SEMINARIO: "NECESIDAD Y VIABILIDAD DE UNA REFORMA DE LA COPARTICIPACIÓN"

Resumen El senador Capitanich sintetizó la propuesta de reforma del sistema de coparticipación enviada por el Poder Ejecutivo a las provincias. Remarcó que las reformas del proyecto en cuanto a la distribución de recursos son marginales y que contiene un parámetro de responsabilidad no definido. Según Capitanich, las dos condiciones que no pueden exceptuarse para que las provincias firmen la propuesta del Poder Ejecutivo son el salvataje de las deudas provinciales y el financiamiento de los déficits de las cajas provinciales en aquellas jurisdicciones que no las han transferido.



Senador Jorge Capitanich:
Muchas gracias.
El objetivo de mi exposición es brindar, en primer lugar, un informe de carácter general acerca de cómo está el proceso de negociación en la actualidad. En segundo lugar, analizar lo que yo considero principios sustantivos respecto a lo que debe regir un nuevo marco jurídico para las relaciones financieras intergubernamentales entre la nación y las provincias. Y, en tercer lugar, hacer referencia a los mecanismos que garanticen procesos de responsabilidad fiscal entre la nación y las provincias.

Antes de entrar de lleno en estos temas agradezco a CIPPEC la oportunidad de poder expresar ideas que pretenden enriquecer el debate en torno a esta problemática.

El Poder Ejecutivo Nacional ha iniciado una ronda de conversaciones con los gobernadores de las provincias argentinas en cumplimiento a una serie de pautas esenciales, la misma Constitución Nacional en su artículo 75 inciso 2 y en las cláusulas transitorias correspondientes establece los mecanismos que deben regir una Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Este determina que en principio la cámara de origen es la Cámara de Senadores de la Nación, a través de un acuerdo entre el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias argentinas. La Constitución Nacional reformada en 1994 establecía un límite temporal, que era el mes de diciembre de 1996, para tener un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, pero sucesivos problemas de carácter político han diferido esta decisión. Por lo tanto, de lo que se trata es de cumplir lo que la misma Constitución establece. Ahora está atado a su vez al acuerdo que la Argentina ha suscripto con el FMI, que estipula un cronograma de tiempo, el 31 de marzo, que ya ha vencido, para que en mayo este acuerdo pueda ser debatido en el congreso y posteriormente sea ratificado por las respectivas legislaturas provinciales hasta el mes de agosto, con el objeto de que pueda regir a partir del primero de enero del año 2005.

Bien, esta secuencia implica por lo menos hacer una breve síntesis del borrador de este convenio. Este acuerdo propone por lo menos tres partes en materia de coparticipación federal de impuestos. En primer lugar, garantiza la percepción de recursos para cada una de las jurisdicciones provinciales de acuerdo al flujo recibido en el año 2004. En segundo lugar, establece una modificación en los mecanismos de distribución en el margen, es decir, los recursos que se incrementan a partir del año 2005 se van a distribuir conforme a esta propuesta en dos esquemas. El 76% del incremento del año 2005 en adelante se distribuye conforme a: 90% de acuerdo a los actuales índices de distribución secundaria previstos en la Ley 23.548 y sucesivas modificatorias y el 10% restante con un índice de eficiencia recaudatoria que está expresado desde el punto de vista global pero no explicitado desde el punto de vista de mecanismo sustentable. Con el 24% restante se constituye un fondo de equidad social por un plazo de 10 años, con dos mecanismos alternativos de distribución, en donde una primera parte se distribuye a un fondo para el Norte Argentino, NOA, NEA, nueve provincias y también grandes aglomerados urbanos que no están expresamente definidos en este acuerdo.

Por último, ese acuerdo también expresa un parámetro de responsabilidad fiscal, que establece una serie de enunciados pero no una especificación desde el punto de vista de cuáles son los contenidos sustantivos de esta responsabilidad fiscal. Este es el proyecto que actualmente se está debatiendo.

Muy bien, se advierte que las provincias del Norte Argentino han prestado un consentimiento sobre la base de dos cuestiones que pretenden observarse. En primer lugar, las provincias más endeudadas plantean la necesidad de que la nación establezca estrategias para la renegociación de sus deudas, que son abultadas y que tienen alto impacto en sus presupuestos provinciales. En segundo lugar, plantean también un mecanismo que permita financiar los déficit previsionales de aquellas provincias que no han transferido sus cajas previsionales al ámbito nacional, que se rige sobre la base del régimen presupuestario nacional. Recordemos que esto tiene un promedio entre 1.500 a 1.700 millones de pesos de financiamiento por año en el presupuesto y en el año 2004 está previsto 1.185 millones de pesos para aquellas jurisdicciones que no han transferido sus cajas y que mediante acuerdos especiales pudiesen tener mecanismos de financiamiento. Esa es la propuesta que se está debatiendo en este momento y que pareciera tener objeciones de algunas provincias grandes, como por ejemplo la provincia de Buenos Aires o eventualmente Santa Fe y la provincia de Córdoba.

Dicho esto, me parece importante no regirnos únicamente a una cuestión de porcentajes o una simple distribución numérica. Me parece que el tema central de un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos debe exceder la mera discusión de las relaciones financieras entre la nación y las provincias. Debe abarcar relaciones de carácter financiero, económico, institucional, social y económico, con el objetivo de construir un federalismo armónico, equilibrado y equitativo y solidario.

Esto implica por lo menos discutir seis puntos de un marco de relaciones entre nación y provincias. El primero se refiere a que no hay que escindir la discusión de coparticipación federal de impuestos de una reforma tributaria, porque la reforma tributaria debe hacerse con el objetivo de tener estabilidad fiscal de largo plazo. Esto implica no establecer mecanismos de imposiciones o alteraciones de alícuotas o impuestos que generan inseguridad jurídica para cualquier inversor, tanto en la nación como en las provincias y en los municipios. Es necesario establecer un marco de seguridad jurídica de carácter permanente, bajo el principio de estabilidad fiscal. Esto me parece que debe hacerse sobre la base de algunas premisas esenciales. La nación debería, por lo menos, analizar en detalle lo que se denomina gastos tributarios, que en el presupuesto 2004 equivalen aproximadamente a 10.415 millones de pesos. Esto no significa eliminar exenciones de un plumazo ni nada por el estilo, significa ver los costos interjurisdiccionales que se tienen que soportar para garantizar sustentabilidad en el largo plazo. Asimismo, es necesario analizar el tema de los impuestos distorsivos, que equivalen prácticamente a 4 puntos del producto bruto interno, aproximadamente 16.000 millones de pesos. Es importante establecer que cualquier modificación en el sistema impositivo tiene que comenzar por la reforma en materia de impuestos distorsivos. Y en tercer lugar, está el tema de evasión fiscal. Cualquier reducción sustantiva de la evasión fiscal implica financiamiento genuino para hacer reformas sustantivas y de carácter permanente. Es decir, no podemos pretender modificar alícuotas marginales en impuestos a las ganancias o en impuestos al valor agregado si no corregimos estructuralmente el diseño previo del sistema impositivo. Y esto no sólo involucra a los impuestos nacionales, sino a los impuestos provinciales y municipales. En muchos casos existe duplicación y hasta confrontación de esfuerzos. El estado nacional propagaba la reducción de las cargas sociales y por otro lado los municipios cobraban tasas municipales sobre la base del número de empleo generado por las empresas, entonces así no hay armonía en el sistema tributario.

El segundo tema que me parece importante es la reforma del Estado. Se ha dejado de hablar de una reforma del Estado profunda en la Argentina y me parece que eso tiene que ver con la definición de competencias, funciones y servicios. Qué va a hacer cada nivel de Estado y cuál va a ser su capacidad de financiamiento, porque eso es lo que garantiza un diseño de Estado que, con financiamiento, pueda ser eficiente en términos de gestión. A mí me parece que es imprescindible ahí definir varios principios que son esenciales. El principio de Moral Hazard, cómo desde el Estado uno puede identificar los procesos de responsabilidad individual para cada uno de los individuos en el marco de la comunidad. Cómo se logran reducir los costos de transacción, y esto se logra a través de un sistema judicial que funcione con alta eficiencia, pero sobre todo con alto nivel de transparencia. Cómo se logra corregir asimetrías de información, y esto se logra con competitividad en materia de creación de recursos humanos y mejoramiento en los accesos a la educación. Cómo se logra internalizar ciertas externalidades, que en la Argentina no nos damos cuenta pero estamos continuamente aumentando costos a futuro en materia de externalidades negativas por falta de previsión, por ejemplo con la preservación del equilibro ecológico y la alteración o daño al medio ambiente. Por último, el diseño del sistema federal en Argentina y el diseño del sistema financiero no generan incentivos adecuados para cumplir determinados tipos de metas y compromisos, por lo tanto hay un sistema de incentivos que no premia a quien hace las cosas bien.

El tercer tema es el sistema de crédito público. Es absolutamente imprescindible lograr un mecanismo que establezca límites al endeudamiento, que establezca los principios básicos de la responsabilidad fiscal y que co ayude a la formación de un marco jurídico para la bancarrota de gobiernos subnacionales, tanto de provincias como de municipios. Me parece que eso debería ser parte de un análisis de carácter estructural.

El cuarto punto es el sistema previsional. Ustedes saben que gran parte del 15% de la coparticipación bruta que va destinada a las provincias más las modificaciones que han sufrido los procesos de distribución de recursos, el impuesto al valor agregado, el impuesto a los bienes personales no incorporados al proceso económico y del impuesto a las ganancias, se distribuyen con el objeto de financiar el sistema previsional. Esto obviamente requiere ver la sustentabilidad o sostenibilidad del sistema previsional a largo plazo en términos de garantía de cobertura y en términos de financiamiento. Tenemos 14 millones de personas de población económicamente activa, de las cuales 12 millones de personas están ocupadas y de las cuales 4,4 millones integran lo que se denomina el empleo formal. Tenemos aproximadamente 47 % de empleo no registrado, que no genera ni aportes ni contribuciones y que genera un desfinanciamiento del sistema previsional, que se encuentra financiado no por aportes y contribuciones sino por vía de impuestos.

La otra cuestión que me parece importante es el fondo de infraestructura. Si la República Argentina, a través de nación, provincias y municipios, no logra generar un monto regular sistemático y creciente para fortalecer el capital social básico. Es probable que tenga lo que se denomina restricciones o estrangulamiento de oferta en la producción de bienes y servicios, lo cual dificulta la competitividad sistémica y, naturalmente, puede alterar el ritmo de crecimiento.

Y, por último, también un fondo de inversiones productivas que genere un proceso de distribución equitativa de las oportunidades de generación de bienes y servicios, con el objeto de aumentar la cantidad del empleo.

Estos son los principios que deberían llevar al tema de coparticipación federal de impuestos a una discusión mucho más profunda que la mera distribución de recursos. Si nosotros pensamos en la coparticipación federal de impuestos como una mera distribución de recursos, probablemente nos pongamos más rápido de acuerdo o probablemente no nos pongamos nunca de acuerdo, pero en lo que nos vamos a poner de acuerdo es que en la Argentina desde 1890, primera situación de distribución de los impuestos internos con el debate Terri-Mantilla, 1935 con el impuesto a los créditos y después una creciente participación de la nación y las provincias en esta puja distributiva, no hemos logrado que funcionen los principios que funcionarían en otros lugares del mundo. El efecto devolutivo no funciona razonablemente, tampoco lo hace el efecto redistributivo. Yo pertenezco a una provincia que se ha beneficiado con ese efecto redistributivo de la Ley 2.221, como es la provincia del Chaco, pero la verdad es que no tenemos la posibilidad de ver cómo se reduce la pobreza, la indigencia, cómo se mejoran los sistemas de salud educación, justicia y seguridad.

Por último, ya sé que tengo el límite impuesto, el tema de la responsabilidad fiscal me parece que hay que plantearlo para el sector público argentino en su conjunto. Las leyes de responsabilidad fiscal han sido sancionadas para no cumplirlas, porque en definitiva tuvimos que derogarlas en forma sistemática. Me parece que hay que hacer una ley de responsabilidad fiscal para el sector público argentino que involucre al sector público nacional, los organismos descentralizados, las provincias y que eventualmente las provincias puedan extenderlo a los municipios. La idea central es que se debe incorporar un fondo anticíclico. Me parece que sería importante tomar parte de los recursos de las retenciones para constituir un fondo anticíclico de 3.000 millones de pesos, en un proceso de face out hacia el futuro. También me parece que los actuales programas de financiamiento ordenado pueden ser un muy buen parámetro de los convenios que tienen que firmar la nación con las provincias, porque eso pone límites al endeudamiento y pone también premisas sustentables desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal. También, por supuesto, debe tener penalidades. El artículo 248 del código penal puede ser una buena penalidad -en términos de incumplimientos de deberes de funcionario público- para quien no incumple los parámetros de la responsabilidad fiscal.

Si logramos avanzar en un diseño cualitativo en las relaciones financieras, económicas, políticas e institucionales entre nación y provincias seguramente avanzaremos en un muy buen diseño desde el punto de vista de distribución de recursos, de la distribución de competencias, de la distribución de funciones y de un parámetro de responsabilidad fiscal que haga sostenible una política fiscal de largo plazo para la Argentina.
Muchas gracias.