Número de Expediente 1419/05

Listado de Autores
Perceval , María Cristina

LEY (Texto Sancionado) 26134
Media Sanción HSN 122

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1419/05)

PROYECTO DE LEY

EL Senado y Cámara de Diputados,...

Artículo 1º. Pérdida de carácter reservado o secreto de determinadas leyes. Queda sin
efecto el carácter secreto o reservado de toda ley que, habiendo sido sancionada en tal
carácter, no reglara cuestiones relativas a la defensa nacional o a la actividad de
inteligencia o que, reglando tales cuestiones, hubiera sido derogada.

Artículo 2º. Consulta al Poder Ejecutivo Nacional. Aquellas leyes que habiendo sido
sancionadas con carácter secreto o reservado, reglaran cuestiones relativas a la defensa
nacional o a la actividad de inteligencia, serán remitidas por la Presidencia del Senado de
la Nación al Poder Ejecutivo Nacional para que, por intermedio de quien corresponda,
informe acerca de si la publicación de tales leyes es susceptible de causar un daño
significativo y concreto a la defensa nacional o a la actividad de inteligencia del país,
describiendo, en caso necesario, el daño que se derivaría de tal publicación.

En caso de no ser respondido el oficio que se remitirá al efecto en el término de noventa
(90) días hábiles administrativos a partir de la fecha de su efectiva recepción, se
entenderá que el Poder Ejecutivo Nacional no tiene objeción alguna que formular a la
publicación de tales leyes, perdiendo en consecuencia éstas el carácter de secretas o
reservadas.

Todas las comunicaciones que se cursaran y la documentación que se acompañara, tendrán
carácter secreto.

Artículo 3º. Tratamiento de las objeciones. Las respuestas que remitiera el Poder
Ejecutivo Nacional, por sí, o a través del Jefe de Gabinete de Ministros, el Ministro de
Defensa Nacional o el Secretario de Inteligencia, serán remitidas, según la materia, a la
Comisión de Defensa Nacional y a la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y
Actividades de Inteligencia, a fin de que se pronuncien respecto de las observaciones
formuladas por el Poder Ejecutivo, estableciendo si a su juicio, la publicación de la ley
respectiva traería aparejado o no un daño significativo a la defensa nacional o a la
actividad de inteligencia del país, según el caso.

Dicha decisión será adoptada por mayoría simple de votos de las respectivas comisiones,
dejándose constancia del voto de cada uno de sus integrantes.

En caso de estimarse que, la publicación de las leyes secretas no traería aparejado un daño
significativo a la defensa nacional o a la actividad de inteligencia del país, la Comisión
respectiva así lo declarará en cada caso, en el dictamen respectivo, debiendo el cuerpo
resolver con mayoría calificada en una sesión secreta convocada a tal efecto.

Artículo 4º. Publicación. Dentro de los treinta (30) días de serle remitida la pertinente
comunicación por parte del Presidente del Senado de la Nación, el Poder Ejecutivo Nacional
procederá a la publicación en el "Boletín Oficial" de todas las leyes que hubieran perdido
carácter de secreto o reservado conforme al artículo 1º de la presente; o bien, si pese a
reglar cuestiones incluidas en las materias indicadas el Congreso de la Nación haya
resuelto el cese de su calidad de secreta.

En caso de no ser efectuada la publicación de las referidas leyes por parte del Poder
Ejecutivo Nacional dentro del término de sesenta (60) días hábiles administrativos de
recibida la comunicación pertinente, el Congreso de la Nación las publicará.

Artículo 5º. Comunicación. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

María C. Perceval.-

F U N D A M E N T O S

Señor Presidente:

La existencia de leyes secretas en vigencia, constituye un sorprendente anacronismo, en
plena vigencia de la Constitución Nacional.

La ley es la norma que expresa la voluntad popular, emitida por el órgano que es
representativo en mayor grado de esa voluntad: el Congreso de la Nación.

Como la ley debe ser obedecida por todos, debe ser conocida por todos; cuando menos, por
todos quienes deseen hacerlo. Hablar, pues, de leyes secretas, supone una verdadera
contradictio in terminis.

Sobre la ley, señalan Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández:

¿.cuando se habla de la Ley como un tipo especial de norma...En este sentido concreto, la
Ley (dentro del sistema constitucional) es la norma escrita superior a todas, la que por
ello prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y no puede ser resistida por
ninguna, en cuanto "expresión de la voluntad popular", conforme indica el preámbulo de la
Constitución.

De ahí precisamente, es decir, del hecho de que en ella se expresa la voluntad de la propia
comunidad, de que es una autodisposición de la comunidad sobre sí misma, le viene a la Ley
esa cualidad específica, ese carácter de norma superior e irresistible. La comunidad actúa
en la producción de las Leyes a través de los órganos que, según cada sistema
constitucional, tienen atribuida su representación política. Por ello, en los sistemas
constitucionales positivos, los órganos legislativos son siempre los órganos a través de
los cuales se actúa el principio de representación política superior...Ningún órgano podrá
resistirse al mandato de la Ley, todos le están sometidos por lo mismo que en la Ley tienen
basada todos su propia competencia. Sólo el llamado control de constitucionalidad, allí
donde se admite...podrá erigirse en límite jurídico de la ley...

¿Cómo, pues, hablar de leyes secretas, cuando la ley constituye la propia expresión de la
voluntad popular?

En una obra ya clásica sobre el tema, Néstor Pedro Sagüés expresaba lo siguiente:

...Como las sesiones reservadas, las leyes secretas resultan contradictorias con el esquema
constitucional vigente. No sólo porque la publicación de las normas es un principio
tácitamente imperante en la Constitución, sino porque tal postulado surge también
expresamente del texto constitucional, en virtud de las reglas que prescriben la
promulgación de las leyes. Se trata, pues, de una obligación de extracción constitucional,
y no meramente legal.

De todas maneras, las normas secretas no pueden basarse en las doctrinas que admiten las
sesiones secretas y la promulgación tácita. Aparte de la ausencia de fundamentación
constitucional para estos institutos...es dable observar que las reuniones cerradas no
tienen por qué acarrear, necesariamente, normas secretas, y que aunque hubiera promulgación
tácita...la publicidad de la ley subsistiría como secuela del régimen representativo
republicano.

Normativamente, pues, la Constitución no ampara a las normas secretas. Su justificación,
pero de carácter extranormativo, únicamente sería viable a tenor de lose principios del
"estado de necesidad, teoría...que actúa sólo cuando de manera excepcionalísima e
insubsanable por las normas vigentes, esté en peligro "la suerte de la República", o la
subsistencia de la comunidad nacional. Aún en estas hipótesis, no obstante, jamás podrían
afectarse derechos elementales relativos a la dignidad del hombre...

Señalaba con anterioridad que ¿Ya, pues, dentro de un esquema republicano y,
específicamente, dentro de un régimen republicano-democrático contemporáneo, es de notar
que la publicidad de los actos gubernativos aparece como una de sus características
principales. El por qué de esta conclusión tiene varias explicaciones. Podría comenzarse
diciendo que la responsabilidad de los funcionarios en las formas democráticas de Estado
(hecho que constituye un ingrediente clave en las democracias antiguas, como lo recuerda
Herodoto) exige el conocimiento popular de la gestión política de aquellos, dado que para
juzgarla es necesario saberla...Del mismo modo, puede pensarse que la tesis de la
residencia del poder político en la comunidad (o, en su caso, en la teoría de la
designación, el derecho de la sociedad a nombrar sus autoridades) impone a quienes se
confió la tarea de gobernar, que motiven sus actos, es decir, que los funden
razonablemente, puesto que su ´título´ para mandar no nace en ellos mismos, sino en quienes
los eligieron. La motivación de las decisiones legislativas, claro está, requiere que los
debates sean abiertos, para conocer el fundamento de la ley...

Resulta útil recordar aquí que en oportunidad de requerírsele opinión a la Procuración del
Tesoro con relación a una solicitud formulada por el Tribunal interviniente en la
investigación del atentado cometido contra la Asociación Mutual Israelí Argentina (AMIA) en
el sentido de que se relevara a un ex Secretario de Inteligencia de Estado de su obligación
de guardar secreto con relación a las actividades realizadas por dicha Secretaría con
relación a dicho episodio, el servicio jurídico de la entonces SIDE expresó que se
registraba un vacío legislativo en torno a los alcances del denominado Secreto de Estado,
en particular, en lo que se refiere a los asuntos comprendidos en esa calificación,
funcionarios obligados a resguardarlo, supuestos en que procede la dispensa de esa
obligación, procedimientos que deben arbitrarse a esos fines; y que los artículos 222 del
Código Penal y 232 del Código Procesal Penal de la Nación se referían a aspectos parciales
de la cuestión.

Se señaló en dicha oportunidad que bajo la denominación de 'Secreto de Estado', deben
considerarse incluidos todos aquellos temas, actos, informaciones, documentos o decisiones
de gobierno que involucren a la seguridad de la Nación y a la protección de intereses
superiores, cuya divulgación o conocimiento, por parte de quienes no estuvieren legalmente
autorizados para ello, representaría un grave perjuicio para aquellos valores colectivos..

Se destacó en dicho dictamen, que la Ley Nº 19.373 y la Ley Nº 25.520 -Ley de Inteligencia
Nacional (B.O. 6-12-01) determinaban que el personal de la Secretaría de Inteligencia está
obligado a mantener el secreto de todo lo que tomare conocimiento o llegara a saber en
razón de sus funciones...

Se destacó también que el valor o bien jurídico que tutela la normativa precedente es el
relativo a la preservación de la seguridad de la Nación y de sus intereses superiores, que
podrían verse seriamente vulnerados en el supuesto de que se divulgase información a la que
acceden sus agentes en el ejercicio de sus funciones; y que ese valor jurídico que
justificaba el carácter secreto de esa información no podía, empero, ser interpretado con
un alcance semejante que, en la práctica, se traduzca en la frustración de otros valores
jurídicos de idéntica jerarquía... (Dictámenes, 239:727).

En otra oportunidad, y también con relación a un proyecto de decreto requiriendo el
levantamiento del secreto con relación a los referidos atentados, expresó la Procuración
del Tesoro que esta Casa tiene dicho que el valor o bien jurídico tutelado por la normativa
referida a la clasificación de seguridad de las actividades de inteligencia, del personal
afectado a ellas y de los bancos de datos de los organismos del Sistema de Inteligencia
Nacional, es el relativo a la preservación de la seguridad y defensa de la Nación y de sus
intereses superiores, el que no puede ser interpretado con un alcance tal que, en la
práctica se traduzca en la frustración de otros valores jurídicos de similar jerarquía,
como son aquellos a cuyo amparo el Poder Judicial investiga el atentado terrorista mas
cruento que experimentara nuestra sociedad (v. Dictámenes.239:727 y 240:175). (Dictámenes,
243:147).

En un informe del periodista Pablo Calvo del diario "Clarín" con relación a las leyes
secretas, se señaló, tras examinarse un informe que habría sido producido en el Senado de
la Nación al respecto, que además de la tan mentada Ley "S" 18.302 y el decreto-ley "S"
5315/56, relativos a gastos reservados -cuya divulgación no parece susceptible de causar
daño a la defensa, a la seguridad, o a otro valor significativo del Estado, desde el
momento en que lo secreto podrá ser el gasto, pero no la ley que autoriza a hacerlo- que
¿Hay otras leyes secretas que no se relacionan ni remotamente con la subsistencia de la
República: se donaron caballos sangre pura de carrera -padrillos y yeguas- a presidentes
amigos en los años 70: los de Perú, Juan Velazco Alvarado, y de Paraguay, Alfredo
Stroessner, entre ellos. Y se eximió de impuestos la compra de un juego de cristalería y
vajilla de porcelana para la quinta de Olivos en 1971, bajo la presidencia de Alejandro
Lanusse¿

Se destacó, asimismo, que Existen 31 leyes reservadas que fueron utilizadas para comprar
armamento y ordenar el funcionamiento de las Fuerzas Armadas; otras 12 para desplegar el
aparato de inteligencia por todo el territorio nacional y 14 más para afinar el aparato de
represión política, sobre todo en las convulsionadas décadas del 60 y el 70. Por caso, en
1971 se donaron a Bolivia "10 motocicletas, 1.000 pistolas automáticas y 21.000
proyectiles" y a Paraguay "200 tubos para fusil ametralladora marca Madsen".

Parece difícil que a más de veinte años de vigencia del sistema democrático en el país -en
el que no fueron sancionadas leyes secretas- estas leyes tengan actualidad y su divulgación
lesione la seguridad o la defensa del país.

De todos modos, pareciera una solución adecuada disponer la publicación de todas las leyes
secretas que no guarden relación con la defensa nacional y la actividad de inteligencia.

Con relación a las restantes, cabría formular la pertinente consulta al Poder Ejecutivo
Nacional, y proceder en definitiva disponiendo la publicación en todo caso en que de ella
no se derive daño actual a defensa nacional y a la actividad de inteligencia, teniendo
siempre en cuenta que de la existencia de leyes secretas se deriva un daño institucional
que es preciso remediar con su publicación.

Cabe señalar que el criterio para clasificación contenido en la Orden Ejecutiva Nº 12.958
sobre Información Clasificada por Seguridad Nacional emitida por el presidente
estadounidense William Jefferson Clinton, es precisamente basado en el daño que la
revelación no autorizada podría causar a la seguridad nacional de Estados Unidos de
América, y que la decisión clasificatoria debe describir.

Tener leyes secretas sin justificación actual de tal carácter constituye un perjuicio
inútil a las instituciones del país, al que debiera ponerse término a través de su
publicación. El presente proyecto establece un procedimiento para ello.

Cabe considerar que, sin daño a la defensa nacional ni a la actividad de inteligencia,
preciso es superar este verdadero anacronismo institucional representado por las leyes
secretas.

Tendiendo a ello presento este proyecto, para el que solicito el apoyo de mis pares.

María C. Perceval.-