Número de Expediente 1417/07

Listado de Autores
Capitanich , Jorge Milton

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1417/07)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES
DERIVADOS DE LOS SISTEMAS FORESTALES NATIVOS

ARTICULO 1º - Objeto
Es objeto de la presente ley propiciar la preservación y un uso sustentable de los sistemas forestales nativos mediante el reconocimiento económico de los servicios ambientales que brindan a la comunidad.

ARTICULO 2º - Definiciones
A los efectos de la aplicación de la presente ley, se entenderá por:

Servicios ambientales: los beneficios intangibles derivados de los ecosistemas forestales nativos, a saber:
i) Beneficios Hidrológicos: Control del volumen del flujo del agua, su variabilidad en el tiempo, y su calidad. El suelo forestal regula los escurrimientos hídricos superficiales y subterráneos, permitiendo la recarga de los mantos acuíferos y evitando las inundaciones en las partes bajas.
ii) Beneficios en la conservación del suelo: la capa de materia orgánica presente en los suelos forestales garantiza el reciclaje de nutrimentos y evita la erosión del suelo, favoreciendo la infiltración, la percolación y la aireación.
iii) Secuestro de carbono: a través del proceso de fotosíntesis, el bosque toma bióxido de carbono de la atmósfera y devuelve oxígeno, reduciendo así la concentración de contaminantes. Se calcula que una hectárea de bosque provee oxígeno suficiente para 45 personas.
iv) Conservación de la Biodiversidad: La intersección de la copa de los árboles, actúa como amortiguador de la radiación solar, protegiendo las diferentes formas de vida en el suelo forestal. El ecosistema forestal con sus diferentes componentes ofrece un sinnúmero de espacios para la protección de las diferentes especies animales que los habitan.
v) Paisaje y recreación. Los bosques proveen espacios para el esparcimiento y el juego y para la contemplación de la naturaleza.

Bosques nativos: formaciones vegetales arbóreas naturales, establecidas sin el concurso del hombre, que se componen de una o más especies y que se encuentren ubicadas en tierras públicas o privadas

ARTICULO 3º - Autoridad de Aplicación
Será autoridad de Aplicación de la presente ley la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.

ARTICULO 4º - Creación del Fondo
Créase el Fondo Nacional para la Conservación de los Bosques Nativos con el objeto de compensar económicamente los servicios ambientales que brindan los bosques nativos y fomentar su conservación.

El Fondo tiene como objetivo facilitar a las provincias tenedoras de bosques nativos la consecución de programas que promuevan su desarrollo social y económico sustentable y el desarrollo de actividades económicas alternativas que, facilitando la conservación favorezcan el desarrollo y la conservación del medio ambiente.

ARTICULO 5º - Integración del Fondo
El Fondo estará integrado por:
a) Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley.
b) Los préstamos que específicamente sean otorgados por Organismos Nacionales e Internacionales.
c) Donaciones y legados.
d) Los aportes provenientes del excedente presupuestario anual que oportunamente se determinen con arreglo a las normas en vigencia; y
e) Todo otro aporte destinado al cumplimiento de programas a cargo del Fondo.

ARTICULO 6º-
La autoridad de aplicación, en coordinación con las autoridades provinciales y en base al Inventario Nacional de Bosques Nativos, a estudios de impacto ambiental y a la información que puedan aportar organizaciones no gubernamentales del sector, elaborará una escala de compensación económica por hectárea de bosque nativo inventariado. Dicha compensación deberá internalizar los beneficios que la conservación de los bosques nativos prestan a la comunidad en su conjunto.

ARTICULO 7º - Distribución del Fondo
El 100% del fondo se distribuirá según la participación de cada provincia en el total de bosques nativos nacionales y según los montos de compensación establecidos por la autoridad de aplicación de acuerdo al impacto ambiental y a los perjuicios que su destrucción acarrearía para la Nación en su conjunto.

ARTICULO 8º -
A los efectos de recibir la compensación económica estipulada en el artículo precedente las provincias deberán realizar un plan de manejo y conservación de los bosques nativos, el establecimiento de redes de protección, la consecución de campañas de concientización y difusión, la realización de acciones de revalorización del patrimonio forestal nativo y demás acciones que determine la autoridad de aplicación.

ARTICULO 9º: Administración
El Fondo Nacional para la Conservación de los Bosques Nativos será administrado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación quien dictará las normas reglamentarias al efecto y arbitrará los medios necesarios para efectivizar controles integrales vinculados a la fiscalización y auditoria por parte de la Auditoria General de la Nación y la Sindicatura General de la Nación, según lo dispuesto por la Ley 24.156.

ARTICULO 10 : La administración del Fondo realizará anualmente un informe y del destino de los fondos transferidos durante el ejercicio anterior, en el que se detallarán los montos por provincias y por tipo de bosques y el cumplimiento de los planes previamente acordados.

ARTICULO 11 - Fortalecimiento a la red de propietarios de bosques nativos
La autoridad de aplicación, en coordinación con las autoridades provinciales, propiciaran:
a) La creación de redes regionales de propietarios de bosques nativos a los efectos de constituir áreas de conservación y desarrollo sustentable que propicien la continuidad de los procesos naturales de migración y desplazamiento estacionales de la fauna silvestre, y los relacionados con la dispersión y reposición natural de la flora silvestre de los bosques nativos.
b) La articulación de acciones con parques nacionales o áreas de conservaciones cercanas;
c) Estrategias de capacitación a los propietarios de tierras con bosques nativos;
d) El desarrollo de la oferta de servicios para la conservación y manejo de bosques nativos;
e) Fomento y promoción de iniciativas económicas sustentables;
f) El establecimiento de mecanismos de compensación por parte de las provincias a los propietarios privados;
g) Campaña públicas de difusión sobre la importancia de su conservación;

ARTICULO 12:
La Autoridad de Aplicación instrumentará los mecanismos correspondientes a los efectos de fiscalizar los beneficios otorgados y el cumplimiento de los convenios aprobados.

ARTICULO 13:
La Autoridad de Aplicación coordinará acciones con la Secretaría de Turismo de la Nación a los efectos de procurar el desarrollo sustentable de las regiones que cuentan con bosques nativos a los fines de generar una alternativa económica y de equidad social.

ARTICULO 14: Reglamentación
La Autoridad de Aplicación reglamentará la presente ley dentro de los ciento veinte (120) días contados a partir de la fecha de su promulgación.

ARTICULO 15
Se invita a las provincias a adherir a la presente ley y a crear incentivos que fomenten la conservación del patrimonio forestal nacional.

ARTICULO 16
Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Jorge M. Capitanich.

FUNDAMENTOS

Sr. Presidente:

La diversidad de bosques que goza nuestro país es notable, lo que nos brinda diferentes paisajes y microclimas que componen los ecosistemas y una gran cantidad de beneficios intangibles de difícil cuantificación.

Lamentablemente, debido a que con una visión cortoplacista es más rentable dedicar esas tierras a otras actividades productivas, están sufriendo un rápido proceso de destrucción, poniendo en riesgo la existencia misma de muchos ecosistemas y enfrentando a las generaciones futuras a una difícil situación.

Según coinciden todos los especialistas, la extensión de la frontera agrícola a zonas forestales, se realiza principalmente en zonas donde los suelos presentan ciclos de los nutrientes muy diferentes a los de zonas templadas.

A pesar de reconocerse que la deforestación y degradación de las masas forestales constituye una de las mayores amenazas para el equilibrio ecológico de todo el planeta, en la Argentina, por año, se desmontan 250 mil hectáreas de monte nativo, principalmente en el Chaco Seco, donde se produce el 70% de la deforestación anual. La "pampeanización", el proceso de importación del modelo industrial de la agricultura pampeana sobre otras ecoregiones "que no son pampa" como el Chaco, es el primer paso de un sendero expansivo que pone en riesgo la estabilidad social y ecológica de esta ecoregión tan lábil (Pengue 2005 b). En las conclusiones de un informe de la Dirección de Bosques de la Secretaría de Medio Ambiente se señala que ¿Argentina probablemente está enfrentando en las últimas décadas uno de los procesos de deforestación más fuerte de su historia. Con el agravante que en la actualidad el reemplazo de los bosques por la agricultura se realiza principalmente por el monocultivo de soja. Si bien está muy difundida en el país la práctica de siembra directa, se continúan utilizando técnicas de labranza que deterioran el suelo y que, en última instancia, producen desertificación. Por otro lado, las precipitaciones en las regiones donde se produce el mayor avance de la frontera agrícola constituyen un factor limitante para la agricultura, lo que sumado al potencial deterioro del suelo, aumenta la incertidumbre en cuanto a rentabilidad y sustentabilidad a largo plazo de este tipo de producciones.¿.

Sintetizando, en menos de dos siglos la Argentina perdió más de dos tercios de su patrimonio forestal autóctono. Hoy sólo un 12% de nuestro territorio continental puede ser llamado ¿bosque¿, cuando supimos tener más del 30%. En contrapartida, los programas de reforestación alcanzaron -como cifra récord- apenas 32.000 ha y siempre estuvieron basados en especies exóticas: álamos, sauces, eucaliptus y pinos.

Sin embargo, también es justo reconocer que las generaciones actuales de las provincias involucradas, ven en la posibilidad de participar en el boom sojero una manera de contar con fuentes de trabajo y recursos financieros genuinos. Si bien todos los investigadores coinciden, que a mediano plazo, y dadas las características climáticas y de los suelos existen altas probabilidades de degradación y desertificación.

Uno de los problemas principales a que nos enfrentamos, es a la falta de internalización de ciertos costos de producción.

En este sentido, y adelantando un poco el análisis del proyecto, es que propongo que se implemente un mecanismo de compensación a dichas provincias -que por otro lado suelen ser las que más dificultades económicas y sociales enfrentan-, creándose un fondo especial mediante el cual se reconozca el servicio ambiental que dichos bosques prestan a todos los argentinos (en realidad a toda la especie humana).

Dicho fondo se distribuirá según la participación de cada provincia en el inventario de bosques nativos y se contemplará la situación por tipo forestal, dándose intervención a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable quien coordinará acciones con las autoridades provinciales y realizará controles y fiscalizaciones para que se den cumplimiento a pautas de manejo sustentables.


1. Situación del patrimonio forestal nacional

Según la información proveniente del primer Inventario Nacional Forestal de la República Argentina dado a conocer en el año 2002 por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación sólo quedan 33.190.442 hectáreas de bosques.

Todo esto ocurrió a pesar de que en los años ¿40 la Argentina sancionó la Ley 13.273 (conocida como Ley de Defensa Forestal), mediante la cual se prohibió ¿...la devastación y el uso irracional de los bosques¿.

Actualmente, la Argentina tiene una superficie similar en masa boscosa (aunque algo menor) que la de Gabón, Zambia, Finlandia y Camerún. Los países con mayor capital forestal son la Federación Rusa, Canadá, Brasil y Estados Unidos.
En síntesis podemos decir que la política forestal que se ha seguido hasta ahora ha sido decididamente extractiva, no planificada y sin criterios conservacionistas. Se extrajo la mejor madera, desde el punto de vista de su aptitud forestal y de su valor comercial, y se dejó la peor. Por lo tanto, el empobrecimiento forestal es cuali-cuantitativo.

Existe consenso entre los especialistas en la materia, que nuestro país se encuentra en una situación crítica en cuanto a su stock de biodiversidad de los ecosistemas forestales y a su capacidad de conservación del remanente.

2. Situación por tipo forestal

Si bien la situación de nuestros bosques es crítica, es necesario destacar que la más grave es la sufrida por las grandes unidades de vegetación del centro y norte, y es en donde se libra actualmente la principal batalla y en donde las topadoras trabajan todos los días sin descanso: esto es en las selvas pedemontanas del noroeste, el parque chaqueño y las selvas de Misiones.

Los bosques andinos de la Patagonia se encuentran entre los más protegidos, no sólo de la Argentina, sino del mundo y lamentablemente en el caso de las formaciones centrales como el Espinal de caldenes y algarrobos, es poco lo que queda en pie.

3. Causas de la pérdida de masas boscosas

Algunas de las principales causas de degradación de los bosques en las eco-regiones argentinas se debe a la expansión de la frontera agropecuaria y a la sustitución por monocultivos forestales (pinus ellioti, eucaliptos, cítricos), pasturas, soja, caña de azúcar, viñedos y pastoreo.

Particularmente, en los últimos años, la desaparición de las masas boscosas está directamente asociada a la expansión de la frontera agrícola: con la ¿revolución sojera¿ la presión sobre bosques y selvas se ha tornado grave, dado que no sólo desaparecen especies sino directamente los ecosistemas.

Según un informe de la Fundación Vida Silvestre, se transforman 250 mil hectáreas por año para la agricultura anualmente, de las 33 millones de hectáreas de bosques remanentes.

Para nuestro país, tercer productor mundial de soja, detrás de Estados Unidos y Brasil, el peso de esta oleaginosa es decisivo, puesto que representa casi un cuarto del total del valor de las ventas externas.

Lo que se plantea es un desarrollo agropecuario compatible con la conservación de la naturaleza, expandiéndose sobre tierras agrícolas que ya han sido explotadas, no mediante el desmonte de bosques y selvas bien conservadas, extrayendo madera de los bosques pero no arrasándolos.

4. Impacto de la depredación de las masas boscosas
Conociendo los beneficios que brindan los bosques, es fácil extraer cuales serán las consecuencias de su pérdida:

a. Extinción de especies, pérdida de biodiversidad.
La deforestación, la transformación de los ambientes naturales en cultivos, el monocultivo, la contaminación, etc., deriva en la destrucción de los ecosistemas, con la consecuente desaparición de especies animales y vegetales.

Los distintos tipos de seres vivos que pueblan nuestro planeta son resultado del proceso de evolución y diversificación unido al de extinción de millones de especies. Se calcula que sólo sobreviven en la actualidad alrededor del 1% de las especies que alguna vez han habitado la Tierra.

El proceso de extinción es, por tanto, algo natural, pero a lo largo del tiempo, surgieron culturas humanas que se adaptaron al entorno local, descubriendo, usando y modificando recursos bióticos locales provocando una alarmantemente disminución de la biodiversidad.

Cerca de 6.000 especies animales se consideran amenazadas de extinción y la principal causa es la modificación de su hábitat natural, la mayor amenaza que enfrenta la biodiversidad del mundo contemporáneo.

Algunos estudios sugieren que si una mancha de hábitat se reduce hasta la décima parte de su superficie original, es probable que pierda la mitad de las especies que tenía. Puede utilizarse esta relación entre área y especies para predecir las tasas de extinción.

En nuestro país, se conocen unas 2.500 especies de peces, anfibios, reptiles, aves y mamíferos, además de unas 9.000 de plantas, pero más de 500 especies de animales y unas 250 de plantas están en peligro de extinción. Hay que tener en cuenta que cada planta superior que desaparece extingue no menos de 30 especies de insectos, hongos, bacterias.

Entre 1960 y 1990, la cobertura forestal del mundo, disminuyó en un 13%. Es decir, de 3700 a 3200 millones de hectáreas. Esta pérdida equivale a un promedio de 16 millones de hectáreas al año (equivalente al 50% de la superficie de Noruega).

La pérdida de biodiversidad es irreversible, y tiene un serio impacto sobre la capacidad de supervivencia de las restantes especies, incluyendo a los humanos.

Los humanos dependemos de la diversidad de especies y de ecosistemas saludables que provean de alimentos, aire y agua puros, y suelo fértil para la agricultura. De los componentes silvestres y domesticados de la diversidad biológica la humanidad obtiene todos sus alimentos y gran cantidad de productos medicinales e industriales

La conservación de la biodiversidad nos incumbe a todos los habitantes de este planeta, y su pérdida implicará graves consecuencias ecológicas, sociales y económicas.

b. Intensificación del cambio climático
Los gases que producen el efecto invernadero provocan que la radicación infrarroja del sol se retenga en el ambiente. Esto ocasiona que se caliente la superficie de la Tierra y la parte inferior de la atmósfera. Desde principios de siglo hasta hoy, la temperatura ya se ha incrementado en 0,5 grados centígrados. El dióxido de carbono (CO2) es el gas más importante de efecto invernadero.

Hace relativamente poco tiempo que se ha reconocido que la deforestación es una causa que contribuye a agregar una carga importante de dióxido de carbono y metano a la atmósfera. Esta situación se ve agravada por la rápida desaparición que están sufriendo las selvas tropicales, pero no debemos olvidar que la desaparición de los bosques templados de los países desarrollados contribuyó enormemente a la emisión de gases de efecto invernadero.

Los bosques funcionan como fuente y filtro del dióxido de carbono:
· Como ¿filtro atmosférico¿: después de varios procesos complejos son por un lado capaces de ¿convertir¿ en madera este contaminante, principal responsable del calentamiento global.
· Como fuente: el carbono se almacena en las fibras de los árboles vivos, pero éstos, al ser talados, liberan el compuesto químico hacia la atmósfera.

El informe Evaluación de los recursos forestales mundiales 2005 de la FAO de 2005, revela que con la destrucción de los bosques casi 2 000 millones de toneladas de carbono inundan la atmósfera todos los años.

Para mantener el equilibrio del carbono es importante evitar que escape este carbono almacenado, lo que es vital para la conservación del medio ambiente.

c. Reducción de la productividad del suelo
Además, la deforestación provoca la reducción de la productividad general del suelo -que queda sujeto a la erosión-, se altera el ciclo hidrológico, y se reducen las reservas de nutrientes antes almacenadas en los restos de árboles y hojas.

La FAO, en su informe sobre la degradación de suelos en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay es contundente: ¿la degradación de suelos es una crisis silenciosa que está avanzando tan rápidamente en América Latina que pocos países tienen la esperanza de alcanzar una agricultura sostenible en un futuro próximo. Es un problema que, a pesar de estar amenazando la subsistencia de millones de personas en la región, tiende a ser ignorado por los gobiernos y la población en general. ¿

En nuestro país, según la categorización realizada por la FAO, el 73% de los suelos entran en categorías que están expuestas al problema de la desertificación: áridos (27%), semiáridos (24%) y subhúmedos (22%).

Según datos de la Secretaría de Ambiente, más del 80% de nuestro territorio está bajo actividades agrícola-ganaderas y forestales, con un desgaste de 60 millones de hectáreas, que cada año entran en procesos erosivos posibles de ser categorizados como desertificación. Actualmente la población de nuestro país asentada en tierras con problemas de desertificación, ocupa el 30 % del total nacional, es decir, unos 9 millones de habitantes ven disminuida sus condiciones de vida: se generan procesos socioeconómicos que agudizan la pobreza y la marginalidad, promoviendo movimientos migratorios no planificados hacia las grandes ciudades.

d. Pérdida de la capacidad de absorción de los suelos: inundaciones, erosión hídrica y escasez de agua.
· Inundaciones: Las coberturas vegetales funcionan como esponjas, que filtran agua a las raíces de los árboles, sin ellas, el agua escurre provocando crecientes e inundaciones.
· Escasez de agua: Por otro lado esa cobertura de plantas y árboles hace que el agua no se escurra tan fácilmente, sino que se absorba lentamente, alimentando los mantos freáticos y, en consecuencia, los arroyos y cuerpos de agua para la época de secas.
· Erosión hídrica: Si quitamos la cobertura vegetal, como sucede con la deforestación, el escurrimiento es superficial e inmediato y el agua nunca llega a las raíces profundas de los árboles, por el contrario, se precipita sin control sobre la superficie del suelo acentuando, por un lado, la deforestación, y por otro, las inundaciones y catástrofes por la creciente de ríos y arroyos y la erosión hídrica.

5. Costos ambientales

Si los costos y beneficios de una actividad productiva están claros, las decisiones del agente económico serán eficientes y no causarán externalidades negativas.

En lo que a medio ambiente se refiere, se está todavía lejos de incluir entre los costos al impacto ambiental causado por una actividad. Cuando los ecosistemas se degradan también lo hacen los servicios que prestan; pero este daño es sistemáticamente ignorado.

Como hemos visto, los bosques proporcionan una cantidad de beneficios intangibles que difícilmente el productor tenga en cuenta al momento de tomar una decisión sobre su explotación, esto es debido a que no puede apropiarse de ninguno de las utilidades derivadas, estas las disfrutará el conjunto de la sociedad o al menos no sentirá los efectos de los daños de su ausencia.

6. Pago por servicios ambientales
En el caso de la valorización económica del medio ambiente, el término servicio ambiental designa a cada una de las utilidades que la naturaleza proporciona a la comunidad desde un punto de vista económico, reconociendo que la naturaleza en su totalidad ofrece mucho más que deleite estético o de esparcimiento. Los ecosistemas y la biodiversidad que contienen, en su delicada integración y equilibrio, nos brindan innumerables beneficios.

Lo que se plantea es un desarrollo agropecuario compatible con la conservación de la naturaleza, en el que se reconozca a los poseedores de tierras con bosques nativos el valor económico de los servicios que los mismos prestan al resto de la comunidad.

Por otro lado, crea un incentivo económico para su conservación y compensa al tenedor por las restricciones y prohibiciones de explotación a que se ven sometidos los bosques nativos.

7. Conclusiones

Los bosques de nuestro país, y la flora y fauna a ellos asociados, constituyen un recurso natural que aporta valor económico, genético, ecológico, ético, cultural, científico, recreativo y estético que es necesario que sea compensado para favorecer su preservación y un manejo racional y sustentable.

El principio de la sustentabilidad tiene como pilar la justicia intergeneracional, de modo que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer las de las generaciones futuras, en un modo de actuar que articule crecimiento económico, equidad social y equilibrio ecológico.

Por todo lo expuesto solicito a mis pares, me acompañen en la aprobación del presente proyecto de ley.

Jorge M. Capitanich.