Número de Expediente 115/07

Listado de Autores
González de Duhalde , Hilda Beatriz

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-115/07)

PROYECTO DE COMUNICACIÓN

El Senado de la Nación:

Vería con agrado que el Poder Ejecutivo Nacional, a través del mecanismo institucional que corresponda, proceda a impulsar la formalización de los acuerdos previstos por el artículo 75, inciso 2, segundo párrafo de la Constitución Nacional que, una vez concluidos, permitan a esta Cámara el tratamiento de una nueva ley de Coparticipación Federal.

Hilda B. González de Duhalde.


FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

La Constitución Nacional establece la necesidad de redactar antes de 1996 una nueva ley de coparticipación federal sobre base de los acuerdos entre el gobierno central y las provincias. También establece cláusulas temporarias: en primer lugar la distribución de servicios y funciones que en el momento de la sanción de la reforma constitucional eran brindados y desempeñados por las provincias, no podrían modificarse sin el acuerdo de las mismas; en segundo lugar, la distribución real de los recursos adoptada por la futura ley no podría implicar menos para cada provincia que el monto que recibían en el momento en que se realizó la reforma constitucional. La Constitución también urge a la creación de una institución fiscal federal para supervisar y controlar la ejecución del régimen de coparticipación futuro; si bien el mandato constitucional es bastante impreciso con respecto a la ingeniería de esta institución, se infiere que para cumplir su rol debiera tener fuertes capacidades técnicas y al mismo tiempo tomar decisiones que son políticas por naturaleza.

El prolongado incumplimiento de la norma constitucional conduce al unitarismo en materia fiscal, al favorecer la absorción por el gobierno central de los ingresos generados en las provincias. Esto mismo coadyuva a la centralización administrativa y concentración del poder, profundizando asimetrías políticas y fuertes dependencias de los gobiernos provinciales, debiendo recurrir a mecanismos de endeudamientos y préstamos para solventar la brecha del producto social generado en sus respectivos territorios y detraído de la masa coparticipable.

Un diagnóstico expeditivo del régimen de coparticipación federal de impuestos vigente permite identificar las siguientes fallas en el sistema:

a) Complejidad y falta de claridad: se ha creado un verdadero laberinto fiscal. Hay una serie de subsidios y fondos que se deben detraer de la masa antes de efectuarse la distribución primaria.

b) Ausencia de criterios racionales y objetivos para efectuar la distribución de la masa de coparticipación secundaria: la suma de recursos que recibe una provincia está más relacionada con sus necesidades financieras que con la cantidad de fondos que necesita para satisfacer las necesidades públicas de sus habitantes. Ello ha contribuido a generar un acentuado desequilibrio horizontal, es decir, una gran diferencia entre los recursos que cada gobierno provincial tiene para gastar por habitante, llegando a ser en los casos extremos la relación de 4 a 1.

c) Marcado desequilibrio vertical en la distribución primaria: cada provincia recauda una porción inferior de los recursos que finalmente gasta. Mientras que la Nación ejecuta aproximadamente 53% del gasto público total y recauda 76% de los recursos totales, las provincias y sus municipios ejecutan 47% del gasto y tan sólo recaudan 24% de los recursos. La necesidad de reestablecerla diferencia entre la recaudación propia y los gastos que se encuentran bajo su ámbito, es lo que le confiere a la Coparticipación una significativa relevancia. Esta ausencia de correspondencia fiscal conlleva a:

1) Desalentar el pago de impuestos, incrementando la evasión impositiva. Los contribuyentes perciben que reciben pocos servicios del nivel de Estado al que le pagan la mayor parte de los gravámenes.

2) No fomentar la ejecución del gasto en forma eficiente. Pagar el costo político de recaudar impuestos, constituye el mejor incentivo para que los administradores locales sean más eficientes con el gasto.

3) No constituye un incentivo para que en las provincias se fomente el pago de impuestos federales, pues de cada $ 100 que en ellas se pague por estos gravámenes sólo recibirán, luego de la distribución primaria y secundaria, una porción muy pequeña de dicha suma (en algunos casos menos de 1%). Debe considerarse que 54,66% del total recaudado por impuestos federales, se distribuye entre 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Planteados los problemas generales que caracterizan al actual régimen de coparticipación y, que afecta en forma negativa a la mayoría de los gobiernos subnacionales con quienes me solidarizo, quiero referirme al grave perjuicio que sufre la provincia que represento.

La provincia de Buenos Aires recibe muchísimo menos de lo que genera como la mayor contribuyente al sistema, sufriendo una discriminación fiscal que impacta en la calidad y alcance de la gestión de sus políticas públicas, además de poner en riesgo permanente su situación financiera y la calidad de vida de su población.

El territorio bonaerense, aporta el 35% del PBI nacional y recibe apenas el 21.5 % de coparticipación - porcentaje asignado por la Ley 23.548- configurando una enorme transferencia de recursos hacia el resto del país y generando fuertes déficit en salud, educación, justicia y seguridad para todos los bonaerenses.

Esta asimetría se redimensiona si consideramos además que esta jurisdicción concentra cerca del 40% de la población total del país, y sus habitantes generan el 33% de la recaudación de impuestos nacionales, sin embargo, repito, en el reparto de la coparticipación percibe solo el 21,5%. Así es que la provincia de Buenos Aires, con el esfuerzo productivo de su población, contribuye con más de la mitad (50,6%) de los recursos que conforman el fondo redistributivo.
Los ciudadanos bonaerenses reciben por año, en concepto de recursos coparticipables, y otras transferencias que realiza el Estado Nacional a la Provincia, solo 600 pesos por habitante, mientras que Tierra del Fuego percibe poco menos de $5.000 y Santa Cruz $ 3.200.
Resulta muy ilustrativo el análisis realizado por Gerardo Otero, Ministro de Economía de la provincia de Buenos Aires, en el diario Clarín del día 1 de agosto de 2006:

¿En la actualidad, pese a los logros alcanzados en materia de administración tributaria propia, observamos que el financiamiento de las actividades gubernamentales para el presente año no está asegurado en su totalidad y, lo que es más trascendental, las proyecciones para los próximos años no nos liberan de preocupación. En este sentido, observo con preocupación que muchas opiniones se orientan a focalizar la cuestión en el cumplimiento o no de la Ley de Responsabilidad Fiscal, lo que constituye una simplificación de la problemática que enfrentamos.¿

¿La provincia de Buenos Aires quiere cumplir lo establecido por la Ley de Responsabilidad Fiscal y la Ley de Financiamiento Educativo, así como mejorar también el funcionamiento y la infraestructura de los hospitales y los tribunales, entre otros servicios básicos. Pero para ello es indispensable discutir en profundidad con el Gobierno nacional la sustentabilidad de las finanzas de la Provincia bajo el escenario actual.¿
¿Detallemos la evolución de la distribución de la renta tributaria federal desde 1993 a 2005. El Gobierno nacional ha pasado de tener el 55,2% del total recaudado en impuestos nacionales en 1993, al 67,5% que registra la distribución observada en 2005. Ha ganado un porcentaje equivalente a lo que cedieron las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Pero a su vez, la participación de Buenos Aires en el total nacional, que se ha reducido del 10,8% alcanzado en 1993 al 6,9% en 2005, implica una caída de 36%, lo cual representa para este año $ 4.900 millones. Es decir, no todos hacemos el mismo esfuerzo. Si analizamos el gasto público per cápita vemos que nuestra provincia gastó en el 2005 un 35% menos que el promedio del resto de las provincias y la CABA ($ 1.343 frente a $ 2.078). Los números son contundentes como para justificar nuestros reclamos para revertir esta situación. Por otra parte, es pertinente recordar que en aquellos años el Gobierno nacional solventaba con exclusividad a la AFIP y hoy lo hacemos entre todos los fiscos; el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional se distribuía en su totalidad entre las provincias y hoy en su mayor parte se destina a integrar el superávit del Gobierno nacional. También cedimos recursos para financiar el déficit del Sistema Previsional Nacional, y hoy éste registra superávit. Pero a su vez, nuestra problemática se relaciona con la prestación de servicios que afectan directamente a la población, que por su naturaleza son redistributivos del ingreso personal y que necesitamos mejorar.¿

¿Tomemos el caso de la educación, que insume aproximadamente un tercio de nuestro presupuesto. Corresponde recordar que en 1994 recibimos la transferencia de servicios nacionales, lo que implicó incrementar el número de cargos docentes en más del 30%, para atender a 580.000 alumnos. De acuerdo con datos nacionales, la matrícula escolar ha pasado de 9.353.387 alumnos en 1996 a 10.809.302 en el 2003, con un crecimiento del 13%. Pero como la provincia de Buenos Aires ha concretado la antigua aspiración de que la asistencia obligatoria sea de 10 años, su matrícula en igual período creció un 18%, pasando de 3.771.890 alumnos a 4.459.482.¿

¿Otro servicio importante para nuestras finanzas es el de seguridad, en particular lo que se relaciona con la atención a los detenidos. Mientras el Servicio Penitenciario Federal ha visto crecer entre 1993 y 2005 el número de internos en un 82% (de 5.339 a 9.738), el Servicio Penitenciario Bonaerense en igual período pasó de 9.402 internos a 24.721, es decir que tuvo un incremento del 163%.¿ ¿También con datos del INDEC podríamos mencionar algunas cuestiones relevantes en materia de salud. Por ejemplo, mientras el total de consultas médicas creció en el país entre 1993 y 2003 un 74%, en la provincia de Buenos Aires lo hizo en 109%.¿

¿Pero la importancia de incluir tales ejemplos en este artículo es a los fines de ubicar en justos términos nuestro reclamo, que no se limita a conseguir los fondos necesarios como para equilibrar las cuentas del corriente año.¿
¿La iniciativa de incluir en la agenda con el Gobierno nacional estas cuestiones va más allá del éxito de una administración, medido en los términos de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Persiguen el fin de asegurar por años la sustentabilidad financiera de la provincia de Buenos Aires, que alberga y brinda servicios a casi el 40% de la población argentina.¿
Este esquema de relación financiera perverso ha establecido un orden equivoco y confuso, por el cuál hemos cedido recursos propios que ahora debemos recuperar. El esquema fiscal argentino tiene que seguir respetando el enfoque que privilegie las necesidades de las provincias menos desarrolladas, no obstante el esfuerzo debe ser equitativo y establecer condiciones objetivas de reparto para que los mecanismos de predistribución sean equitativos.
Sin duda, debemos revisar criterios técnicos y analizar razonablemente la legitimidad del régimen vigente; sin embargo, la discusión de fondo es esencialmente política ya que es necesario rever y reestablecer un diálogo institucional equilibrado entre las distintas jurisdicciones provinciales y el Estado Nacional a fin de encarar con racionalidad y equidad la distribución primaria y secundaria de los recursos, tema pendiente en la agenda de gobierno desde hace ya mucho tiempo.

Por otra parte, no podemos dejar de señalar que en los últimos años, y particularmente después de la década de los 90, se han producido cambios estructurales en el sistema económico y social que requieren de un nuevo diagnostico de situación como punto de partida para analizar los criterios de ponderación y redistribución de la masa fiscal. La Ley actual mantiene un esquema desactualizado de la realidad nacional. Y más específicamente, rediseñar un nuevo escenario de interacción y participación política entre las provincias y la Nación.

Entendemos que es el momento oportuno para comenzar a estudiar y debatir una estrategia para el desarrollo de un acuerdo de coparticipación de impuestos atendiendo al escenario de crecimiento económico, importantes incrementos en los niveles de recaudación y superávit fiscal primario. Es por ello que debemos discutir la nueva ingeniería del sistema, para garantizar el efectivo cumplimiento del Art. 75, inc. 2 de nuestra Constitución Nacional y sentar las bases de un autentico federalismo fiscal.

Se trata de una decisión pública trascendente para restaurar la autonomía financiera provincial de la cual depende el futuro mediato del sistema federal. Finalmente, quiero señalar que esta Reforma de la Coparticipación Federal de Impuestos debería integrarse con el diseño de políticas de desarrollo regional consistente con las políticas de inversión pública y privada en el marco de un proyecto estratégico para el país.

Hilda B. González de Duhalde.