EL FEDERALISMO ARGENTINO DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA

EL FEDERALISMO ARGENTINO DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA

Panel de Relaciones Intergubernamentales

Seminario organizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Lugar: Pilar, Buenos Aires, Argentina

Fecha: 2 y 3 de octubre de 2003

Para mí es un gran honor participar en este seminario, y agradezco al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo por su invitación. Asisto a este encuentro no solamente como representante de una provincia, como senador nacional, sino también como presidente de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos en el ámbito del Senado de la Nación. En efecto, es iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, de las provincias, y naturalmente del Senado, discutir en profundidad la nueva ley de coparticipación federal, atento a los compromisos internacionales asumidos por el país en la carta de intención con el Fondo Monetario Internacional, y con vistas a debatir esa ley a partir de febrero de 2004, con diferentes mecanismos de pactos, hasta llegar al marco jurídico general, a finales de ese año. La misma Constitución Nacional establece un mecanismo en relación con esta ley-convenio que implica, en primer lugar, un pacto entre el Presidente de la Nación y los gobernadores provinciales. Este pacto debe girarse a la Cámara de Senadores, que es la cámara de origen, a través de la comisión que presido, y posteriormente, una vez que tenga la sanción por parte del Congreso de la Nación, debe ser ratificado por las legislaturas provinciales a fin de que tenga plena vigencia en el ámbito de la República Argentina.

Las relaciones intergubernamentales deben establecerse claramente en nuestra República y debe definirse con qué criterio se va a plantear la discusión. He sostenido en numerosas publicaciones que tenemos un enfoque extremadamente sesgado para discutir la organización del sistema federal: siempre discutimos relaciones financieras intergubernamentales, cuando el debate debe ser mucho más amplio. Las relaciones entre el Estado nacional y las provincias no deben ser solamente financieras, sino también de carácter económico, político-institucional y social. Debe definirse una visión estratégica del país y un proyecto consensuado entre la Nación, las provincias y los municipios con respecto al marco de la organización institucional, económica y social de la sociedad para lograr una tasa de crecimiento económico sustentable que garantice perdurabilidad, equilibrio ambiental, inclusión social, en suma, la aplicación de un modelo de mayor equidad social.

Cuando se analiza la situación fiscal de la Argentina en general y de las provincias en particular, se observa que el monto total consolidado de deuda pública provincial proyectada al 31 de diciembre de 2003 alcanza a 68.000 millones de pesos y el gasto público jurisdiccional representa alrededor del 10,4% del producto interno bruto. Se trata de una de las cifras más bajas de 1993 a la fecha. El modelo total de gasto primario es más o menos equivalente (hay que ver la proyección del segundo semestre de 2003), pues ronda los 36.000 millones de pesos. Es decir que la relación deuda-presupuesto representa aproximadamente entre 150% y 170%, en un proceso donde parte de esta deuda está siendo reestructurada y otra parte no, y hay un sinnúmero de dificultades en la relación financiera, porque no se cumplen determinados parámetros de negociación.

Existe un programa de financiamiento ordenado que en estos momentos incluye a 15 jurisdicciones de las 24 ¿porque tenemos 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires¿, y es intención del Poder Ejecutivo incorporar al programa del financiamiento ordenado a las 24 jurisdicciones argentinas. La discusión en materia de relación fiscal que disputa el tema de transferencia de recursos, el sostenimiento del sistema previsional, la recaudación impositiva, la sostenibilidad del gasto público provincial, el crédito público o deuda pública, siempre va a ser insuficiente, porque estamos dejando de lado otros problemas estructurales muy graves, que tienen que ver con la inclusión social, el crecimiento de la economía y la estrategia de desarrollo.

Hemos sostenido un debate profundo en el seno de la Comisión de Coparticipación General de Impuestos por medio de un régimen de audiencias públicas muy amplio, que entrará en su fase final en los próximos dos meses. En estos dos meses vamos a convocar a los ministros de las áreas correspondientes de la Nación y de las provincias argentinas o de las jurisdicciones para determinar exactamente el problema de viabilidad del financiamiento de cada gasto público jurisdiccional, con objeto de sostener un auténtico cumplimiento de la Constitución: garantizar que la educación, la salud, la seguridad, la justicia, los bienes públicos, puros, mixtos, puedan ser equivalentes en La Quiaca, Ushuaia, Chaco, Formosa, o en cualquier jurisdicción argentina. Porque existe una gran asimetría de la distribución espacial del ingreso en la Argentina, con una disparidad de entre 10 a 13 veces entre la jurisdicción más pobre y la más rica. Se trata de un problema gravísimo desde el punto de vista del desarrollo económico estructural.

Conviene dividir la problemática de las relaciones intergubernamentales en por lo menos seis partes. La primera cuestión es considerar que la ley de coparticipación federal de impuestos se denomine ley de transferencia de recursos nacionales de gasto público consolidado, de crédito público y de desarrollo económico y social. ¿Por qué? Porque es la única manera de definir un proyecto nacional auténtico en el que los recursos tengan direccionalidad en materia de gastos y una propensión clara al desarrollo, a la inclusión social y a la equidad. Esto guarda relación con lo anterior por lo siguiente: si determinamos un monto de recursos a distribuir en el marco de una ley, tenemos que pensar que esos recursos dependen de la recaudación, y que la recaudación tiene que ver con los impuestos, y los impuestos, con la reforma tributaria. Cabe destacar que los impuestos que se denominan distorsivos, es decir, los derechos de exportación y el impuesto a las transacciones financieras e impuestos a las ganancias mínima presunta , equivalen a 4 puntos del producto interno bruto nacional (aproximadamente 17.000 millones de pesos). Para concretar una reforma impositiva en la Argentina primero hay que eliminar los impuestos distorsivos; si se los elimina, hay que recaudar 4 puntos por medio del impuesto a las ganancias o al valor agregado o de otros impuestos que hoy existen en el sistema. La reforma tributaria debe definir el monto de recursos a distribuir, y eso supone también determinar las potestades tributarias en los distintos niveles de Gobierno.

Lo que teníamos en 1853 era un principio de separación de fuentes; después se generaron recursos, lo que implicó un proceso de modificación de ese criterio por un sistema de coordinación fiscal a través del mecanismo de la coparticipación. Lo importante es que si tenemos un monto de recursos a distribuir, debemos garantizar una reforma tributaria sustentable y estabilidad fiscal en el largo plazo, porque si modificamos continuamente el sistema tributario, no estamos ofreciendo previsibilidad para las inversiones y no generamos sustentabilidad desde el punto de vista del financiamiento y de la capacidad del ordenamiento fiscal del Estado. Por otra parte, el cabal reconocimiento de las autonomías provinciales y municipales supone que debemos procurar una mejor coordinación, porque todos los municipios tienen autonomía para establecer su ordenanza fiscal e impositiva, y obviamente las provincias tienen potestades tributarias para fijar impuestos en materia de ingresos brutos, a los sellos, impuestos inmobiliarios ¿en muchos casos hay superposiciones de impuestos inmobiliarios urbanos y rurales¿, pero es necesario reconocer que a menudo, cuando el Estado nacional plantea políticas de incentivos para bajar el costo laboral, por ejemplo reduciéndolo mediante normas específicas, un municipio cobra una tasa de servicios que grava el número de los empleados o trabajadores ; de modo que en un nivel del Estado se incentiva y en otro se desincentiva. Esto tiene que ver con la falta de coordinación y pone de relieve la necesidad de una ingeniería desde el punto de vista tributario, una reforma que mejore las administraciones fiscales en todos los niveles, pero que apunte fundamentalmente a la equidad y la capacidad contributiva. Con respecto al impuesto inmobiliario rural, es una vergüenza que o bien no se aplique, o se cobre a tasas verdaderamente alarmantes en muchas jurisdicciones provinciales, lo que plantea un problema serio de equidad, porque el impuesto no se cobra en función de la capacidad contributiva, de modo que siempre el más castigado es el que menos tiene. Entonces, no hay una política distributiva con sentido de equidad en la percepción de impuestos.

La segunda cuestión importante es el gasto público por jurisdicción. Si aceptamos que es imprescindible garantizar la provisión de bienes públicos en condiciones de eficiencia, calidad y homogeneidad en todas las jurisdicciones provinciales, debemos reconocer las diferencias de calidad en los servicios de educación, de salud, de seguridad, de justicia, las prestaciones sociales, en cada una de las jurisdicciones. Les puedo asegurar que las asimetrías son extraordinarias. Así como reconocemos enormes asimetrías en cuanto a la distribución del ingreso, también las reconocemos en términos de calidad en los campos de la educación, la atención de salud, la seguridad, la justicia y los servicios sociales.

El presupuesto 2004, analizado en profundidad, presenta algunas innovaciones interesantes: contempla un superávit fiscal, pero consta de dos grandes rubros: 62.000 millones de pesos aproximadamente proyectados como recursos, y 59.000 como gastos, pero, además, tiene 44.000 millones ¿lo que se denomina por debajo de la línea¿, que es el peso de la deuda en materia de amortización de capital. Lo interesante es que hay un régimen de distribución automática de recursos por la coparticipación federal y uno de distribución no automática. Si analizamos esta última, vemos que, a través de los múltiples fondos fiduciarios, de los programas de financiamiento ordenado, de los gastos prioritarios, etcétera, equivale al 70% de la distribución automática. Entonces, de 1992 a la fecha, de hecho ha habido un proceso de modificación creciente de los criterios de distribución automática de los recursos coparticipables y el resultado ha sido que en lugar de mejorar la prestación de servicios se agudizaron las diferencias entre las jurisdicciones. Vamos a promover ¿y en eso trabajaremos en estos dos meses con los distintos responsables de la jurisdicción nacional y provincial¿ el análisis área por área, en términos de calidad, equidad y homogeneidad en la prestación de servicios, porque si no, lo que estamos haciendo es convalidar la división entre argentinos de primera y argentinos de segunda, y esto representa una flagrante ruptura del contrato social y federal, e implica la imposibilidad fáctica de desarrollar un modelo de convivencia social en el largo plazo. Este es otro de los capítulos claves de las relaciones intergubernamentales.

La tercera cuestión es el crédito público. Tenemos un país sobreendeudado y jurisdicciones provinciales sobre endeudadas. En cuanto a los municipios, algunos están más endeudados que otros, pero son muy pocos los que han podido tener acceso al mercado de créditos. Estamos hablando de 24 jurisdicciones provinciales, incluida la Ciudad Autónoma, y de casi 2.000 municipios, muy pocos de los cuales tienen acceso al mercado voluntario de crédito. Si no somos capaces de discutir una política sustentable que afronte los problemas de endeudamiento, bancarrota municipal y provincial, que ponga límites efectivos al endeudamiento promoviendo la responsabilidad fiscal, nunca vamos a generar previsibilidad con respecto al funcionamiento del crédito público.

La cuarta cuestión es el modelo de inversión pública, cuyo debate es fundamental, porque no es posible que se concentre siempre en los mismos lugares, con el resultado de que mejoramos sustancialmente la infraestructura de los lugares que ya la tienen y logramos un desequilibrio espectacular de inversiones en los lugares que más las necesitan. Hemos creado múltiples fondos fiduciarios o mecanismos para salir del presupuesto, pero no hemos tenido la capacidad de diseñar un programa de inversión pública de carácter estratégico. Lo acaba de mencionar Antonio María Hernández: corredor bioceánico significa inversiones en materia de infraestructura, porque ¿qué corredor bioceánico podemos tener si, por ejemplo, cuando salgo de mi Provincia del Chaco no puedo cruzar ni a Santiago del Estero ni a Salta porque la ruta 16 está completamente destruida? ¿Qué corredor bioceánico podemos plantear si la hidrovía Paraná-Paraguay es un proyecto que se discute estratégicamente desde hace muchísimos años y nunca hubo un peso de inversión sostenible en el tiempo? ¿Qué podemos pensar si no hemos sido capaces de invertir en un gasoducto que garantice equidad a provincias como la nuestra, absolutamente desprovistas de inversiones de estas características? ¿Qué podemos plantear sobre el corazón de la Cuenca del Plata si no tenemos vínculos básicos entre las regiones, entre las provincias?

Quiero contarles, con profundo dolor, que en una ocasión convoqué a 15 senadores de la región de provincias algodoneras para discutir la política algodonera , y éramos solo dos, y convoqué a 35 diputados, y éramos tres. Este problema compete a los gobernadores, que no se reúnen, a los legisladores, que no se reúnen, y a la falta de voluntad para integrarnos en defensa de políticas comunes. Es una vergüenza no plantear políticas sectoriales o regionales perfectamente definidas, y eso implica discutir sobre una herramienta válida, sustancial, definitiva, que es el presupuesto nacional. Y este exige una participación ordenada de las provincias para definir un presupuesto consolidado Nación-provincias, e incorporar a los municipios, y también consolidado para definir las competencias; y fundamentalmente hace falta un modelo plurianual, porque la Argentina no puede estar discutiendo todos los días, todos los años, cómo va a financiarse a partir del año entrante, tenemos que definir qué hacemos cada nivel de gobierno y cómo lo financiamos a largo plazo.

Me parece que una discusión esencial es sobre las competencias, las funciones y los servicios; eso significa: el rol del Estado, porque la discusión clave en la Argentina siempre termina siendo el rol del Estado. Creo que el Estado tiene que cumplir una serie de principios esenciales para definir las competencias, los servicios y las funciones. Si no nos ponemos de acuerdo sobre qué hace el Estado nacional, qué hace el estado provincial y que hace el estado municipal, sin duplicación de esfuerzos y funciones, quiere decir que siempre el gasto va a tener ineficiencia, y a su vez, si no asignamos claramente las competencias y las responsabilidades, naturalmente queda una línea difusa desde el punto de vista de la eficacia de cada peso gastado.

Debemos darnos una concepción moderna del Estado, una visión estratégica de Estado, incluso en términos de globalización y desarrollo estratégico, y debemos pensar en algunos principios claves que nos aportan distintas disciplinas. El primero: la incorporación del principio de moral hazard [riesgo moral], de cómo establecemos los criterios de atribución de responsabilidades individuales y colectivas ¿por habitante, por comunidad y por provincia? Es fundamental establecer claramente los sistemas de imputación de responsabilidades. El segundo principio: reducir los costos de transacción. El trabajo que ha hecho el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo señala asimetrías profundas entre las jurisdicciones provinciales, pero los costos de transacción se reducen sustancialmente cuando existe calidad institucional, seguridad pública, una justicia que funciona con independencia del poder judicial, con jueces probos, honestos y capaces, y un buen sistema de funcionamiento institucional. Es decir que los costos de transacción se reducen con el incremento de la calidad institucional, y este es un principio clave para todas las jurisdicciones.

Otro principio clave es el de los sistemas de incentivos: tenemos que poner sistemas de incentivos claros. No se puede competir en la captación de inversiones por reforma tributaria, se compite en la captación de inversiones por clima de inversiones, por aprovechamiento de ventajas comparativas, por mejoramiento de la infraestructura y por garantía y sostenibilidad temporal de cualquier proyecto de inversión con tasas de rentabilidad sustentables. Eso significa sistemas de incentivos muy claros: a aquellas provincias o regiones con ventajas comparativas darles ventajas competitivas para garantizar un crecimiento armónico y equilibrado.

El cuarto principio es el de la apropiación adecuada de las externalidades tanto negativas como positivas. Eso hace también al funcionamiento de los principios básicos de organización del Estado. Si tenemos moral hazard , reducción de costos de transacción, sistemas de incentivos claros, un sistema de apropiación adecuada de las externalidades, tenemos que tener también un principio básico que es la corrección de asimetrías de información. Allí el Estado tiene mucho por hacer. Se corregirán asimetrías de información cuando se mejore la calidad de la educación; la competitividad de los recursos humanos mejorará cuando mejoremos claramente el sistema de salud, la información y el acceso a la información por parte de los ciudadanos. Esto supone una organización eficiente del Estado, que defina las competencias en cada nivel del estado, la organización y el funcionamiento. Ese es el otro principio que tiene que estar vinculado. Así como planteamos el tema del monto de recursos a distribuir con reforma tributaria, el gasto público consolidado con rol del Estado, el financiamiento en la infraestructura con estrategia de desarrollo económico, así también creo que es muy importante trabajar las estrategias de regionalización que permitan establecer un federalismo auténtico, dinámico y equitativo.

La construcción de todo eso implica una reforma estructural en la Argentina que debe hacerse ahora. En 2004 tenemos que garantizar la reforma tributaria, la reforma de la coparticipación federal de impuestos, la reforma previsional, establecer fuertes incentivos al proceso de regionalización y un sistema de ordenamiento de las finanzas del país que garantice la sustentabilidad a largo plazo. Logrando esto la Argentina tendrá más inversión, más crecimiento, más empleo y más equidad social. Tenemos por delante un enorme desafío, pero me parece que es la única forma de definir con precisión, con equidad y en forma sustentable, relaciones intergubernamentales que permitan construir un auténtico federalismo. Muchas gracias.