Número de Expediente 1119/04

Listado de Autores
Ríos , Roberto Fabián
Sánchez , María Dora
Capitanich , Jorge Milton
López Arias , Marcelo Eduardo
Martínez Pass de Cresto , Laura
Bar , Graciela Yolanda
Paz , Elva Azucena
Oviedo , Mercedes Margarita
Curletti , Mirian Belén

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1119/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1°: CREACION. Créase el Programa Nacional contra la evasión
impositiva, contrabando y competencia ilegal en la producción,
distribución y compraventa de cigarrillos y de productos derivados del
tabaco, que se regirá de conformidad a las disposiciones de la presente
ley.

Art. 2°: OBJETIVO. La presente ley tiene como objetivo prevenir la
comisión de ilícitos tributarios, contrabando y competencia ilegal,
cuya causa sea la comercialización bajo cualquier modalidad, de
cigarrillos o todo otro producto derivado del tabaco.

Art. 3°: COMPETENCIA. El Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos de la Nación deberá elaborar y ejecutar el Programa Nacional, y
podrá celebrar convenios con las provincias para su implementación.
Es de su competencia determinar las acciones que deban llevarse a cabo
en las zonas de frontera, de acuerdo a las características de cada una
de ellas y, disponer lo necesario para su instrumentación. También
deberá aconsejar al Poder Ejecutivo Provincial de cada una de las
provincias adheridas, la celebración de convenios de cooperación y
participación con las Organizaciones No Gubernamentales, municipios y
las empresas asociadas a la Cámara de la Industria del Tabaco.

Art. 4°: COMISION BICAMERAL. Créase una Comisión Bicameral, integrada
por dos legisladores nacionales, designados por cada una de las
provincias adheridas.

Es de su competencia fijar los lineamientos generales del Programa
Nacional y, realizar el seguimiento y contralor de las acciones que
ejecute el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la
Nación.

Art. 5°: FUNCIONES. De conformidad a las competencias asignadas en el
artículo anterior, sin perjuicio de las facultades conferidas por la
Constitución Nacional y los reglamentos de las cámaras, la Comisión
Bicameral tendrá las siguientes funciones:

a. Establecer los lineamientos generales para la prevención y
erradicación de la introducción ilegal en el país de cigarrillos y
productos derivados del tabaco;
b. Solicitar al Director General de la Administración Federal de
Ingresos Públicos y al Director General de la Administración General de
Aduanas, los informes que determinen, la producción de cigarrillos de
las empresas asociadas a la Cámara de la Industria del Tabaco, las
exportaciones realizadas y la cantidad de estampillas emitidas, desde
el año 2002 a la fecha del requerimiento. Dichos informes deberán ser
actualizados trimestralmente, remitiéndose a la Comisión la
documentación respaldatoria que detalle las exportaciones realizadas y
los puntos de salida al exterior;
c. Encomendar al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
de la Nación, la creación y coordinación de un cuerpo de seguridad
especializado en la materia, que actuará bajo se dependencia. Estará
integrado por efectivos de la Gendarmería Nacional, Prefectura Naval y
la Policía Provincial correspondiente a cada jurisdicción. Sus
funciones serán financiadas con el 80% del monto establecido en la
Cláusula Quinta del "Convenio para mejorar la recaudación y los
controles sobre la evasión y la competencia ilegal en el mercado de
cigarrillos", suscripto el 27 de febrero del 2004 entre el Ministerio
de Economía y Producción de la Nación y los representantes de la Cámara
de la Industria del Tabaco", aprobado mediante el decreto 294/2004.
d. Solicitar a la Unidad Especial de Operaciones Aduaneras -creada por
decreto 266/01- y de la Comisión Nacional Asesora Permanente del
Tabaco, el asesoramiento, información y colaboración que considere
necesarios;
e. Exhortar al Sr. Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos
de la Nación, la remisión un informe mensual sobre las acciones
implementadas y los resultados obtenidos en cada jurisdicción;
f. Requerir al Administrador Nacional de Aduana y al Director de la
Administración Federal de Ingresos Públicos, los informes, estudios y
estadísticas de las aduanas establecidas en cada jurisdicción, como así
también de los organismos especializados que actúen bajo sus órbitas.

Art. 6°: REGLAMENTACION. La Comisión Bicameral reglamentará el modo en
que desarrollará sus funciones y la forma en que las provincias
adheridas designarán sus representantes. Elevará a la Cámara de
Senadores un informe mensual y, el desempeño de sus integrantes será ad
honorem.

Art. 7°: ADHESION. Las provincias limítrofes o aquellas de producción
tabacalera, podrán adherir al Programa Nacional en el plazo y forma que
establezca la reglamentación.

Art. 8°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.-.

Fabián Ríos - María D. Sánchez - Laura Martínez Pass de Cresto -
Marcelo E. López Arias - Jorge M. Capitanich - Graciela Bar - Elva
Azucena Paz - Mercedes Margarita Oviedo.-

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

Mediante diversos instrumentos legales y acciones ejecutadas por el
Poder Ejecutivo Nacional y por los gobiernos de las provincias, se ha
intentado erradicar la introducción de mercaderías al país, evitando
los controles legales, -especialmente de cigarrillos y productos
derivados del tabaco-.

Distintas iniciativas, inclusive desde el Congreso de la Nación, se han
intentado a los fines mencionados, estableciendo organismos de control
específicos, sin embargo, en las provincias limítrofes, especialmente
las pertenecientes a la región nordeste, el tráfico ilegal de
cigarrillos se acrecienta diariamente.

En ese sentido, puede citarse el decreto 258/00 que creó el Consejo
Consultivo en jurisdicción de la Administración Federal de Ingresos
Públicos, cuyo artículo segundo inciso c) establece que una de las
funciones del citado consejo consultivo será "proponer las medidas
necesarias para combatir la evasión y el contrabando".

También ha sido materia de tratamiento y examen en las reuniones
ordinarias del Mercosur -a título de ejemplo puede destacarse la agenda
de trabajo de los días 25 y 26 de abril del 2001-, donde se resaltó la
necesidad de que el tema del contrabando de cigarrillos "debe tratarse
en forma global" y que " con el objetivo de buscar una política común
que apunte a combatir el contrabando en general, el GMC aprobó la
Resolución N° 10 que instruye al Comité de Directores de Aduana a
incluir ese tema en su plan de trabajo como prioridad, buscando
resultados efectivos en el plazo más corto posible".

Debido a la pluralidad de causas que subyacen en el delito de
contrabando, ningún remedio ha demostrado ser eficaz en su erradicación
que, se realiza por distintas vías, siendo la más frecuente -por la
cantidad de mercadería introducida ilegalmente- la navegación de los
ríos que limitan con los vecinos países de Paraguay, Brasil y Uruguay.

Es necesario que se elaboren políticas y se implementen acciones con
criterio uniforme, donde se encuentren representadas todas las
provincias limítrofes o aquellas de producción tabacalera.

De allí es que mediante este proyecto de ley, proponemos que la
coordinación de todas las acciones que se implementen por medio del
Programa Nacional, se encuentren en cabeza del Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos de la Nación, cuyo seguimiento y control,
esté a cargo de una Comisión Bicameral integrada con legisladores
nacionales que representen las provincias que padecen la problemática
señalada y, conocen cuales son los puntos vulnerables que deben
fortalecerse, sean de carácter geográfico o cuestiones funcionales de
los organismos de control.

El funcionamiento de la citada Comisión en la órbita del Senado de la
Nación, informando mensualmente la tarea que realice, garantiza un
necesario equilibrio federal. Ello debido a que, en los casos de
contrabando mayor, este se realiza mediante la introducción de la
mercadería a través de las provincias limítrofes, y de allí, se efectúa
el tránsito hacia las restantes provincias.

En ese sentido cabe recordar el desbaratamiento del contrabando
realizado en Colonia Cello (Provincia de Santa Fe) donde se incautaron
2.741 cartones de cigarrillos -procedentes de Paraguay- y cuyo destino
era la Provincia de Córdoba. En ese operativo, llevado a cabo en julio
de 2003, el Jefe de la Unidad Regional V de Santa Fe, expresó que la
carga ilegal superaba la suma de 30.000 pesos, motivo por el cual se
dió intervención a la justicia federal de la citada provincia. También
es útil recordar, el cargamento de 3.000 cartones de cigarrillos -por
la misma suma mencionada- que provenían de Paraguay y cuyo destino era
la Provincia de Santiago del Estero. Este procedimiento estuvo a cargo
de la Tropa de Operaciones Especiales de la Policía, la Administración
Federal de Ingresos Públicos y la Dirección General de Aeronáutica.
También intervino la justicia federal de Santa Fe, debido a que la
avioneta que transportaba dicha carga fue detenida en el aeródromo de
Pueblo Esther (provincia del mismo nombre).

No obstante, conviene señalar, que la existencia de un criterio
uniforme, que pueda reunir y sistematizar la información de las fuerzas
de seguridad y organismos de control resulta imprescindible. Ello
debido a que, en los casos señalados, se utilizó la vía aérea para la
introducción de las mercaderías pero la realidad, también indica que la
misma cantidad de mercadería, ingresa mediante el sistema de "menudeo"
que se realiza por puntos fronterizos no autorizados, especialmente a
través del río.

En ese sentido deben destacarse las declaraciones realizadas por el
titular de la Fiscalía 6 de la ciudad de Encarnación, Paraguay, Dr.
Eduardo Petta San Martín quien manifestó "a través del río es tanta la
libertad y la impunidad con la que se manejan que hasta a veces se
pueden ver -a plena luz del día- convoy de hasta siete barcazas
repletas de cigarrillos con destino a las orillas argentinas. Pero no
estamos hablando de pequeñas embarcaciones, no, muchas de ellas tienen
un promedio de 18 metros de largo por 5 o 6 de ancho con motores de 25
hp de cuatro tiempos, es decir son totalmente silenciosos y que tienen
una capacidad de carga de unas 1.000 cajas de cigarrillos" (diario
corrientes noticias 24-12-2004).

Cabe destacar que en estos casos ("de menudeo") la justicia federal
penal no puede actuar debido a que el hecho no reúne los requisitos
para que sea tipificado como contrabando mayor. La normativa aplicable
distingue el contrabando mayor y menor, cuando el valor en plaza de la
mercadería objeto del contrabando fuere mayor o menor de cinco mil
pesos. En efecto el artículo 947 de la ley 22.415 considera al
contrabando menor como infracción aduanera, motivo por el cual las
causas son sustanciadas ante el administrador de la aduana en cuya
jurisdicción se produce el hecho. En estos supuestos las fuerzas de
seguridad se encuentran ante la imposibilidad de efectuar el
requerimiento judicial. También es del caso considerar que podría
existir superposición de competencias y facultades propias de las
fuerzas de seguridad, de la Administración Federal de Ingresos Públicos
y Aduanas, de la Procuración General de la Nación, etc.

Dicha situación se agrava por cuanto cada provincia posee una geografía
propia y característica, a la cual no siempre las políticas del
gobierno nacional en la materia específica, les son totalmente
aplicables. La uniformidad de criterios y la coordinación en su
ejecución, controlado por las propias provincias por intermedio de sus
legisladores- aparece como una solución racionalmente beneficiosa.

También es útil destacar que, las facultades que puede ejercer la
Comisión Bicameral, son las que originariamente les otorga la
Constitución Nacional y el Reglamento de ambas cámaras a los
legisladores que la integran, a saber, pedidos de informes a los
organismos especializados en la materia, presentación de proyectos de
leyes y, solicitud de creación de comisiones especiales. En el caso de
las facultades de asesoramiento, sería de gran interés para el Poder
Ejecutivo Nacional contar con los informes de situación y las
necesidades directas de la provincia que padece el flagelo del
contrabando en forma cotidiana, a efectos de adoptar -si lo considera
necesario- decisiones concretas.

Por otra parte, también se pondría en marcha un modo de contralor de
los organismos especializados y descentralizados de la Administración
Pública Nacional, que operan en las distintas jurisdicciones.

Asimismo debe destacarse que el 27 de febrero de 2004, el Ministerio de
Economía y Producción de la Nación y, la Cámara de la Industria del
Tabaco, representados por los Sres. Claudio Gotelli y Eugenio Breard,
suscribieron el "Convenio para mejorar la recaudación y los controles
sobre la evasión y la competencia ilegal en el mercado de cigarrillos",
que fue aprobado mediante el decreto 294/2004 por el Poder Ejecutivo
Nacional. En el citado convenio, se establece que: " Reconociendo el
Ministerio de Economía y Producción que el flagelo de la competencia
ilegal ha sido un factor fundamental, tenido en cuenta para establecer
los objetivos del presente convenio, las empresas asociadas a la Cámara
de la Industria del Tabaco se comprometen a destinar, durante la
vigencia del presente convenio, un presupuesto de pesos DOS MILLONES (
$ 2.000.000) para la ejecución de acciones destinadas a combatir este
flagelo, a cuyos efectos deberán: 1) encargar a una entidad o
profesional de reconocido prestigio, independiente de las partes, la
realización de una medición de niveles de incidencia de la competencia
ilegal coincidente coincidente con las fechas de control para verificar
su evolución. En este sentido se realizará la primera medición al
inicio del presente convenio; 2) implementar un plan de prevención
(campaña pública con fuerte mensaje social, que tenga como objetivo
privilegiar el trabajo argentino combatiendo la evasión y la
competencia ilegal); y 3) implementar acciones de apoyo a las fuerzas
de seguridad. El PODER EJECUTIVO NACIONAL, a través de la Secretaría de
Hacienda del Ministerio de Economía y Producción, podrá colaborar en
este marco, sugiriendo a la CAMARA DE LA INDUSTRIA DEL TABACO acciones
específicas a ser ejecutadas".

Siguiendo el criterio antes expuesto, consideramos que las medidas
adoptadas, continúan siendo aisladas y ajenas a las realidades que
viven cada una de las provincias que padecen el flagelo del contrabando
-por ser limítrofes y productoras de tabaco- y que, la puesta en marcha
de un Programa Nacional, cuyo origen, integración y continuidad sea
genuinamente federal, puede contribuir a que el gobierno nacional
adopte soluciones de acuerdo a las necesidades reales.

Asimismo, consideramos que las mediciones a que hace referencia la
cláusula transcripta, pueden ser realizadas por organismos que poseen
los datos necesarios para su realización tales como la Administración
Federal de Ingresos Públicos, para ser elevadas al Congreso de la
Nación para su control. En ese supuesto, el fondo de dos millones de
pesos, destinados por las empresas asociadas a la CAMARA DE LA
INDUSTRIA DEL TABACO, en una proporción del 80%, puede financiar las
funciones de un cuerpo de seguridad especializada, destinada a combatir
el flagelo del contrabando, que dependa funcionalmente del Ministro de
Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación.

En ese sentido, cabe destacar la inquietud formulada oportunamente por
el representante de la Provincia de Misiones quien, mediante el
proyecto de comunicación 3136/03 solicitó que "el Poder
Ejecutivo(...)disponga las siguientes medidas: d) Disponer que se
provea del mayor equipamiento posible a nuestras fuerzas de seguridad
encargadas del control fronterizo, con el propósito de prevenir y
reprimir el contrabando con la mayor celeridad y eficiencia".

También sería menester, integrar a dicho cuerpo especializado, la
Unidad Especial de Operaciones Aduaneras, que según establecen las
disposiciones del Decreto 266/2001, actúa en la órbita de la Dirección
General de Aduanas de la Administración Federal de Ingresos Públicos,
con el objeto de optimizar la investigación, control y fiscalización
que realiza el servicio aduanero.

En el mismo sentido, durante el "Primer Encuentro Empresario contra la
Venta Ilegal" organizado por la Cámara Argentina de Comercio, el
titular de la entidad Carlos de la Vega destacó que "es fundamental la
coordinación de los diferentes organismos del estado nacional y de los
estados provinciales y que por el contrario, las acciones por separado
y en forma discontínua, incrementan las probabilidades del fracaso de
dichas acciones. Es un requisito ineludible para la reducción eficaz y
permanente de la venta ilegal" (Cámara Argentina de Comercio, lunes 12
de abril de 2004).

Todas las actividades mencionadas, y las que desarrollan otros
organismos de control del Estado Nacional y de las provincias, deben
ser puestas en conocimiento del Congreso de la Nación, debido a que su
creación y competencias son consecuencia de las leyes sancionadas.
Asimismo, las provincias son interesadas directas en el tema específico
del contrabando, del accionar de las fuerzas de seguridad -nacionales y
provinciales-, de la incidencia de la competencia ilegal de cigarrillos
en las economías regionales y de los controles de las aduanas en cada
jurisdicción.

Por todo lo expuesto solicito al H. Senado de la Nación la aprobación
del presente proyecto de ley.

Fabián Ríos - Elva Azucena Paz - Laura Martínez Pass de Cresto -
Graciela Bar - Marcelo E. López Arias - Jorge M. Capitanich - Mercedes
Margarita Oviedo - María D. Sánchez.-