Número de Expediente 1798/07

Listado de Autores
Closs , Maurice Fabián
Ríos , Roberto Fabián
Mastandrea , Alicia Ester
Capitanich , Jorge Milton
Rodríguez Saá , Adolfo

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1798/07)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

Articulo 1: Sustitúyanse los artículos 3 y 4 de la Ley N° 25.080 por los siguientes:

ARTICULO 3° - Las actividades comprendidas en el régimen instituido por la presente Ley son: la implantación de bosques, su mantenimiento, el manejo, el riego, la protección y la cosecha de los mismos, incluyendo las actividades de investigación y desarrollo, así como las de industrialización de la madera, cuando el conjunto de todas ellas formen parte de un emprendimiento forestal, foresto-industrial integrado y/o de un sistema agro-forestal.

Se entenderá por Sistema Agro-Forestal (SAF) al sistema de uso de la tierra en el que se combinan deliberadamente, de manera consecutiva o simultánea, en la misma unidad de aprovechamiento de tierra, especies arbóreas perennes con cultivos agrícolas y/o animales a fin de obtener permanentemente una mayor producción.

Cuando se trate de un sistema agro-forestal, los beneficios de la presente ley se otorgaran únicamente en relación a las actividades que por la presente se promueven, sin perjuicio del tratamiento especial que pueda darse al Sistema Agro-Forestal en su conjunto.

ARTICULO 4° - Entiéndese por bosque implantado o cultivado, a los efectos de esta Ley, el obtenido mediante siembra o plantación de especies maderables nativas y/o exóticas adaptadas ecológicamente al sitio, con fines principalmente comerciales o industriales, en tierras que, por sus condiciones naturales, ubicación y aptitud sean susceptibles de forestación o reforestación que no estén cubiertas por masas arbóreas nativas o bosques permanentes o protectores.

En cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por nuestro país, las provincias que adhieran al presente régimen deberán, dentro de los 6 meses de la entrada en vigencia de la presente ley, elaborar un plan estratégico de conservación de la biodiversidad en el que se determinen las zonas susceptibles de implantación de bosques. Asimismo, deberán considerar las Leyes de presupuestos mínimos y las normas de orden Nacional y Provincial que traten y/o regulen los distintos aspectos de la biodiversidad. Dicho plan estratégico deberá ser actualizado cada dos años por la Autoridad de Aplicación Provincial y aprobado por la Autoridad de Aplicación Nacional, para que los proyectos en la jurisdicción de cada provincia queden comprendidos dentro de los beneficios otorgados por la presente ley.

La asignación de fondos para los planes aprobados en el marco de la presente ley que anualmente se incluyan en la Ley de Presupuesto será, como mínimo, igual a la de la Ley de presupuesto del año anterior y deberán ser incluidos hasta la finalización de dichos planes.

Articulo 2: Incorpórese a la Ley N° 25.080 el Art. 17 bis con la siguiente redacción:

ARTICULO 17 bis.- El Poder Ejecutivo Nacional, a través de su organismo competente o a través de las autoridades de aplicación provinciales, otorgará un apoyo económico en concepto de anticipo no reintegrable a aquellos proyectos que cuenten con una superficie máxima de implantación anual de 20 hectáreas, pudiendo delegar en los organismos competentes creados en el marco de la presente ley, la implementación y control de este beneficio, reservándose facultades de auditoria sobre todo lo actuado por los organismos competentes provinciales. Cada año la Autoridad de Aplicación Nacional determinará la nómina de Provincias que podrán acceder a este sistema conforme el nivel de cumplimiento y ejecución del programa en los períodos anteriores. Las provincias, a través del mecanismo que se defina en la reglamentación, garantizarán el cumplimiento de la ley ante la autoridad de aplicación.

Cuando se trate de productores agroforestales de pequeña escala que actúen en forma agrupada, la autoridad de aplicación otorgará una comisión equivalente a 15% del valor del apoyo económico a los productores al ente que actúe como agrupante.

Articulo 3: Prorróguese la vigencia de la Ley N° 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados, por 10 años a partir de su vencimiento.

Articulo 4: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Maurice F. Closs. - Alicia E. Mastandrea. - Jorge M. Capitanich. - Fabián Ríos.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

El presente proyecto de Ley tiene por objeto prorrogar la vigencia de la Ley N° 25.080 de INVERSIONES PARA BOSQUES CULTIVADOS y adecuar su articulado original a las necesidades operativas con el fin de lograr una efectiva implementación.

El objetivo dicha Ley ha sido fomentar el crecimiento y desarrollo del sector forestal, desde la producción primaria hasta la industrialización. Para ello proponía una serie de incentivos fiscales y monetarios, como estabilidad fiscal, devolución anticipada del IVA y apoyo económico no reintegrable, entre otros, para la implantación de bosques cultivados o enriquecimiento de bosques nativos.

A partir de los cambios producidos en la economía argentina, el sector forestal en su fase industrial y comercial, cobró un dinamismo inusitado. La producción de todos los derivados de la madera se incrementó y las exportaciones lo hicieron incluso en mayor cuantía. Pero el sector primario no ha logrado acompañar ese crecimiento y en la actualidad el proceso, en términos netos, es negativo. Es decir, que se extrae más madera de la que se implanta. Si esta situación no se revierte, y más aun, se profundiza por el incremento en la industrialización, en el futuro no habrá madera suficiente para abastecer la creciente demanda. Asimismo, es menester tener en cuenta la importancia de los bosques en la preservación del medio ambiente y la biomasa. Por ello el régimen de promoción de bosques cultivados debe sostenerse e incluso incrementarse en los próximos años.

Argentina tiene un alto potencial de desarrollo forestal que actualmente apenas está siendo explotado. El mayor desafío en esta instancia de pleno desarrollo del sector, requiere un importante esfuerzo para la atracción de capital para invertir en la protección del bosque nativo, implantación de bosques cultivados, desarrollo industrial y acompañamiento de la infraestructura.

La sanción de la Ley N° 25.080 fue el apoyo institucional al sector, en este sentido, mediante exenciones impositivas y un apoyo económico no reintegrables por un lapso de 10 años.

Además de la promoción económica a la actividad forestal, el régimen exige la adopción de medidas para la protección de los bosques y su explotación en un medio ambiente sustentable, obligando la realización de estudios de impacto ambiental en el caso de los emprendimientos de envergadura, para poder acceder a los beneficios de la Ley.

La Ley entró en vigencia a partir de su promulgación, el 15 de enero de 1999. En los primeros períodos el ritmo de implantación respondió dinámicamente al incentivo.

Sin embargo, a nadie escapa que poco tiempo después Argentina se vio sumida en una de las peores crisis económicas de su historia, lo que implicó no sólo un freno del flujo de las inversiones en este sector, sino también problemas financieros del Gobierno Nacional que impidieron el normal funcionamiento de este régimen de promoción.

En este contexto, las inversiones realizadas en 2000/01/02, fueron reintegradas con fuertes retrasos, lo que llevó a la desconfianza en el régimen y a la fuerte reducción de la cantidad de nuevos proyectos y consecuentemente de la superficie aprobadas hasta 2003.

Los pequeños productores que presentaron proyectos de forestación, han sido los principales perjudicados por los atrasos en los desembolsos, ya que no pudieron hacer frente a los compromisos financieros asumidos a cuenta de los aportes no reembolsables que recibirían. Así, aquellos que plantaron, tuvieron serios problemas para mantener sus proyectos, y aquellos que pretendían incorporarse al sistema, desistieron al observar los problemas que surgían en la implementación efectiva de la Ley.

Así, hoy la mayoría de los proyectos presentados son de medianos y grandes productores, en desmedro de los pequeños que podrían haber utilizado este sistema para diversificar su producción y mejorar sus ingresos.

Por lo tanto, en la medida de que la inversión encuentra entre sus principales determinantes, las expectativas sobre el futuro del mecanismo de promoción y, en consecuencia, es de vital importancia otorgar previsibilidad a la actividad. La inminencia del vencimiento del régimen de promoción sectorial, resalta la importancia de replantear su continuidad con la suficiente anticipación para evitar nuevas alteraciones que dificulten aún más el cumplimiento de las metas del régimen.

La prorroga de la Ley, debe realizarse con la antelación suficiente a su vencimiento para evitar etapas de transición que atenten contra la continuidad de un proceso de promoción del sector forestal, que en la mayoría de los casos termina deteriorando la influencia positiva efectiva de las políticas públicas en los sectores promovidos.

Asimismo, teniendo en cuenta la presentación de proyectos de presupuesto de la Administración Pública Nacional en forma plurianual, y dado que para el cumplimiento de la Ley es necesario contar con partidas presupuestarias asignadas, deviene imperiosa obtener dicha prorroga, para poder cumplir con la Ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control.

Las modificaciones introducidas al articulado de la Ley se basan en la inequidad en el tratamiento de aquellas Provincias que poseen formaciones vegetales de bosques nativos y la penalización de la actividad en torno a bosques cultivados sin importar la calidad de los mismos y las estrategias generales de conservación y manejo que estas realicen.

El espíritu de la redacción original es la conservación de la biodiversidad. Sin embargo, al circunscribirse al bosque nativo, tiene un alcance limitado.

Por ello, se considera necesario reemplazar la prohibición de plantación forestal en áreas que hayan tenido bosque nativo por un concepto más amplio que comprenda todo el territorio nacional, es decir, una estrategia de conservación de la biodiversidad.

La mención a un solo tipo de ecosistema o formación vegetal, el bosque, o las selvas, no atiende la complejidad de la biodiversidad presente en todo el Territorio Nacional, quedando fuera de tratamiento a todo ecosistema diferente a los bosques nativos.

La extensión de nuestro territorio abarca diferentes latitudes y altitudes, posee una gran diversidad de unidades biogeográficas. El número de regiones ecológicas o eco-regiones varía según los autores entre 12 y 18 (Cabrera & Willink 1973) y (Burkart et al 1999) 15 grandes eco-regiones terrestres continentales, dos marinas y la correspondiente al sector antártico argentino.

En cada provincia hay expresiones de uno o más ecosistemas cuya biodiversidad es necesario conservar y teniendo en cuenta que cada Estado Subnacional tiene derechos soberanos sobre sus recursos y responsabilidades sobre el uso sostenible de los mismos. En consecuencia se encuentran entre sus facultades la elaboración de la estrategia de conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica y el desarrollo esquemas de planificación y orientación de las áreas productivas dentro de su territorio.

El concepto de manejo y conservación de la Biodiversidad, que se propone reemplace a la única consideración de bosques nativos, contempla todos los ecosistemas. Por lo tanto, resuelve la inequidad, poniendo en pie igualdad, a todas las provincias. Al tratarse de un concepto más amplio promoverá la planificación de cada provincia teniendo en cuenta todos los ecosistemas presentes en sus territorios posibilitando el crecimiento y desarrollo económico en perfecta armonía con la conservación del medio ambiente.

También se introduce el concepto de sistemas agro-forestales (SAF). Un trabajo de la FAO rescata la definición de SAF incorporada en esta nueva redacción y que los caracteriza como:¿ un sistema de uso de la tierra en el que se combinan deliberadamente, de manera consecutiva o simultánea, en la misma unidad de aprovechamiento de tierra, especies arbóreas perennes con cultivos agrícolas anuales y/o animales a fin de obtener permanentemente una mayor producción (ICRAF, 1983).¿

Son modelos productivos de eficiente ocupación del suelo, dado que permite la implementación de varios pisos de producción desde el establecimiento de pastura que habilitan el manejo de ganado, asociado a un segundo piso de producción que es la producción de madera de calidad, a la que se agregan la posibilidad de un tercer piso de producción; por ejemplo como la apicultura asociados a flores y polen de los árboles cultivados, y el sistema radicular y el tapiz de la pastura, prestan el servicio ambiental de estabilización de suelos y mantenimiento del ciclo del agua.

Se sostiene el reconocido servicio de captura de CO2 y liberación O2 que disminuye el efecto invernadero. Demandante de mano de obra rural.

Los sistemas agroforestales se orientan a permitir actividades productivas en condiciones de alta fragilidad, con recursos naturales degradados, mediante una gestión económica eficiente, alterando al mínimo la estabilidad ecológica, lo cual contribuye a alcanzar la sustentabilidad de los sistemas de producción y, en consecuencia, mejorar el nivel de vida de la población rural y cumplir con los objetivos de la presente Ley.

La consideración de los SAF, será una herramienta valiosa para el establecimiento de nuevos bosques cultivados y/o ampliación de los existentes. Cabe destacar que los propietarios de dichos minifundios viven en los predios, no tienen práctica e interés directo en la actividad forestal; por ello es necesario establecer mecanismos de promoción a los fines de generar altas de esas regiones que de otra forma nunca serán forestales. Se debe realizar su inclusión porque su establecimiento requiere de determinados tipos de árboles, densidades de plantación diferente a las plantaciones forestales en macizos y tratamientos culturales definidos.

Otro aspecto que requiere ser modificado es el referido a la institucionalidad con que debe implementarse el régimen de promoción forestal.

Las reiteradas fallas que tuvo la ejecución de la Ley N° 25.080 se debió a inapropiados abordajes políticos, técnicos y administrativos.

La actividad foresto-industrial a partir de los bosques cultivados, si bien demuestra buen desarrollo en pocas Provincias, y gran desarrollo en otras; es injustamente tratada (en la implementación de políticas) por desconocimiento de su dinámica.

En principio, por el carácter marginal del desarrollo forestal argentino, totalmente alejado de la comprensión del desarrollo agrario asociado a la pampa húmeda; se deben contemplar la dimensión de largo plazo considerada en el desarrollo de bosques cultivados por razones biológicas, dimensión incomprendida por quienes -en la agricultura- están mas acostumbrados al ciclo de producción anual.

Es necesario lograr que la Autoridad de Aplicación comprenda la dinámica del desarrollo forestal, y esto se logrará con la incorporación de las provincias líderes en materia de bosques cultivados y sus industrias asociadas, en roles mas activos: por ello se propone que las provincias que logren determinados estándares de desarrollo de la actividad alcancen también la posición de Autoridad de Aplicación del régimen instituido en la presente Ley.

Se proponen dos estatus como Autoridad de Aplicación: la autonomía para las provincias líderes en bosques cultivados y para las otras la posibilidad de que sus organismos competentes sean delegados de la Autoridad de Aplicación Nacional: la Secretaría de Agricultura Ganadería y Pesca.

Cabe destacar que este grupo de provincias, menos desarrolladas en materia de bosques cultivados, tendrán la oportunidad de ser Autoridad de Aplicación cuando alcancen las 150.000 Has. con plantaciones forestales o la producción foresto-industrial alcance a 10% del Producto Bruto Geográfico de la provincia.

Para armonizar, acordar, decidir e implementar directivas para la aplicación y el funcionamiento de la Ley de promoción forestal se crea la Comisión Ejecutiva de la Ley N° 25.080 con el objetivo de evaluar el funcionamiento de la Presente Ley y de proponer, acordar y resolver conjuntamente los aspectos que requieran la ejecución operativa de la Ley y de sus alcances en general conformada por la Secretaría de Agricultura Ganadería, Pesca y Alimentación del Ministerio de Economía y Producción, y las Provincias que alcancen el rol de Autoridad de Aplicación en su respectivas jurisdicciones.

Se propone la modificación de los porcentajes reintegrables para los emprendimientos de más de 300 y hasta 500 hectáreas anuales con el objetivo de hacer más razonable el esquema de incentivos. Cabe destacar que en el mecanismo actual, existe un fuerte incentivo a la sub-implantación, como consecuencia del significativo salto que hace la escala de reintegros cuando la implantación anual supera las 300 has. En última instancia estos emprendimientos tienen por finalidad recuperar el stock de bosque implantado y terminan siendo los que menos erogaciones demandarán del Estado.

Además se deja claramente expresado en el texto de la Ley que los criterios y límites para obtener los beneficios se refieren a cantidad de hectáreas plantadas anualmente. Si bien este criterio es el que rige actualmente, parece razonable darle entidad legal y permitir que se planifiquen y lleven adelante implantaciones anuales sucesivas que contribuyan a que los medianos forestadores alcancen una superficie relativamente importante a través de un plan de inversiones anual. Además de permitir un manejo adecuado de extracción de maderas y futuras implantaciones.

Es de vital importancia que se de prioridad a los beneficios orientados a los pequeños actores de la actividad forestal, para ello el anticipo de recursos facilita los emprendimientos acercando la posibilidad a aquellos que no tienen el respaldo financiero suficiente como para transitar el reintegro. Además, la delegación de facultades en las Autoridades de Aplicación de las Provincias permitirá impulsar el establecimiento de nuevos proyectos que hasta ahora encontraron trabas efectivas en el acogimiento al sistema.

Con esta incorporación, serán las provincias quienes tendrán a su cargo la tarea administrativa de aplicación y auditoría de los proyectos de pequeña envergadura, reservándose a la Autoridad de Aplicación Nacional, el control de la gestión llevada adelante por las provincias. De esta manera se busca agilizar los desembolsos y facilitar, desde las provincias, el desarrollo de pequeños emprendimientos. La descentralización lograda con la delegación de facultades siempre estará controlada y podrá ser retirada toda vez que alguna provincia no cumpla con las disposiciones de esta ley y sus normas reglamentarias según el criterio de la Autoridad de Aplicación Nacional.

Por todo lo expuesto y considerando la necesidad de prorrogar y modificar el articulado de la Ley N° 25.080 de Inversiones para Bosques Cultivados, es que solicito a mi pares me acompañen en le presente proyecto de Ley.

Maurice F. Closs. - Alicia E. Mastandrea. - Jorge M. Capitanich. - Fabián Ríos.