoy inexistente, es decir
que las prestadoras del servicio en cuestión se enriquecieron y se siguen enriqueciendo
indebidamente a costa y en perjuicio del patrimonio de los usuarios del servicio
telefónico.

Sobre esta cuestión resulta sumamente descriptivo el informe de la auditoría en el punto
4.3.1 "Lo recaudado por las empresas a través de la facturación al cliente en concepto de
aporte al SU, contraría la normativa establecida, constituyendo una ganancia indebida para
las mismas y un perjuicio para el cliente".

"El artículo 19 y concordantes del RGSU establece que los prestadores de servicios de
telecomunicaciones tendrán una obligación de aporte de inversión al FFSU equivalente al uno
por ciento (1%) de los ingresos totales devengados por la prestación de los servicios de
telecomunicaciones, netos de los impuestos y tasas que los graven. Se deduce a partir de
tal disposición que el 1 % no podrá ser acrecentado a la facturación y trasladado al
usuario.

La CNC en su carácter de autoridad de control, llevó adelante distintas acciones en el
marco del RGSU, que dieron origen a informes y dictámenes emitidos por las áreas
específicas de este Ente (Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias, y Área Económico
Financiera).

Uno de ellos, emanado del Área Económico Financiera, de fecha 23 de agosto de 2002,
referenciando al EXPCNC Nº 4089/2002, concluyó -después de efectuar un análisis estimativo
acerca del financiamiento del SU, respecto de las empresas que se consideraron como las
veinte prestadoras más relevantes en el período enero de 2001 a abril de 2002-, en que
"...empresas prestatarias de telefonía celular ... a partir del mes de enero de 2001
trasladan a sus clientes, en concepto de SU, un porcentaje que asciende a aproximadamente
al 1 % de los consumos facturados...". Dicho informe cita a "...algunas de las empresas,
como Telefónica Comunicaciones Personales S.A. (Unifon), Telecom. Personal S.A. y CTI
S.A...". Esto resulta una violación de la normativa existente.

El Dictamen 17171 GNJR/02 (Gerencia de Jurídicos y Normas Regulatorias), haciendo
referencia en su apartado II al informe precitado, expresa que a requisitoria del Área
aludida "...solo nueve de las empresas informaron en detalle sobre la facturación
mensual.", otras -entre las que se incluyen las de telefonía básica- "...no informaron
sobre este punto, a la vez que indican que la información se encuentra en los Balances y
Estados Contables Anuales que se remiten a este Organismo.". Sobre el particular cabe
señalar que la CNC, tal como expresa el Dictamen premencionado "...posee los medios
necesarios para compeler a los obligados para el caso de reticencia o insuficiencia en el
suministro de informaciones." Acción que no realizó.

Del informe emanado del Área Económica Financiera surge que algunas empresas"¿no declararon
realizar previsiones contables en sus respectivas contabilidades con relación a los aportes
por SU porque consideran que sólo podrán determinar el aporte cuando se proceda a
reglamentar el SU y sin embargo trasladan el concepto a la facturación de sus clientes.".

No obstante no alterar su forma de facturación, otras empresas en cambio no determinaron el
aporte estipulado para el Servicio Universal, argumentando la falta de reglamentación y la
falta de constitución del Fondo Fiduciario, siendo la obligación de acuerdo a su punto de
vista no exigible. Asimismo, la propia CNC detectó que otras empresas informaron ante su
requerimiento que realizan las reservas contables para sufragar cuando correspondiere el
aporte establecido, tal como se halla expresado en el informe del Área Económica Financiera
aludido.

A su vez, dicha Área de la CNC realizó una estimación del Servicio Universal a ingresar por
las veinte prestadoras más relevantes en el período enero de 2001 a abril de 2002. Con
todas las limitaciones que en general una estimación supone y con las reservas que en
particular se tiene en este caso, el estudio concluyó que en el período analizado el
Servicio Universal "adeudado" por las veinte prestadoras analizadas, estuvo en torno de los
$ 112.000.000 (ciento doce millones de pesos), y en los 12 ( doce ) meses del año
2001habría superado los $ 85.000.000 (ochenta y cinco millones de pesos).

La SSDCyDC, que independientemente de revistar el carácter de autoridad de aplicación
conjunta del RGSU tiene como objetivos propios de su creación, entre otros, el de difundir
y hacer respetar los derechos de los consumidores, informar a los consumidores y propiciar
instancias ágiles y eficientes de resolución de conflictos en materia de consumo, fue
puesta en conocimiento de la situación comentada en los párrafos precedentes mediante v.g.
denuncias recibidas en su Centro de Atención Telefónica, sobre empresas de telefonía móvil
que se encontraban trasladando a sus precios el porcentaje de aporte al SU. Pero tampoco
hizo nada.

Dictaminó la AGN que "La SECOM no ha tomado medidas para evitar que las empresas
prestadoras trasladen a través de la facturación a los clientes el porcentaje
correspondiente al aporte al SU. A su vez, no se ha instruido a las empresas respecto de
que expongan en su contabilidad el pasivo devengado a los clientes por la indebida
facturación efectuada, así como de que expongan contablemente en forma identificada el
importe devengado a favor del FFSU de acuerdo al RGSU. Ni la CNC, ni la SSDCyDC han instado
a que se adopten medidas sobre el particular".

Se comprende entonces, que la ilegitimidad de la conducta de las empresas es gravísima,
puesto que aún si el Estado hubiera creado el Fondo Fiduciario las licenciatarias en
cuestión jamás deberían haber trasladado su obligación de aporte a los clientes, lo que
demuestra aún más el carácter de ilegítimo del monto cobrado en menoscabo del patrimonio de
los usuarios, constituyendo la conducta de las prestadoras un auténtico enriquecimiento
ilícito.

Frente a la inconducta de las empresas de telefonía nuevamente se manifiestan los
incumplimientos de los organismos de contralor.

Así, la SECOM no impulsó ninguna medida tendiente a reintegrar al cliente las sumas
cobradas en la facturación relacionadas con el aporte al SU. La SSDCyDC y la CNC tampoco
instaron al dictado de alguna de ellas.

Sin perjuicio de ello, corresponde señalar que la CNC procedió a la remisión de notas a los
prestadores, intimándolos a cesar en forma inmediata y definitiva en la práctica de agregar
en la facturación emitida a sus clientes el concepto de aporte al SU. Asimismo dictó la
Resolución CNC Nº 511/01, en cuyos considerandos se establece que "...son los Prestadores
quienes deben soportar patrimonialmente los aportes de inversión correspondientes a los
Programas del SU...".

El mentado informe de la AGN señala que no obstante ello, la mencionada resolución emanada
de la CNC no impulsa la medida tendiente al reintegro de lo facturado a los clientes, en
concepto de aporte al SU, por las prestadoras de servicio de telefonía móvil; lo que fue
trasladado al usuario indebidamente, con la consecuente utilización y efectos económicos a
favor de las receptoras y el pertinente perjuicio directo de aquéllos.

A su vez, la situación descripta ha motivado el dictado de la Resolución SC Nº279/01, en
cuyos considerandos expresa "...Que corresponde señalar que tanto la Tasa de Control como
el aporte al Fondo del Servicio Universal, son elementos integrantes de los costos de las
prestadoras de telefonía móvil, y no pueden bajo ningún concepto ser exhibidas frente a los
clientes como cargas públicas, y más aún soportadas por los mismos, dado que constituyen
obligaciones asumidas por los prestadores como inherentes al otorgamiento y uso de las
licencias. Que el incremento de los citados rubros en la facturación, convierten los
precios en irrazonables... y la mera creación del aporte al Fondo Fiduciario del Servicio
Universal no justifica ahora el traslado a sus clientes."

El artículo 1º de la citada resolución, determina: "Intímase a todas las compañías
prestadoras de Telefonía Móvil para que cesen en la práctica de individualizar en la
facturación a sus clientes los importes correspondientes a la Tasa de Verificación y Aporte
al Fondo del Servicio Universal.".

En atención a lo precedentemente comentado, las citadas prestadoras dejaron de
"individualizar" el concepto antedicho, no obstante continúan recaudándolo bajo otro rubro,
tal como se halla expresado en el Dictamen 17171 GNJR/02 emanado de la Gerencia de
Jurídicos y Normas Regulatorias de la CNC, en un claro acto de desprecio hacia el artículo
42 de nuestra ley fundamental y la ley de defensa del consumidor, que prevén una
información veraz en materia de consumo.

Conforme aclara el informe de la AGN la norma emanada de la SECOM tampoco obliga a las
prestadoras al correspondiente reintegro. Se limita a intimarlas al cese de la práctica de
individualizar en la facturación el aporte al Fondo del SU. Esto resulta insuficiente dado
que no dispone el resarcimiento del perjuicio señalado; no se condice con lo expresado en
los considerandos de la citada Resolución SC Nº 279/01, apartándose asimismo de la
normativa vigente en la materia.

Por su parte la SSDCyDC no impulsó medida alguna que inste a reintegrar al cliente, las
sumas facturadas indebidamente en concepto de aporte al SU.

Resulta claro entonces que, las empresas le cobraron a los usuarios un concepto indebido y,
además, jamás le informaron porque se lo descontaban o lo disimularon en otros conceptos,
en franca violación a los preceptos constitucionales contemplados en el art. 42 CN.

La realidad es que tal cobro ilegítimo deviene en una modificación unilateral del contrato
que implica un velado aumento de tarifas prohibido por el marco jurídico que regula la
actividad.

Es decir que las prestadoras del servicio telefónico al incumplir con su deber de informar
-como veremos más adelante-, y al cobrar indebidamente un concepto que no debían percibir
inflingieron su deber de prestar un buen servicio. Porque sin duda alguna esta percepción
ilegítima por parte de las empresas deviene de su posición dominante frente a los usuarios,
asimetría que intenta corregir la legislación y que intenta corregir este proyecto, ya que
la parte fuerte de la relación contractual que nos ocupa violó toda norma posible, ya que
burló la buena fe de la otra parte.

Las inconductas de las empresas son calaras:

(i) les cobra a los usuarios un concepto que no debió haberles cobrado aún si el FFSSU
existiera,
(ii) les omiten o mienten en la información acerca del aporte que les cobran a sus
clientes, y
(iii) los montos percibidos por dichos conceptos los depositan en sus arcas para
beneficio propio en franco menoscabo del patrimonio de los usuarios.

También las empresas violaron el derecho a la información de los usuarios. Además de la
norma constitucional ya señalada, el artículo 4 de la ley 24.240 expresa que quienes
presten servicios, entre otros, deben suministrar a los consumidores o usuarios "en forma
cierta y objetiva, información veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las
características esenciales de los mismos". De tales imposiciones legislativas se desprende
con nitidez que el derecho a la "información" por parte del consumidor o usuario, cobra una
vital importancia en la contratación, afirmándose doctrinariamente que "ha venido a
convertirse en una nota característica del objeto de los contratos", con fundamento y en
virtud de que "este derecho no es otro que la desigualdad de conocimientos que los
contratantes presentan en una relación jurídica privada" (Vázquez Ferreyra, Roberto -
Romaera Oscar Eduardo - Los Principios Informantes de la Ley de Defensa del Consumidor -
Pag. 103 - Derecho del Consumidor - 4 - Dir. Gabriel A. Stiglitz - Ed. Juris - 1994)." (del
Fallo "Jiménez Villada Tomás Eduardo C/ Telecom Arg. Stet France Telecom S.A. -Rendición de
Cuentas-" Juzgado 19 Civil y Comercial Córdoba, 24/03/2003.)

Asimismo, cabe recordar "que también se configura una violación a la Ley 24.240, art. 25,
sobre información al usuario, que obliga a las empresas a entregar constancia escrita de
las condiciones de la prestación, de los derechos y obligaciones de ambas partes y también,
que deben mantener tal información a disposición de los usuarios en todas las oficinas de
atención al público." (del Fallo mencionado)

Esto no ocurrió en el supuesto de autos porque jamás se le aclaró a los usuarios que el
concepto que se le cobraba era para un fondo fiduciario al que no solo no debían aportar,
sino que además no se había constituido, por lo que en realidad dichos montos engrosaban el
fondo de ganancias de cada una de las empresas de telecomunicaciones que lo percibió.

Todos los antecedentes mencionados obligan al Congreso de la Nación a intervenir
directamente en este asunto en cumplimiento a las directivas emanadas del art. 42 de la
Constitución Nacional: "...Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la
educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión
de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y
eficiencia de los servicios públicos, ...".

De todo lo expuesto hasta aquí respecto a lo demostrado por la AGN nos lleva a la
conclusión de que la presencia del Secretario Moreno en este cuerpo con el objeto de
brindar explicaciones resulta una necesidad imperiosa a la hora de defender el resguardo de
los derechos de los usuarios ante las empresas de telecomunicaciones.-

Por todo ello solicito la aprobación de este proyecto

Rubén Giustiniani. -