Número de Expediente 1/03

Listado de Autores
Prades , Carlos Alfonso
Usandizaga , Horacio Daniel
Marti , Ruben Américo
Raso , Marta Ethel
Lescano , Marcela Fabiana
Taffarel , Ricardo César
Colazo , Mario Jorge
Falco , Luis
Baglini , Raúl Eduardo
Maestro , Carlos

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones


(S-0001/03)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...


Artículo 1° Ámbito de aplicación. La presente ley se aplicará a las
relaciones jurídicas entre personas de existencia visible, entre éstas y
personas jurídicas, entre personas de existencia visible y entes financieros
públicos y privados, y a las resultantes de obligaciones tributarias de
aquéllas frente a órganos del Estado Nacional, que afecten o puedan afectar
su vivienda única, sujeta o no al régimen de 'bien de familia' previsto en
la ley 14.394. Se invita a las provincias, sus municipios y a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, a adoptar el régimen de la presente ley respecto
de las obligaciones tributarias de sus ámbitos respectivos.

Art. 2º. Plazo de vigencia. El plazo de aplicación de las disposiciones de
la presente ley se extiende hasta el 10 de diciembre de 2003 y quedará
automáticamente prorrogado por el mismo plazo en que sea extendida la
emergencia declarada por la ley 25.561.

Art. 3º. Protección de la vivienda única. Dispónese, durante el plazo
previsto en el artículo 2º, la suspensión de las subastas que hubieran sido
dispuestas, judicial o extrajudicialmente, sobre los inmuebles de las
personas físicas que constituyan su vivienda única, cualquiera sea la
naturaleza de la obligación que la origina, cualquiera fuera su regulación
normativa -convencional o legal- y cualquiera sea la garantía que la afecte.
La suspensión aquí dispuesta afecta también el ejercicio de los privilegios
que la ley confiere al vendedor por el saldo de precio.

En el régimen de la presente ley se entiende por vivienda única aquella que
el titular del dominio, persona de existencia visible, dispone para su
habitación personal y de su familia inmediata. En caso de disponer de más de
un inmueble en las condiciones indicadas, el titular deberá optar por
someter uno de ellos al régimen de la presente ley. En el caso, requerirá
del juzgado competente la sustitución de las medidas cautelares que afectan
a la que pretenda someter al régimen de esta ley. El trámite de registración
de los oficios pertinentes no devengará el pago de tasa alguna y en ellos se
hará constar el número de la ley que los autoriza.

Art. 4º. Exclusión. Quedan excluidas del régimen de la presente ley las
viviendas únicas sujetas a ejecución por créditos originados en delitos
penales cometidos por su titular.

Art. 5º Incolumnidad de los derechos. Durante el plazo de suspensión
ordenada por la presente ley el acreedor tendrá derecho a adicionar al
capital adeudado los intereses compensatorios pactados, los que hubieren
sido fijados por ley especial durante la emergencia o los que fijare el juez
a pedido de las partes.

Art. 6º. Aplicación a subastas aprobadas. El régimen de la presente ley se
aplicará aún a las subastas aprobadas en las que se hubiere dado la posesión
al comprador; en tal caso, el comprador gozará de la opción de esperar al
vencimiento de la suspensión o a la restitución del precio pagado. Los
gastos en que hubiere incurrido el comprador en la subasta, exclusivamente
limitados a las comisiones de martillero, gastos de escritura y de
inscripción registral, se incorporarán a la planilla de liquidación del
juicio respectivo a costa y cargo del deudor y devengará intereses
compensatorios a la tasa que el juez fije.

Art. 7º. Orden público. El régimen de la presente ley es de orden público y
se aplicará en todo el territorio de la Nación a pedido de parte interesada.

Art. 8º. Coexistencia de regímenes. El régimen de la presente ley no excluye
la aplicación de soluciones concertadas libremente por las partes ni de
regímenes que confieran mejores o más extensos derechos que por la presente
se reconocen.

Art. 9º. Competencia. Será competente para conocer de la presente ley la
justicia federal y la justicia ordinaria, según los casos en que las
subastas dispuestas o los procedimientos iniciados correspondan a sus
respectivas jurisdicciones. Cuando se trate de facultades concedidas a
determinados entes a actuar extrajudicialmente, será competente la justicia
ordinaria que corresponda al domicilio del deudor. En los procedimientos
concursales será competente el juez concursal.

Art. 10. Comuníquese al Poder Ejecutivo.-

Carlos A. Prades - Horacio D. Usandizaga - Rubén A. Martí -Ricardo C.
Taffarel - Marcela F. Lescano - Marta E. Raso - Carlos Maestro - Mario J.
Colazo - Raúl E. Baglini - Luis A. Falcó


FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

La ley 25.561, llamada de 'Emergencia pública y de reforma del régimen
cambiario', sancionada el 6 de enero de 2002, publicada en el Boletín
Oficial el 7 de enero de 2002, en su art. 1º dispuso la "emergencia pública
en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, ...,
hasta el 10 de diciembre de 2003", con arreglo a las bases que allí se
especifican y, en lo que aquí interesa, "3. Crear condiciones para el
crecimiento económico sustentable y compatible con la reestructuración de
la deuda pública. 4. Reglar la reestructuración de las obligaciones, en
curso de ejecución, afectadas por el nuevo régimen cambiario instituido en
el artículo 2º" (sic).

En uso de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo se dictaron
distintas disposiciones para reglar las relaciones entre deudores y
acreedores; la última de las cuales establece un sistema de conciliación
entre partes para la solución de los conflictos que no pone a resguardo las
garantías constitucionales que tienden a la protección de la familia y al
acceso a una vivienda digna (art. 14 bis, Constitución Nacional), cometido
que dicha Carta ha puesto de modo expreso en manos del Congreso.

La presente iniciativa que hoy sometemos a consideración del H.
Congreso de la Nación, al suspender temporariamente el ejercicio de los
derechos resultantes de las relaciones jurídicas, propias del derecho común,
implica el ejercicio del poder legisferante que la Constitución Nacional ha
acordado al Congreso en el marco del art. 75, inc. 12, para establecerlo en
todo el territorio de la República y el ejercicio de las facultades
conferidas en los incs. 19, 23 y 32, del art. 75 citado, en cuanto tiende a
asegurar el desarrollo armónico de los individuos en condiciones de
igualdad, la promoción de medidas de acción directa para garantizar la
igualdad de oportunidades que la emergencia económica y social altera y
asegurar, en lo posible, los derechos a la protección de la familia y al
mantenimiento de la vivienda única en grave riesgo de desaparición; por fin,
implica también poner en funcionamiento los poderes conferidos al Congreso
por la Constitución de la República.

La invitación a las provincias, a los municipios y a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a adherir al régimen de la presente tiene como
propósito no interferir en las facultades tributarias frente a sus sujetos
pasivos; pero desde que las relaciones jurídicas que afecten a la vivienda
única de un deudor 'persona física' son propias del derecho común, esta ley
interferirá en ellas, con independencia de la naturaleza de las obligaciones
que den origen a esa afectación. Es, también, la influencia del derecho
procesal constitucional que produce sus efectos en el ámbito del proceso de
ejecución que aquellas relaciones origina.

A los efectos de abonar la sustentación jurídica de la norma que se
promueve es dable puntualizar que en la aplicación de la teoría de la
emergencia la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha justificado la
interferencia del Estado en las relaciones jurídicas entre particulares en
tanto no implique la pérdida sustancial de los derechos, sea razonable y
acotada en el tiempo. En 'Peralta' y bajo una situación de gravedad social
menos gravosa que la actual, que afecta a millones de individuos y los
instala en condiciones de pobreza e indigencia , ha dicho que "en tiempos de
graves trastornos económicos-sociales, el mayor peligro que se cierne sobre
la seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una
transitoria postergación de las más estrictas formas legales, sino el que
sobrevendría si se las mantuviera con absoluta rigidez, por cuanto ellas,
que han sido fecundas para épocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer
de políticas eficientes durante las crisis" (CS, 'Peralta, Luis A. y otro c.
Estado Nacional').

El Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto Nº 2415, del 27 de
noviembre de 2002, publicado en el Boletín Oficial el 28 de noviembre de
2002, cuyo artículo 1º, en lo que interesa destacar, facultó al juez "de
oficio o a pedido de parte, disponer por única vez la realización de
audiencias de conciliación para que comparezcan las partes con sus letrados.
Todas las audiencias deberán celebrarse dentro de un plazo máximo e
improrrogable de TREINTA (30) días hábiles, contados desde la fecha de la
solicitud o del auto del juez que las disponga, cuando se la cite de oficio,
y suspenderá durante ese término el procedimiento de ejecución. La
resolución que fija las audiencias es inapelable" (sic). En los
considerandos se destaca que "el objeto de las audiencias es permitirle al
tribunal que procure acercar a las partes en aras de obtener un acuerdo que
posibilite al deudor cumplir con su obligación, en los términos del artículo
11 de la Ley N° 25561... . Que en este sentido, la fórmula conciliatoria a
la que se llegue en el acuerdo deberá ser interpretada ampliamente, en el
contexto del esfuerzo compartido al que se refiere dicho artículo, pudiendo
a tales efectos incluir aún la dación en pago, como forma de extinción de
las obligaciones" (sic).

La realidad indica que a pesar de las medidas expuestas, en
infinidad de situaciones resultaron insuficientes para lograr el resguardo
de los derechos que la presente pretende asegurar, exponiendo a los deudores
y sus familias a las graves consecuencias que implica la pérdida de la
vivienda familiar.

Cabe consignar aquí que el dispositivo excluyó de su aplicación a
los créditos de naturaleza alimentaria, los derivados de la responsabilidad
por la comisión de delitos penales, los laborales, los causados en la
responsabilidad civil y contra las empresas aseguradoras que hayan asegurado
la responsabilidad civil, la liquidación de bienes en la quiebra y los
posteriores a la sanción de la Ley N° 25561 de Emergencia Pública y de
Reforma del Régimen Cambiario.

El propósito de resguardar la vivienda única, asiento del hogar y de la
familia, aconseja limitar las exclusiones establecidas en el decreto a la
responsabilidad que resulte de la comisión de delitos penales pues no parece
aconsejable esa protección con mengua del deber de respetar los derechos
ajenos que el delito conlleva. Los restantes supuestos están excluidos del
objeto de tutela proyectado en la presente, por lo que no ampara a las
personas jurídicas ni a las PyMES, cualquiera sea su forma de constitución.

El proceso de mediación establecido por la ley 24.573, cuya finalidad fue
promover "la comunicación directa entre las partes para la solución
extrajudicial de la controversia" (art. 1º, primer párrafo, de la ley) y
declarado constitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS,
27.9.01, 'Baterías Sil-Dar S.R.L c/ Barbeito, Walter s/ sumario'), en tanto
el mediador no ejerce funciones jurisdiccionales y la actividad ha sido
reglada, así como la conciliación a través de audiencias autorizada en el
decreto 2415 antes citado, no satisfacen adecuadamente la protección de los
derechos que por la presente se proyecta tutelar.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa 'Camusso Vda. de
Marino, Amalia c/ Perkins S.A. s /demanda' (CS, 21.05.1976) sentó que "Con
arreglo a lo dispuesto en el Art. 3° del Código Civil, no implica
retroactividad la inmediata aplicación de una norma -la ley 20695, derogada
por la 21297- a una relación jurídica existente, si al entrar en vigor
aquélla no se había satisfecho el crédito", con lo que la aplicación a las
subastas ya aprobadas no produciría afectación constitucional a los derechos
del comprador, en tanto quedarían suspendidos por el plazo de vigencia de la
ley. Y, a mayor abundamiento, la garantía de la propiedad que resultaría
adquirida a partir de la aprobación de la subasta y del pago del precio, no
aparecería conculcada toda vez que operaría a su respecto sólo una
suspensión transitoria o, a elección del comprador, la restitución del
precio pagado. Lo expuesto se adecua a la solución inveterada dada por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, reiterada en fallo 'Victoria Storani
de Boidanich e Hijos c/ Ansaldi, Imperiale y Bovio' (CS, 26.06.1939),
conforme a la cual el derecho del comprador "se halla protegido por el art.
17 de la Constitución Nacional que, como lo ha declarado esta Corte, ampara
todo aquello que forma el patrimonio del habitante de la Nación, trátese de
derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales" (CS,
Fallos 137:47 y 62 in fine, 145:307 y 327; 294:152; 304:856, entre otros).

Ha de recordarse que la ley 24.283 marcó como punto de inflexión de la
aplicación de la norma allí prevista (aplicación del valor real de la
prestación al tiempo del pago) que la situación 'no hubiere quedado
consolidada', entendiéndose como tal la consumición de la relación por el
pago o el cumplimiento. De allí que, si la subasta hubiere sido aprobada,
pagado el precio por el comprador, liquidado el capital, los intereses y
las costas del juicio y hecho pago el acreedor de las sumas resultantes, en
rigor no habría ya vivienda alguna que proteger pues el bien habría salido
irrevocablemente del patrimonio del deudor. Aquí sí, la intangibilidad de la
cosa juzgada "también exigencia del orden público con jerarquía superior"
(CS, 27.12.96, 'Chocobar, considerando 45 y Fallos 307:1289; 308:139;
311:651 y 2058; 312:122; 'Roccatagliata', 1.3.94, LL 1995-A-492; 'Saavedra',
22.9.94) impediría la retrocesión del dominio en cabeza del deudor.

En la causa tantas veces citada para justificar los poderes del Gobierno
durante la emergencia, 'Avico Oscar Agustín c/ De La Pesa Saúl s/
consignación de intereses' (CS, 07.12.1934), en que se cuestionó la ley
11.741, que prorrogó por el plazo de tres años las obligaciones hipotecarias
que se hicieron exigibles por el vencimiento del plazo y dispuso la
reducción de los intereses, que no habrían de exceder del 6% durante su
vigencia, sostuvo la Corte Suprema de Justicia de la Nación que "La cuestión
que se plantea gira alrededor de la modificación que introduce la ley
cuestionada, en los contratos celebrados entre particulares, sosteniéndose
que el Congreso no ha podido alterar los convenciones privadas, que forman
la ley que las mismas partes se han dado. El problema jurídico consiste, por
consiguiente, en determinar si frente a la ley que las partes han creado
para regir sus obligaciones cesa el poder de legislación del Congreso, al
que estaría vedado dictar disposiciones que modificaran esas obligaciones"
(sic). Sostuvo la Corte que "La solución a ese problema está en lo que
prescribe el art. 67, inc. 28 de la Constitución, al facultar al Congreso
para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en
ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. Todo lo que es
necesario y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional,
está comprendido dentro de los poderes de reglamentación atribuidos al
Congreso, que tienen en vista también los altos propósitos y elevadas miras
enunciadas en el Preámbulo de la Constitución, en el sentido de promover el
bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad. Es regla
doctrinaria que la interpretación de los poderes y derechos del Gobierno
instituido por la Constitución no debe ser estricta ni restringida. Story
recuerda, que los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar
los peligros y de aumentar la prosperidad nacional, son tan variados y
complejos que debe dejarse una gran latitud para la elección y el empleo de
esos medios, de lo que deriva la necesidad y la conveniencia de interpretar
ampliamente los poderes constitucionales" (sic).

En la causa 'Banco del Suquía S.A. c/ Juan Carlos Tomassini s/ P.V.E. -
ejecutivo - apelación recurso directo' (CS, 19.3.02), el Alto Tribunal
sostuvo la inconstitucionalidad del art. 58, in fine, de la Constitución de
la provincia de Córdoba y su ley reglamentaria 8067, que disponen la
inembargabilidad de la vivienda única, sosteniendo que "Desde sus primeros
pronunciamientos esta Corte ha resuelto que las relaciones entre acreedor y
deudor sólo pue-den ser objeto de la exclusiva legislación del Congreso de
la Nación, en virtud de la delegación contenida en el antiguo art. 67, inc.
11 (actual art. 75, inc. 12) de la Constitución Nacional (Fallos: 322:1050,
considerando 7º y sus citas). Ello alcanza -obviamente- a la forma y
modalidades propias de la ejecución de los bienes del deudor (Fallos:
271:140, últi-mo considerando)" (sic). Agregó que "Más aún, cuando el
Tribunal examinó leyes que ex-cluían del embargo a ciertos bienes (por
razones que calificó 'de humanidad'), consideró que las normas dictadas por
el Congreso Nacional constituían, por la materia que regulaban y por el
hecho de haberlas sancionado aquél, preceptos de fon-do, o sustantivos,
destinados a regir las relaciones entre acreedor y deudor y, por
consiguiente, normas generales del derecho civil establecidas en virtud del
poder conferido por el artículo constitucional citado supra (Fallos:
138:240, 244, 245)" (sic). "Esto es así porque al atribuir la Constitución
al Congreso la facultad de dictar el Código Civil, ha querido poner en sus
manos lo referente a la organización de la fami-lia, a los derechos reales,
a las sucesiones, a las obliga-ciones y a los contratos, es decir, a todo lo
que constituye el derecho común de los particulares considerados en el
as-pecto de sus relaciones privadas (Fallos: 156:20, 36, 37)" (sic) Y
concluye el argumento sosteniendo que "todas las leyes que estatuyen sobre
las relaciones privadas de los habitantes de la república, sean personas
físicas o jurídi-cas, al ser del dominio de la legislación civil y
comercial, están comprendidas entre las facultades de dictar los códigos
fundamentales que la Constitución atribuye exclusivamente al Congreso
(Fallos: 150:320, 326)". Por lo tanto, "Determinar qué bienes del deudor
están sujetos al poder de agresión patrimonial del acreedor -y cuáles, en
cam-bio, no lo están- es materia de la legislación común, y, como tal,
prerrogativa única del Congreso Nacional,..." (sic).

En el considerando 11 del citado fallo, recuerda la Corte que en
pronunciamientos anteriores (Fallos: 139:145, 148), el tribunal "destacó
que la facultad de reglamentar los efectos de las obligaciones en el
patrimonio del deudor comprendida en el poder de dictar los códigos (art.
67, inc. 11 de la Constitución) autoriza al Congreso para eximir de la
ejecu-ción y del embargo determinados bienes indispensables para la vida del
deudor y de su familia, exenciones fundadas en con-sideraciones de humanidad
y que se encuentran consignadas con mayor o menor amplitud en las
legislaciones de todos los paí-ses civilizados" (sic). Recordó también que
en Fallos 184:398 reiteró esos conceptos y desta-có que diversas leyes
nacionales habían exceptuado del embar-go a determinados bienes muebles o
inmuebles, salarios, pen-siones o una parte del sueldo, lo que también había
señalado en Fallos 138:240.

Y es bueno consignar lo que en el considerando 15 de ese mismo fallo el Alto
Tribunal de la República ha dejado sentado. Tal, que "el Tribunal comparte
los altos ideales de la protección integral de la familia y de la vivienda
que han inspirado la sanción de las normas impugnadas y que su
juris-prudencia reiteradamente ha defendido al amparo de lo esta-blecido en
el art. 14 bis de la Constitución Nacional. Pero este criterio no significa
-por lo que hasta aquí se expuso- que deba cohonestarse el camino que ha
escogido la Provincia de Córdoba para alcanzarlos. El desarrollo y el
progreso no son incompatibles con la cabal observancia de la Constitución
Nacional porque -como señaló esta Corte en el caso de Fallos: 247:646- 'tan
censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar de los
hombres, como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto
de las institu-ciones'" (sic).

La norma proyectada cumple las exigencias que resultan de la doctrina de la
Corte federal, tiende a sostener la solidaridad entre los hombres sin la
cual ninguna sociedad será posible y alienta el elevado propósito de
resguardar la unidad de la familia, la vivienda familiar y la dignidad del
hombre que su ausencia enturbia y degrada.-

En función de lo expuesto es que solicitamos a nuestros pares acompañen la
sanción del presente Proyecto de Ley

Carlos A. Prades - Horacio D. Usandizaga - Ricardo C. Taffarel - Marcela F.
Lescano - Marta E. Raso - Carlos Maestro - Mario J. Colazo - Raúl E. Baglini
- Luis A. Falcó