Número de Expediente 1071/03

Listado de Autores
Menem , Eduardo

En proceso de carga

Señor Presidente del
H. Senado de la Nación
Lic. Daniel Osvaldo Scioli.

S / D.-


De mi consideración:

Me dirijo al señor Presidente a los efectos de solicitar se reproduzca
el proyecto de ley identificado como S-2171/01 por el que se reglamenta
la convocatoria a sesiones del Congreso.


Sin otro particular, saludo al señor
Presidente con distinguida consideración.



Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1071/03)

Proyecto de Ley

El Senado y la Cámara de Diputados,...

CAPITULO I
DE LAS SESIONES DEL CONGRESO

ARTÍCULO 1: El Congreso de la Nación se reunirá en sesiones ordinarias
dentro del período fijado por el artículo 63 de la Constitución
Nacional, considerándose el lapso restante como receso legislativo, el
que solo podrá ser interrumpido por la prórroga de las sesiones
ordinarias o la convocatoria a sesiones extraordinarias.

ARTÍCULO 2: Las sesiones ordinarias de las Cámaras del Congreso de la
Nación se iniciarán de pleno derecho el primero de marzo de cada año,
sin perjuicio de la facultad de apertura de las mismas atribuida al
Presidente de la Nación.

CAPITULO II
PRÓRROGA DE SESIONES ORDINARIAS

ARTÍCULO 3: La prórroga de las sesiones ordinarias podrán ser dispuesta
por el Presidente de la Nación o por resolución conjunta de ambas
Cámaras del Congreso antes de finalizado el período establecido.

ARTÍCULO 4: Cuando la prórroga fuere dispuesta por el Congreso la
resolución podrá tener inicio en cualquier Cámara y deberá ser adoptada
por el voto de la mayoría absoluta de los miembros totales. La misma
será comunicada a la restante, que deberá aprobarla por igual
proporción de votos, poniéndose luego en conocimiento del Poder
Ejecutivo.

ARTÍCULO 5: Las sesiones de prórroga se extenderán desde la fecha de
finalización del período ordinario hasta la fecha que la resolución que
las dispuso establezca.

ARTÍCULO 6: En las sesiones de prórroga podrán considerarse todas las
iniciativas presentadas por los legisladores o el Poder Ejecutivo y
ejercerse todas las facultades atribuidas al Congreso sin limitaciones
de ninguna especie, del mismo modo que durante el período ordinario.


CAPITULO III
SESIONES EXTRAORDINARIAS

ARTÍCULO 7: Las sesiones extraordinarias serán convocadas por el Poder
Ejecutivo en cualquier tiempo luego de vencido el período de sesiones
ordinarias sin que se haya producido la prórroga de las mismas, por el
plazo que el Decreto de convocatoria establezca.

ARTICULO 8: El sometimiento a la consideración de la Comisión Bicameral
Permanente prevista en el artículo 99 inc. 3 de la Constitución
Nacional de un decreto de necesidad o urgencia, constituirá la
convocatoria automática a sesiones extraordinarias por el plazo
necesario para que ambas Cámaras puedan considerar la medida.

ARTÍCULO 9: El mensaje de convocatoria deberá incluir los asuntos que
se solicita su consideración, sean estos iniciativas del Poder
Ejecutivo o de algún legislador que se encuentren con estado
parlamentario. La nómina de asuntos podrá se ampliada o reducida por el
Poder Ejecutivo durante el período extraordinario.

ARTÍCULO 10: Durante este período las Cámaras podrán considerar
cualquier iniciativa que no tenga el carácter de un proyecto de ley,
incluida las facultades de enjuiciamiento político, de hacer comparecer
a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir explicaciones e
informes o interpelar al Jefe de Gabinete de Ministros.

ARTÍCULO 11: Cuando circunstancias de grave interés, orden o progreso
lo requieran, las Cámaras podrán disponer por resolución conjunta
aprobada por dos tercios de los miembros presentes, incorporar el
tratamiento de proyectos de ley no propuestos por el Poder Ejecutivo.
En ese caso la resolución podrá establecer una ampliación del plazo de
sesiones.

ARTÍCULO 12: Las sesiones extraordinarias culminarán por el agotamiento
de los asuntos sometidos a la consideración del Congreso o por
vencimiento del plazo previsto para estas sesiones.

ARTICULO 13: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Eduardo Menem.-

FUNDAMENTOS:

Señor Presidente:

Los parlamentos de los actuales estados son instituciones permanentes,
en el sentido que están previstos en las Constituciones como órganos
regulares y ordinarios, a diferencia de las Asambleas estamentales de
la baja edad media que tenía carácter eventual y transitorio.

Pero esta permanencia institucional de las modernas asambleas
legislativas no es sinónimo de funcionamiento continuado. Así como la
administración pública actúa sin solución de continuidad, los
parlamentos tienen paréntesis en su funcionamiento de tal modo que
alternan períodos de actividad con otros de vacancia. La inactividad
del parlamento se justifica ya que el gobierno debe tener un período
donde no se vea sujeto al hostigamiento político y pueda ejecutar las
normas, y asimismo los parlamentarios deben tener un período donde
puedan cumplir sus obligaciones políticas y con su electorado.
(SANTAOLALLA, Fernando "Derecho parlamentario español"; Espasa
Universidad, Madrid, 1990, pág. 89).

La tarea de ejecutar las medidas de gobierno con carácter continuo, es
un rasgo típico de la actividad administrativa que ejerce el Poder
Ejecutivo. Es este órgano el responsable exclusivo de adoptar las
decisiones necesarias para hacer frente a las eventuales situaciones de
emergencia, existiendo previsiones constitucionales para los períodos
de receso parlamentario. De todos modos para hacer frente a situaciones
en las que resulta necesaria la participación legislativa, se prevé la
posibilidad de convocar al parlamento a sesiones extraordinarias para
tratar los asuntos que el ejecutivo disponga o a prorrogar las sesiones
ordiniarias.

La ordenación de los períodos de sesiones es muy variable según los
países. Así la República Federal de Alemania aplica el sistema de
asamblea permanente, en cuya virtud el Parlamento no está limitado
constitucionalmente en relación a fechas determinadas, pudiendo
reunirse y cerrar sus sesiones cuando lo estime conveniente (Art. 39.3:
"El Parlamento determinará la clausura y la reapertura de las
sesiones..."). Otros países establecen claramente dos períodos
distintos, fijando su fecha de apertura y cierre, como la Constitución
de Francia, Italia y España.

Nuestra Constitución optó por la fijación de un período fijo de
sesiones ordinarias que según el artículo 55 de la Constitución de 1853
se extendía desde el 1° de mayo hasta el 30 de septiembre. El mismo se
amplió con la Reforma de 1994, fijándose desde el 1° de marzo hasta el
30 de noviembre (artículo 63).

Es claro que la voluntad del constituyente, en ambos casos, fue fijar
un período fijo en el cual el Congreso no sesionará lo cual constituye
un límite constitucionalmente impuesto a su labor legislativa, dentro
del equilibrio de poderes de un sistema presidencialista.

Durante ese período de receso la Constitución establece de modo
taxativo que solo puede activarse la actividad legislativa mediante la
convocatoria extraordinaria por el presidente de la Nación, o la
prórroga de sus sesiones según establece el párrafo final del artículo
55, hoy 63.

Concordantemente el artículo 99, cuando establece las atribuciones del
presidente, en el inciso 9 indica: "Prorroga las sesiones ordinarias
del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave
interés de orden o de progreso lo requieran".

La redacción de estas normas ha suscitado diversas interpretaciones por
parte de la doctrina y la práctica parlamentaria respecto de las
facultades del presidente de la Nación y del propio Congreso
relacionadas con:
a) La convocatoria y la apertura de las sesiones;
b) La fijación del temario a tratar;
c) El cese del período parlamentario
En cuanto al tema de la convocatoria a la prórroga de las sesiones, las
diversas opiniones vertidas por la doctrina y parlamentarios pueden
agruparse en tres categorías (MASSINI, JUAN S. "En torno a las sesiones
extraordinarias y de prórroga del Congreso de la Nación", Revista de
Derecho Parlamentario, n°1, Dirección de Información Parlamentaria,
Buenos Aires, 1987):
1) Presidencialistas netos: Asignan al presidente de la Nación la
facultad exclusiva de convocatoria. Así José Manuel Estrada y Agustín
de Vedia llegan al extremo de considerar que la concurrencia del
presidente a la apertura de las sesiones es condición indispensable
para el inicio del período ordinario. En esta postura se entiende que
el presidente tiene facultades exclusivas para convocar a sesiones
extraordinarias y de prórroga, fijar el temario a discutir y retirar
asuntos propuestos.
2) Presidencialismo atenuado: Como resultado de la práctica
parlamentaria, si bien se reconoció el predominio del presidente, se
amplió la autonomía del Congreso. A partir de la intervención de Juan
Francisco Seguí en la 3ra. Sesión preparatoria el 19 de octubre de
1854, quien manifestó "¿ la Cámara no estaba instalada, no lo estaría
sino cuando el presidente de la República lo declarase solemnemente",
se inició la costumbre de que fuera el presidente quien por decreto
convocara a todas las sesiones. En una primera etapa hasta se llegó a
asimilar las sesiones de prórroga con las extraordinarias.

Posteriormente se fue variando esta postura con diversos proyectos
presentados por legisladores hasta que en 1946 se sometió a
consideración de la Comisión de Asuntos Constitucionales de Diputados
las facultades de la Cámara para tratar proyectos de declaración y
resolución durante las sesiones extraordinarias. Como consecuencia del
mismo se elaboró un dictamen, cuyo miembro informante fue el Diputado
John W. Cooke, que expresaba: "¿ los proyectos de resolución y de
declaración integran constitucionalmente las atribuciones que son
propias del cuerpo, siendo privativo del mismo abocarse a su
consideración mientras se encuentre en funcionamiento." Así es que se
considera que pueden tratarse proyectos de comunicación, resolución,
declaración, interpelación a ministros, medidas correctivas y
disciplinarias a miembros; es decir todas aquellos actos que no
implican tarea materialmente legislativa con intervención de ambas
Cámaras.
3) Parlamentaristas: Esta postura fue seguida por Carlos Sánchez
Viamonte y Linares Quintana en la doctrina y ha sido esgrimida por
destacados parlamentarios. Para ellos el parlamento conservan la
plenitud de sus facultades en todos los tipos de sesiones, incluida la
facultad de autoconvocatoria concurrente con la del Poder Ejecutivo en
lo que hace a las sesiones extraordinarias y de prórroga. Los autores
fundan esta postura en los antecedentes del Congreso norteamericano, al
que se lo caracteriza como self moving and self depend. En la práctica
parlamentaria no hay antecedentes de haberse seguido esta posición en
ningún caso, aunque algunas constituciones provinciales aplican esos
principios para las legislaturas locales.

En la práctica parlamentaria ha prevalecido la tesis presidencialista
aunque en la forma atenuada, es decir, reservando para las Cámaras la
facultad de autoconvocatoria para tratar cuestiones privativas.
Conforme a los antecedentes se han entendido como tales las medidas
correctivas o disciplinarias que las Cámaras pueden aplicar a sus
miembros, trámite de proyectos de declaración y resolución,
interpelación a ministros del Poder Ejecutivo, etcétera.

Bidegain incluye en ellas a las medidas de carácter administrativo y
jurisdiccional, procesales y prerrogativas (los llamados privilegios
parlamentarios).

A partir de la resolución de la Cámara de Diputados del 5 de diciembre
de 1949. se entiende que son tales las que no implican el ejercicio de
funciones legislativas ni parlamentarías en que deban intervenir los
otros poderes ni aun la otra rama del Poder Legislativo, es decir las
que en general pueden ser ejercidas independientemente por cada Cámara,
sin necesidad de sesionar simultáneamente con la otra, conforme lo
impone él articulo 57 de la Constitución. (BIDEGAIN, Carlos María,
Cuadernos del Curso de Derecho Constitucional" Abeledo Perrot Buenos
Aires, 1981 Tomo IV. Páginas 51/56).

Varios autores adhieren a esta postura. González Calderón y Ramella
aceptan que las cámaras se autoconvoquen a sesiones ordinarias dentro
del período marcado por la Constitución, pero consideran que solo el
presidente puede prorrogarlas o convocar a sesiones extraordinarias.
Ambos sostienen que en las sesiones extraordinarias el Congreso puede
ejercitar por sí todas las funciones no legislativas y considerar los
asuntos vinculados a su propio funcionamiento (Ramella), limitación que
no tiene en las sesiones de prórroga donde pueden considerar libremente
cualquier asunto.

Al respecto Ramella indica: "Las sesiones ordinaria pueden ser
prorrogadas solamente por decisión del Poder Ejecutivo. Las sesiones de
prórroga, la misma palabra lo indica, son la continuación sin solución
de continuidad de las sesiones ordinarias y, por lo tanto, pueden
tratarse en ellas todos los asuntos que el Congreso estime
convenientes" (RAMELLA, Pablo, "Derecho constitucional", Depalma, 1986,
pág. 658)

Otros autores como Joaquín V. Gonzáles, Bidart Campos, Quiroga Lavié y
Bidegain dicen que las Cámaras pueden autoconvocarse y conservan la
plenitud de sus facultades a sesiones ordinarias y de prórroga. Esto
último porque el artículo 55 de la Constitución dice que pueden ser
prorrogadas sus sesiones después de una coma, si indicar expresamente
que ello sólo corresponde al Poder Ejecutivo (Quiroga Lavié). En cambio
entienden que sólo el presidente de la Nación puede convocar a sesiones
extraordinarias, limitándose el debate a los temas por él propuestos.
Joaquín V. González expresa su posición afirmando: "Aunque la
Constitución nada dice en términos precisos e intergiversables sobre la
facultad del Congreso para prorrogar por sí mismo sus sesiones, y
aunque la construcción de los arts. 55 y 86 inc. 12 no excluye
verdaderamente tal facultad al acordársela al Poder Ejecutivo, se ha
hecho costumbre de reconocérsela solo a éste que, al decretar la
prórroga enumera los asuntos que han de ser motivo de discusión"
"GONZALEZ, Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina", Ed.
Estrada, 1971, pág. 371).

Resulta claro que el texto constitucional no atribuye ni niega
expresamente la facultad de autoconvocatoria a la prórroga de sesiones
ordinarias por parte del Congreso, resultado razonable su
reglamentación por vía legal, pudiéndose aceptar que existe una laguna
a este respecto. Asimismo existen otros aspectos de las sesiones
ordinarias, su prórroga o extraordinarias que no encuentran regulación
expresa por ley ni los reglamentos de las Cámaras, aplicándose solo
prácticas parlamentarias.

Es necesario recordar que se han presentado innumerables proyectos de
ley o resolución en ambas Cámaras tendientes a regular esta materia.
Los primeros, como ya he relatado se remontan a 1854, destacándose el
proyecto de ley del diputado Julio A. Costa de 1908, el del diputado
Silvio L. Ruggeri en 1939, el de los diputados José Casas y Jorge W.
Perkins en 1939, entre muchos otros.

Por ello consideramos pertinente efectuar una regulación de los
distintos tipos de sesiones previstos en la Constitución Nacional,
indicando expresamente la autoridad que las convoca, el temario a
tratarse y la finalización de las mismas.

Como declaración inicial el proyecto establece que existe un período
ordinario de sesiones y que el resto constituye un receso legislativo,
tal como resulta de la voluntad del constituyente. Solo por excepción
se podrá en tal receso sesionar bajo la modalidad de prórroga o
sesiones extraordinarias.

Entre los aspectos principales se establece el inicio de pleno derecho
del período ordinario el primero de marzo al margen de facultad
presidencial de apertura (artículo 2), se consagra la facultad
concurrente de prorrogar las sesiones (artículo 3) estableciéndose una
mayoría especial para la resolución conjunta de las Cámaras (artículo
4).

Respecto de las sesiones extraordinarias se establece que es facultad
exclusiva del Poder Ejecutivo convocarlas (artículo 7) y se prevé la
convocatoria automática cuando se someta a consideración de la Comisión
Bicameral Permanente un decreto de necesidad o urgencia (artículo 8).
Asimismo se consagra la más amplia facultades para que las Cámaras
adopten decisiones no legislativas (artículo 10) y se establece que con
carácter excepcional las Cámaras podrán introducir el tratamiento de
proyectos de ley (artículo 11).

Entendemos que es necesario una regulación específica de esta materia,
ampliando razonablemente las facultades de sesionar del Congreso cuando
circunstancias especiales lo requieran, manteniendo de este modo un
adecuado equilibrio entre la división de poderes del estado, bajo el
principio de colaboración y control.

Por las razones expuestas solicito la aprobación del presente proyecto.

Eduardo Menem.-