Número de Expediente 194/04

Listado de Autores
Perceval , María Cristina
Pichetto , Miguel Ángel

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-0194/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...

RÉGIMEN LEGAL DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS

Creación
Artículo 1°.- El Congreso de la Nación o cada una de las Cámaras que lo
integran, podrán disponer por resolución o por ley la creación de Comisiones
Investigadoras Bicamerales o Unicamerales, las que se ajustarán a las
facultades y procedimientos que resulten de la presente ley.

Objeto
Art. 2°.- Las Comisiones Investigadoras tendrán por objeto el conocimiento,
la investigación, el esclarecimiento y el control de todos los actos del
Estado, del comportamiento de los funcionarios públicos y de los
particulares en relación a aquél, con el fin de posibilitar que el Congreso
de la Nación ejerza su atribución de sancionar normas, controlar a los otros
poderes del Estado y ejercer sus facultados implícitas.

A tales fines las comisiones a las que se refiere el artículo 1° podrán
ejercer las facultades que surjan de la Constitución Nacional y que se
reglamentan por la presente ley.

Integración
Art. 3°.- Las Comisiones Investigadoras estarán integradas por legisladores
de una o ambas Cámaras, según el caso, elegidos por sus pares de
conformidad con los reglamentos de las respectivas Cámaras, espetando la
representación proporcional de los bloques parlamentarios.
Plazo

Art. 4°.- El Congreso de la Nación, o en su caso, cada una de las Cámaras
que lo integran, al momento de la creación de una Comisión Investigadora
establecerá el plazo dentro del cual deberán expedirse, el que podrá
ampliarse por iguales períodos.

Facultades y Atribuciones
Art. 5°.- Las facultades y atribuciones de las comisiones investigadoras
serán las siguientes:

1.- Recibir demandas y toda clase de elementos probatorios sujeto a su
oportuna valoración.
2.- Requerir y recibir testimonios de personas. El testigo prestará
juramento o promesa de decir verdad, y antes de declarar se lo apercibirá de
las penas en caso de que afirmara una falsedad o atenuare o callare la
verdad en todo o en parte, salvo que la respuesta pudiera autoincriminarlo.

En caso de negativa a comparecer, se aplicará lo dispuesto en el artículo 7°
de esta ley. En el supuesto de negativa o reticencia a declarar se dará
intervención al juez competente.

Quedan exceptuados de la obligación de comparecer personalmente el
presidente y el vicepresidente de la Nación, los integrantes del la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, los presidentes de las Cámaras del
Congreso de la Nación, los gobernadores, los vicegobernadores, el jefe y
vicejefe del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, los miembros de los
Tribunales Supremos de los estados federales y los presidentes de las
legislaturas provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires.
3.- Solicitar informes escritos u orales sobre los hechos que sean objeto de
investigación a los demás poderes del Estado, a las provincias, a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, a la administración pública centralizada y
descentralizada, a los organismos de defensa y seguridad, a los funcionarios
públicos, a las empresas del Estado, a las empresas con participación
estatal mayoritaria, a las empresas concesionarias, licenciatarias, o de
servicios públicos, y a los particulares. En los supuestos de negativa,
reticencia o falsedad sobre lo requerido, se dará intervención a la
autoridad competente.
4.- Practicar inspecciones en lugares públicos, semipúblicos y privados,
allanando por sí el ámbito de que se trate. Cuando la diligencia deba
cumplirse en domicilios y lugares privados deberá requerirse autorización
judicial previa.
5.- Conocer el estado de las causas judiciales relacionadas con los hechos
investigados, y requerir la remisión de expedientes judiciales o
administrativos. En el caso que los instrumentos o documentación remitida
correspondieran a un expediente judicial en secreto de sumario, la
presidencia de la Comisión Investigadora tomará los recaudos necesarios para
la garantía del mismo.
6.- Exigir la exhibición de prueba instrumental a las personas públicas o
privadas, revisar libros, papeles de comercio, instrumentos financieros,
registros informáticos y toda clase de documentación y correspondencia que
guarde relación con los fines de la investigación, pudiendo proceder al
secuestro con constancias en acata. Cuando el secuestro deba cumplirse
respecto de personas privadas se requerirá autorización judicial previa.
7.- Revisar y secuestrar correspondencia epistolar y todo tipo de
documentación privada e intervenir comunicaciones telefónicas con
autorización judicial previa.
8.- Ordenar la realización de pericias.
9.- Solicitar a los ministros del Poder Ejecutivo Nacional y jefes de
reparticiones autónomas y empleados técnicos de su dependencia, los que por
tales trabajos no tendrán remuneración especial.
10.- Solicitar autorización judicial para impedir que una persona cuya
declaración sea necesaria para la investigación de elementos probatorios
relacionados con el objeto de la investigación.

Las facultades y atribuciones de las comisiones investigadoras son
indelegables en persona u organismo alguno.

Art. 6°.- El Congreso de la Nación o las Cámaras deberán establecer
expresamente, y en cada caso, el alcance de las facultades que tendrán las
comisiones investigadoras conforme a la naturaleza de su creación.

Fuerza Pública
Art. 7°.- Para el ejercicio de sus facultades y atribuciones, las comisiones
podrán requerir el auxilio de la fuerza pública.

Mayorías
Art. 8°.- Los allanamientos, secuestros, registros e intervenciones
telefónicas deberán ser decididas en reuniones plenarias por la mayoría de
las dos terceras partes del total de los miembros de la Comisión
Investigadora y fundadas en pruebas de la existencia de la investigación. De
ello deberá dejarse expresa constancia en actas.

El presidente y el secretario de la Comisión Investigadora expedirán la
orden escrita respectiva con trascripción del acta que se haya labrado, con
previa autorización judicial cuando así corresponda.

Los allanamientos se realizarán durante el día y contarán con la presencia
de por lo menos dos legisladores integrantes de la Comisión Investigadora.
En caso de extrema gravedad o existiendo razones de urgencia, podrán
realizarse en horarios nocturnos.

Reglamento de funcionamiento interno

Art. 9°.- El Congreso de la Nación o cada una de las Cámaras deberá dictar
un reglamento de funcionamiento interno de las comisiones investigadoras,
que garantice el debido proceso, el pleno ejercicio del derecho de defensa,
el principio de inocencia y la vigencia de las demás garantías y derechos
fundamentales consagrados en la Constitución Nacional.

Remisión a la autoridad competente

Art. 10°.- Ante el incumplimiento, resistencia, desobediencia, reticencia,
demora, obstaculización o cualquier otra conducta tendiente a interferir en
el cometido de las resoluciones dictadas por las comisiones investigadoras
en el ejercicio de las facultades conferidas por la presente ley, éstas lo
pondrán en conocimiento de la autoridad competente, sin perjuicio de la
aplicación de las sanciones pecuniarias que pueda imponer la Cámara
respectiva.

Publicaciones e informes

Art. 11°.- Las comisiones investigadoras deberán expedirse en el plazo
establecido elevando un informe al Congreso de la Nación, o en su caso, a la
Cámara correspondiente, con relación a todos los aspectos que fueren materia
de su competencia. El informe y las actuaciones que se sustancien podrán ser
declarados total o parcialmente reservados secretos en relación con las
cuestiones que tuvieran esa naturaleza. El informe o las partes del mismo
que no tuviesen el carácter de los treinta (30) días siguientes a su
elevación.

El informe final deberá precisar los cambios que deberán efectuarse en el
sistema jurídico argentino, así como las responsabilidades que pudieran
emerger de la investigación.

Las comisiones también deberán elevar al Congreso o a la Cámara respectiva,
informes periódicos detallando la actuación realizada y enviarlos a los
medios de comunicación si ello no perjudicare el trabajo de la comisión.

Impugnación

Art. 12°.- La impugnación de las decisiones que adopten las comisiones
investigadoras, sólo podrá fundarse en la violación de lo dispuesto en los
artículos 5° y 8° de la presente.

Aplicación supletoria

Art. 13°.- La presente ley se aplicará supletoriamente en las actuaciones
que se sustancien a los fines del Juicio Político.
El Código Procesal Penal de la Nación es de aplicación supletoria de la
presente ley, en cuanto no se le oponga.

Art. 14°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

María C. Perceval.- Miguel A. Pichetto.-

FUNDAMENTOS

Señor Presidente:

En mayo de 2002, el entonces senador Juan Carlos
Maqueda presentó un proyecto de ley referido a la facultad del Congreso de
la Nación de constituir en su seno comisiones investigadoras parlamentarias.
Otro proyecto del mismo autor, referido al mismo tema, había obtenido la
sanción de la Cámara de Diputados en 1997.

Hoy traemos nuevamente a consideración este tema que, creemos, debe ser
tratado en esta Honorable Cámara. Por ello reproducimos el expediente
S-715/02 y con ello la intención de reglamentarla la facultad del Congreso
de la Nación de constituir dentro de su seno comisiones investigadoras
parlamentarias, determinando los alcances de las mismas en orden a las
investigaciones que éstas realicen.

La facultad de investigar del Congreso de la Nación,
y en particular, de cada una de sus Cámaras, es una de las facultades que
puede ejercer en virtud de los poderes implícitos que le otorga la
Constitución Nacional en su artículo 75, inciso 32. La facultad congresional
investigativa no constituye un fin en sí mismo, sino tan sólo un medio para
llevar a cabo los fines que el mencionado artículo le encomienda. La Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha consagrado en su jurisprudencia que
derivando tal atribución de un poder implícito otorgado por la Ley Suprema,
el órgano legislativo debe ponerlo en práctica y ejecutarlo. En tal sentido,
estamos en presencia de una competencia del Congreso que, sin perjuicio de
las particularidades del análisis de las mismas cuando se trata de
comisiones creadas por alguna de las Cámaras del Congreso por separado,
constituye una derivación de atribuciones expresas o implícitas pero
derivadas de atribuciones explícitas. En el marco de tal encuadre es que
estas comisiones son indudablemente constitucionales si tienen por objeto
modificar la legislación vigente o ejercer las competencias de control
político atribuidas al Poder Legislativo por nuestra Ley Suprema y en la
medida que en su cometido se respeten los límites de las división de poderes
y los derechos y garantías constitucionales.

Pablo Ramella, revisando antecedentes
norteamericanos en la materia, concluye que el poder de investigar del
Congreso estuvo sujeto en una primera interpretación a tres tipos de
limitaciones: el principio de división de poderes, la materia a investigar
debe estar relacionada con materias sobre las que el Congreso puede
válidamente legislar y la resolución de investigar debe surgir del interés
de legislar. Agrega el autor que luego se flexibilizó la visión de
atribución y se comenzó a considerar que la atribución de investigar estaba
en el ámbito de poderes constitucionales (Ramella, Pablo A.; "Comisiones
investigadoras", "La Ley"; 1984-1961).

La historia argentina da cuenta de una temprana
actividad parlamentaria destinada a fundamentar la necesidad y procedencia
constitucional de la creación de comisiones parlamentarias.

La defensa de tal atribución ha sido referida
fundamentalmente a su implementación para propiciar la iniciativa
parlamentaria, la reforma de normas legales o la responsabilidad de los
funcionarios públicos.

En definitiva, las facultades investigativas
constituyen una competencia clara del Poder Legislativo derivada de alguna
de sus atribuciones explícitas: la sanción de leyes; o las implícitas que
emanan del artículo 75, inciso 32 de la Constitución Nacional.

A partir de 1915, y hasta la fecha, se ha producido
un intenso debate acerca de la amplitud de facultades que debe
reconocérseles en el ejercicio de su tarea. Admitida sin discusión la
necesidad y procedencia de su creación en el sistema constitucional
argentino, la cuestión crítica siempre ha sido garantir que en su accionar
se asegure la protección de los derechos y garantías constitucionales. El
artículo 18 de la Constitución Nacional representa un límite vinculante e
insoslayable para cualquier tipo de comisión investigadora. Por tal razón,
la jurisprudencia en la materia ha requerido la existencia de ley formal
reglamentaria y, en los supuestos de allanamiento, la orden del juez
competente, de manera de considerar válida las restricciones a los derechos
constitucionales involucrados. El principio de división de poderes y la
defensa en juicio constituyen límites constitucionales vinculantes para el
ejercicio de las actividades de las comisiones investigadoras.

Por ello, la cuestión central no pasa sólo por la
posibilidad de creación de las comisiones investigadoras por el Parlamento,
sino, y fundamentalmente, por la amplitud de las facultades que se les
otorguen para el cumplimiento de su cometido y las restricciones a los
derechos constitucionales de las personas que pueda provocar su accionar,
teniendo en consideración que las garantías del artículo 18 de nuestra Ley
Fundamental conforman un límite infranqueable para los allanamientos de
domicilio, secuestros de papeles privados, interferencias de comunicaciones
sin que la ley lo autorice y orden del juez competente.

Cualquier alteración de estos principios y garantías
habilitan la posibilidad de revisión judicial del accionar de las comisiones
investigadoras y la razonabilidad de su actuación en tanto cause agravio a
derechos personales, pues si cualquier juez puede declarar la
inconstitucionalidad de una norma, más aún podrá controlar el accionar de
comisiones del Congreso. Esto es así porque la zona de reserva del Poder
Legislativo no se traslada automáticamente a sus comisiones investigadoras;
siendo los objetivos perseguidos legítimos, los instrumentos utilizados
también deben serlo.

En el contexto enunciado venimos a proponer la
reglamentación en análisis.

La ley establece que las comisiones investigadoras
creadas por el Congreso de la Nación, unicamerales o bicamerales, deberán
dar cumplimiento a sus fines respetando los derechos y garantías personales
y fundamentalmente, la competencia del Poder Judicial. Esto implica que el
órgano legislativo no puede investigar sobre cualquier asunto sino sólo
respecto de aquellos vinculados con sus funciones específicas, tal como lo
delimita la misma Constitución Nacional y resguardando el mismo proceso
legal.

Joaquín V. González decía que, en general, hay una
regla por la que las facultades de investigación del Congreso o
Legislaturas, en cuanto no han sido limitadas por los estatutos
constitucionales, son coextensivas con las de la legislación y, en
particular, hay otra según la cual, concedida por una Constitución una
facultad o un poder, se consideran concedidas todas las demás necesarias
para darle efectividad. A su vez, sostiene que el poder de investigación
reside en la esencia del Poder Legislativo que, como todos, no procede
arbitrariamente sino con arreglo a la naturaleza de cada función y siempre
con las formas legales.

Podríamos seguir enumerando a nuestros más
destacados constitucionalistas que, en este tema, tienen una posición casi
unánime. En efecto, Sánchez de Viamonte, Linares Quintana, Bidart Campos,
entre otros, encuentran autorización constitucional para la formación de
comisiones investigadoras precisamente en el artículo 75, inciso 32. Pero
también son contestes en que la cláusula constitucional de los poderes
implícitos no comporta, de manera alguna, otorgar al Congreso o a sus
comisiones, atribuciones ilimitadas o discrecionales, sino que el propósito
indubitable del precepto es que el órgano legislativo disponga de los medios
convenientes, para llevar a la práctica los poderes expresamente atribuidos
por la Constitución al Congreso y al gobierno de la Nación Argentina.

En este sentido, parece útil recordar algunos
antecedentes del derecho parlamentario argentino en la materia. Así, el 10
de septiembre de 1915, la Cámara de Diputados resolvió declarar que "...es
facultad suya inherente a su carácter representativo, y necesario para el
desempeño de sus funciones, la designación de comisiones investigadoras en
su seno, para fines de iniciativa parlamentaria, de reforma de legislación o
de responsabilidad de los funcionarios públicos..." (Honorable Cámara de
Diputados, Diario de Sesiones, 1915, tomo III, página 201). Reafirmando este
principio básico del accionar legislativo, con fecha 16 de septiembre de
1918 y en ocasión del ejercicio de las facultades privativas otorgadas por
los artículos referidos a juicio político, manifestó que "... cuando se
trata de la averiguación de actos cuya comprobación podría determinar el
ejercicio de facultades que le son privativas... ella por sí o por
delegación expresa de sus facultades en sus comisiones permanentes o
especiales puede requerir el testimonio de personas y la exhibición de
documentos que tengan o que puedan tener relación inmediata con el objeto de
la investigación..." (Honorable Cámara de Diputados, Diario de Sesiones,
1918, tomo IV, páginas 239, 275 y 288). En 1934, la Cámara de Diputados
reiteró y amplió la afirmación antecedente al sostener que su facultad para
exigir "... la exhibición de libros, papeles o documentos que pudieran tener
relación con los fines de la investigación o interés público..." y que "...
la desobediencia de las medidas adoptadas por la comisión investigadora del
comercio de carnes podía examinar libros y papeles, citar personas, requerir
testimonios, disponer pericias, revisar documentos, tomar informes y
compulsar libros que tengan relación inmediata con los fines de la
investigación y, para cumplir su cometido requerir el auxilio de la fuerza
pública" (Honorable Cámara de Senadores, Diario de Sesiones, 1934, tomo III,
página 25).

Por otro lado, el Senado de la Nación resolvió, el
12 de noviembre de 1934, que "... la desobediencia a las medidas adoptadas
por la comisión investigadora constituye un desacato y una violación de los
privilegios parlamentarios..." (Honorable Cámara de Diputados, Diario de
Sesiones, 1934, tomo VI, página 570).

Esta breve síntesis sirve para concluir que el tema
no es novedoso dentro del ámbito legislativo pero que sin embargo hasta la
fecha el Congreso de la Nación no ha sancionado una norma orgánica en el
tema. Y esto no representa una cuestión menor si tenemos en cuenta que en
cada caso concreto, pueden producirse conflictos de interpretación en torno
del alcance de las facultades investigadoras.

El doctor Linares Quintana, en oportunidad de tratar
este tema, ha sostenido que "... en virtud del principio de legalidad -
esencial al estado de derecho que es el Estado constitucional - todo acto
estatal que limite la libertad jurídica del individuo imponiéndoles acciones
u omisiones debe fundarse en la norma de una ley formal..." ("Tratado de
ciencia del derecho constitucional", Tomo III, páginas 409 y 411).

Es indudable que esta ley trata de esclarecer el
problema de los poderes implícitos y la facultad de investigación
parlamentaria a efectos de que el Congreso no encuentre obstáculos en su
función específica o bien que los particulares o los particulares no sean
víctimas del cercenamiento de sus derechos fundamentales, otorgando a las
comisiones investigadoras parlamentarias las facultades de requerir y
recibir testimonios, disponer la detención de personas cuando éstas se
negaren, poniéndolas a disposición de la autoridad judicial correspondiente,
requerir informes escritos u orales a funcionarios públicos nacionales,
provinciales o municipales; este punto es de esencial importancia y
podríamos afirmar que la facultad de investigar del Poder Legislativo -
cuando se trata de funcionarios del Poder Ejecutivo o de la administración
pública en general - constituye un aspecto que asegura el control recíproco
que deben ejercer los distintos poderes que conforman nuestro sistema de
gobierno. Las comisiones, en el cumplimiento específico de sus fines, podrán
allanar y secuestrar documentación, lo cual deberá decidirse en reunión
plenaria con mayoría absoluta del total de sus miembros, debiendo requerir
autorización judicial previa.

Si bien es cierto que se podría asegurar que esta
tarea es propia del Poder Judicial, es importante tener en cuenta que la
división de poderes no es un esquema rígido y que si bien cada uno tiene
facultades perfectamente delimitadas, ello no implica que los órganos del
Estado sean compartimentos estancos y que esas facultades no sean
susceptibles de ser ejercidas por otros poderes. Tal reconocimiento se
sustenta en la adecuada reglamentación de las mismas y en una interpretación
restringida y acotada al fin para el cual han sido creadas.

En el esquema constitucional argentino el Poder
Judicial, en ejercicio de facultades que le son propias, exclusivas y
excluyentes, reserva para sí la atribución de controlar el accionar de las
comisiones investigadoras del Congreso con el fin de tutelar los eventuales
agravios a los derechos fundamentales.

Tal como sostiene Gelli: "En el sistema de la
Constitución no puede invocarse la existencia de poderes implícitos para
desconocer expresas prohibiciones garantitas ni justificar la eficacia de
las investigaciones en desmedro de los derechos personales" (Gelli, María
Angélica; "Constitución de la Nación Argentina"; Editorial La Ley; Buenos
Aires, 2001).

Para finalizar, podemos agregar que con esta ley
tratamos de subsanar una ausencia legislativa que ha sido muy debatida tanto
en el Congreso Nacional como en la doctrina. Nadie pone en duda la necesidad
de su existencia para dar cumplimiento a la finalidad primordial del Estado
argentino. La doctrina constitucional contemporánea, receptando las
exigencias actuales de los sistemas democráticos, pone énfasis en la
necesidad de acentuar los mecanismos de control, como camino idóneo para
asegurar los objetivos preambulares de "... afianzar la justicia" y "...
asegurar los beneficios de la libertad".

María C. Perceval.- Miguel A. Pichetto.-