Número de Expediente 1574/04

Listado de Autores
Giustiniani , Rubén Héctor
Conti , Diana Beatriz
Losada , Mario Aníbal

En proceso de carga

Senado de la Nación
Secretaría Parlamentaria
Dirección Publicaciones

(S-1574/04)

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cámara de Diputados,...


CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL.

Capítulo I

Creación y objetivos

Artículo 1° - Créase el Consejo Económico y Social como persona
jurídica de derecho público, de carácter colegiado, y plena autonomía
orgánica, económica y funcional para el cumplimiento de sus fines.
Actuará en vinculación directa con el Poder Ejecutivo Nacional, a
través de la Jefatura de Gabinete de Ministros y el Ministerio del
Interior, y con el Congreso Nacional por intermedio de los presidentes
de las Honorables Cámaras de Diputados y Senadores de la Nación. Tendrá
su sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Art. 2° - El Consejo Económico y Social es un órgano de carácter
consultivo y asesor de los poderes políticos del Estado Nacional en
todas las áreas del quehacer gubernamental, que institucionaliza la
participación permanente de los diversos sectores significativos de la
sociedad argentina teniendo como objetivos:

a) Afianzar la convivencia y los valores democráticos;

b) Incrementar la participación social;

c) Promover un ámbito institucionalizado de concertación y consenso;

d)Concurrir a la formulación de proyectos nacionales concertados y
controlar su implementación y realización;

e) Fortalecer la representatividad de las instituciones de la
República; y

f)Avanzar en la construcción de una democracia social.


Capítulo II

Funciones y atribuciones

Art. 3 - Para cumplir sus objetivos, el consejo tiene las siguientes
funciones:

a) Dictaminar en las consultas que le formulen el presidente de la
Nación, sus ministros o cualquiera de las Cámaras del Congreso;

b) Emitir opinión o asesorar, por iniciativa propia, al presidente de
la Nación, a sus ministros o a las Cámaras del Congreso, en materia
económica, social, política e institucional;

c) Elevar al Poder Ejecutivo o a las Cámaras proyectos de leyes y/o
decretos, y propiciar reformas o proponer medidas de carácter
económico, social o político, remitiendo las propuestas al Poder
Ejecutivo o a las Cámaras;

d) Elaborar y elevar anualmente al Poder Ejecutivo y a ambas Cámaras
del Congreso de la Nación, una Memoria en la que se expongan sus
consideraciones sobre la situación socioeconómica de la Nación, así
como un resumen de sus dictámenes, opiniones, proyectos y propuestas;

e) Dictar resoluciones y disponer las medidas que sean convenientes
para poner en ejercicio las funciones precedentes.

Art. 4 - El Poder Ejecutivo o las Cámaras del Congreso consultarán
previa y obligatoriamente al consejo en lo referente al proyecto de ley
de presupuesto de gastos y recursos del Estado Nacional y en materia de
plan o programación económica o social. El consejo dictaminará dentro
de los treinta (30) días corridos de formulada la consulta; vencido
este plazo sin que el consejo se expida, los poderes públicos decidirán
sin más.

Art. 5 - Los dictámenes u opiniones del consejo no son vinculantes
para los poderes políticos. El Poder Ejecutivo y ambas Cámaras del
Congreso informarán anualmente al Consejo, dentro de los tres (3)
primeros meses del año, el curso dado a sus dictámenes, opiniones,
proyectos o propuestas.

Art. 6 - El consejo tiene las siguientes atribuciones:

a)Solicitar informes escritos a las entidades públicas y privadas, las
que deberán evacuarlos dentro del plazo de diez (10) días, prestando la
más amplia colaboración;

b)Efectuar consultas o recabar la colaboración o el asesoramiento de
expertos y técnicos;

c) Elaborar anualmente su presupuesto de gastos y recursos y elevarlo
al Poder Ejecutivo. Dispondrá de los recursos que le asigna la ley de
presupuesto y quedará sujeto, en cuanto a su manejo, a las
disposiciones de la ley de contabilidad sobre entidades
descentralizadas.


Capítulo III

Integración

Art. 7 - El Consejo Económico y Social estará integrado por los
consejeros representantes de los diversos sectores de la sociedad
argentina, de acuerdo con la siguiente distribución:

Inciso 1º: Veinticinco (25) representantes del sector trabajador,
distribuidos del siguiente modo:

a) organizaciones sindicales con personería gremial: veinte (20)
representantes;

b) organizaciones sindicales sin personería gremial: cinco (5)
representantes;

Inciso 2º: Veinticinco (25) representantes del sector empresario,
distribuidos del siguiente modo:

a) Agropecuario: seis (6) representantes;

b) Industrial: nueve (9) representantes;

c) Servicios: siete (7) representantes, los que se distribuirán: tres
(3) por comercio interior y exterior; dos (2) por finanzas y seguros;
uno (1) por turismo; y uno (1) por transporte.;

d) Minería: un (1) representante;

e) Pesca: un (1) representante.

Inciso 3º: Quince (15) representantes del sector público, distribuidos
del siguiente modo:

a) Siete (7) funcionarios representantes del Estado nacional, asignando
un (1) representante a cada una de las siguientes áreas: economía;
salud; desarrollo social; educación y cultura; trabajo; obras y
servicios públicos; y banca pública.

b) Tres (3) de las universidades nacionales;

c) Cinco (5) representantes de las provincias por regiones, a saber:
uno (1) de la región patagónica, uno (1) de Cuyo, uno (1) de la región
pampeana, uno (1) del Litoral y región nordeste y uno (1) de la región
noroeste y centro.

Inciso 4º: Veinte (20) representantes de los intereses diversos,
distribuidos del siguiente modo:

a) Cuatro (4) representantes de las cooperativas y mutualidades: uno
(1) por las cooperativas de producción y consumo, uno (1) por las
cooperativas de trabajo; uno (1) por las de crédito y uno (1) por las
mutualidades;

b) Un (1) representante de las asociaciones culturales y artísticas;

c) Tres (3) representantes de las asociaciones gremiales de
profesionales, a saber: uno (1) de la salud, uno (1) de ciencias
económicas y sociales y uno (1) de ciencias exactas;

d) Un (1) representante de las organizaciones juveniles;

e) Un (1) representante del movimiento estudiantil universitario;

f) Un (1) representante del sector pasivo;

g) Un (1) representante de las entidades de comunicación social;

h) Un (1) representante de las organizaciones de derechos humanos;

i) Dos (2) representantes de los usuarios y consumidores;

j) Un (1) representante de las comunidades indígenas;

k) Un (1) representante de las organizaciones femeninas;

l) Un (1) representante de las universidades privadas, academias y
centros de estudio;

ll) Un (1) representante de las asociaciones o entidades ecologistas o
ambientalistas.

m) Un (1) representante de las organizaciones de desocupados.

Inciso 5º: Un (1) representante por cada partido político nacional o
alianza electoral nacional con representación parlamentaria a nivel
nacional y uno (1) por cada partido político de distrito o alianza
electoral de distrito que gobierne su provincia.

Todos los sectores tendrán igual número de consejeros suplentes.

Art. 8° - Los miembros del consejo duran dos (2) años en el ejercicio
de sus funciones y pueden ser reelegidos sólo una vez. Las vacantes que
se produzcan serán ocupadas por los suplentes hasta completar el
período.

Art. 9° - Para ser miembro del Consejo se requiere ser mayor de
veintiún (21) años y contar con cinco (5) años de antigüedad en la
pertenencia al sector que se representa, con excepción de los
consejeros previstos en el Art. 7º, inciso 4º, apartados d) y e)
quienes deberán ser mayores de dieciocho (18) años y contar con dos (2)
años de pertenencia a su sector. Los extranjeros deberán tener cinco
(5) años de residencia ininterrumpida en el país.

Art. 10 - Es incompatible el cargo de consejero con el ejercicio de la
función pública a nivel nacional, provincial o municipal, con excepción
de los consejeros previstos en el Art. 7º, inciso 3º, apartados a) y
c) .

Art. 11- Los consejeros son delegados de la organización, entidad o
institución que representan. Los cargos pertenecen a la entidad
representada y no a la persona, y cada entidad podrá revocar, en
cualquier momento y sin expresión de causa, la representación de sus
consejeros y designar, en su caso, otro u otros en su reemplazo. Los
consejeros que, durante su mandato, dejaran de pertenecer a la
organización o al sector que representan, cesan automáticamente en su
calidad de miembros del Consejo.

Capítulo IV

Designación de los miembros

Art. 12 - Los consejeros representantes del sector trabajador serán
elegidos por las dos expresiones de la Confederación General del
Trabajo (CGT), en representación de las organizaciones sindicales con
personería gremial, y por la Central de Trabajadores Argentinos (CTA),
en representación de las organizaciones sindicales sin personería
gremial, de conformidad con las normas que en dichas entidades rigen la
elección de sus máximas autoridades de conducción, asegurando que la
nómina de representantes contemple adecuadamente la participación de
los sindicatos grandes, medianos y pequeños, las diversas ramas de la
producción, el comercio, los servicios y la actividad pública, y las
distintas regiones del país.

Art. 13 - Los consejeros representantes del sector empresario serán
elegidos por las organizaciones más representativas de cada sector, de
conformidad a las previsiones de su normativa interna para la elección
de sus máximas autoridades y asegurando que cada representación
contemple adecuadamente la participación de las empresas grandes,
medianas y pequeñas, las diversas ramas de actividad que comprende cada
sector y las distintas regiones del país. La representación de empresas
de capital extranjero, definidas de acuerdo a lo establecido en el art.
2 inciso 3 de la Ley 21382, no podrá exceder de tres consejeros
pertenecientes al sector industrial, y de un consejero para el sector
servicios.

Art. 14 - Los consejeros representantes del sector público serán
elegidos del siguiente modo:

Inciso 1º: Los consejeros que representan al Estado nacional serán
designados por el Poder Ejecutivo a propuesta del ministro o
responsable del área.

Inciso 2º: Los consejeros que representan a las universidades
nacionales serán elegidos por el Consejo Nacional Interuniversitario de
Rectores de Universidades Nacionales y deberán pertenecer a
universidades de distintas regiones del país.

Inciso 3°: Los consejeros representantes de las diversas regiones del
país serán elegidos por los gobiernos de las provincias que componen
cada región, de conformidad a la reglamentación.

Art. 15 - Los consejeros representantes de los intereses diversos
serán designados por el Poder Ejecutivo a propuesta de las
organizaciones o entidades más representativas de cada sector, que sean
convocadas a tal efecto por el Poder Ejecutivo según el mecanismo que
establezca la reglamentación. Queda exceptuado de esta disposición, el
consejero representante del movimiento estudiantil universitario que
será elegido por la Federación Universitaria Argentina (FUA), de
conformidad con las normas de la entidad que rigen la elección de sus
máximas autoridades de conducción. Cuando a un sector de los previstos
en este Art. le corresponda más de un (1) consejero, éstos deberán
pertenecer a distintas regiones del país.

Art. 16 - Los consejeros representantes de los partidos políticos o
alianzas electorales serán elegidos por los mismos, de conformidad a
las normas de sus respectivas cartas orgánicas para la elección de sus
máximas autoridades de conducción a nivel nacional.

Art. 17 - El Poder Ejecutivo, por vía de reglamentación de la presente
ley, determinará cuáles son la o las organizaciones más representativas
de cada sector a que se refieren los Art. s 13 y 15, con excepción del
sector previsto en el Art. 7º, inciso 4º, apartado f). Las entidades o
asociaciones que se consideren afectadas por las determinaciones
efectuadas por el Poder Ejecutivo, podrán disponer contra el acto
administrativo e un recurso ante el Juzgado Federal en lo Contencioso
Administrativo de la Capital Federal. El recurso se concederá con
efecto devolutivo.

Cuando el Poder Ejecutivo reconociere en tal carácter a dos o más
organizaciones, establecerá en el mismo decreto reglamentario la
cantidad de consejeros del sector que se asigna a cada una. Cuando un
sector deba nominar un representante, fueren dos o más las
organizaciones reconocidas y éstas no acordaren una representación
unificada, el Poder Ejecutivo optará por uno de los que le propusieren.
Estas decisiones son irrecurribles.

Art. 18 - Respecto de la elección de los consejeros a que se refieren
los Art. s 12, 13 y 14, incisos 3º y 4º, 15 -respecto del consejero del
movimiento estudiantil universitario- y 16, el Poder Ejecutivo
constatará que las designaciones efectuadas por las organizaciones,
entidades o instituciones hayan sido realizadas en debida forma, que
los consejeros reúnan los requisitos establecidos en el Art. 9º y no
estén sujetos a las incompatibilidades del Art. 10. Transcurridos diez
(10) días desde que las designaciones fueran notificadas al Poder
Ejecutivo sin que el mismo se expida, quedarán conformadas de pleno
derecho.

Art. 19 - Respecto de la elección de los consejeros a que se refieren
los Art. s 14, inciso 2º, y 15, el Poder Ejecutivo designará aquellos
que le sean propuestos, salvo que no reúnan los requisitos exigidos por
la presente ley.

Art. 20 - El Poder Ejecutivo determinará, por vía reglamentaria de la
presente ley, qué provincias integran las regiones del país a que se
refiere el Art. 7º, inciso 3º, apartado b).


Capítulo V

Autoridades y funcionamiento

Art. 21 - El Consejo tendrá una mesa directiva integrada por un
presidente, dos vicepresidentes, un secretario general y cuatro
secretarios, los que serán elegidos en la reunión constitutiva del
cuerpo, con excepción del presidente. Su composición deberá reflejar la
composición del Consejo.

Art. 22 - El presidente del Consejo será elegido por el presidente de
la Nación, con acuerdo del Senado, de fuera de su seno. El cargo de
presidente del Consejo es incompatible con la función pública.

Art. 23 - Los vicepresidentes 1º y 2º corresponderán, respectivamente,
al sector trabajador y empresario, los que serán elegidos, del seno de
cada sector, por la mayoría absoluta de votos de los miembros del
Consejo.

Art. 24. - El secretario general será un consejero del sector público,
el que será elegido por la mayoría absoluta de votos de los miembros
del Consejo.

Art. 25 - Los cuatro (4) secretarios serán consejeros representantes,
dos (2) del sector intereses diversos y 2 (dos) del sector partidos
políticos, elegidos del seno de cada sector, por la mayoría absoluta de
votos de los miembros del Consejo.

Art. 26 - El Presidente convoca a las sesiones plenarias, fija el
orden del día a petición de sus miembros y preside las deliberaciones
del cuerpo.

Art. 27 - La mesa directiva tendrá a su cargo la coordinación del
trabajo de las comisiones y velará por el respeto a las disposiciones
legales y reglamentarias.

Art. 28 - Dentro de los treinta (30) días de su constitución, el
consejo aprobará su reglamento interno, asegurando una modalidad de
trabajo dinámica y la celeridad de sus resoluciones. Hasta tanto se
apruebe el mismo, la mesa directiva queda facultada para dictar las
normas necesarias para su funcionamiento.

Art. 29 - Con el voto de las dos terceras partes del total de los
miembros del cuerpo, el consejo puede remover de su seno a uno o más
consejeros por faltas cometidas por ellos con motivo o en ocasión del
ejercicio de sus funciones.

Art. 30 - Las sesiones del consejo serán públicas, salvo que el cuerpo
resuelva por mayoría absoluta de votos que la sesión sea secreta. En
todos los casos se asegurará la publicidad de sus resoluciones.

Art. 31 - Podrán asistir a las sesiones, con voz y sin voto, el
presidente de la Nación, sus ministros, los presidentes de ambas
Cámaras del Congreso y los presidentes de sus comisiones.

Art. 32 - El consejo puede designar a uno o varios de sus miembros
para que se expongan las opiniones del cuerpo ante las Cámaras del
Congreso, ante sus comisiones o ante el Presidente de la Nación o sus
ministros.

Art. 33 - Cada consejero tendrá un voto, con la excepción del
presidente, quien sólo tendrá voto en caso de empate. El quórum para
sesionar lo constituye la presencia de la mitad más uno de sus
miembros, individualmente considerados. Las decisiones serán tomadas
por la mayoría absoluta de votos de los miembros presentes.

Art. 34 - Los dictámenes, opiniones, proyectos o propuestas que emita
el consejo en ejercicio de sus funciones serán adoptados en sesión
plenaria del cuerpo. Cuando las hubiere, se deberán incluir las
opiniones disidentes y sus fundamentos, debidamente documentadas.

Art. 35 - El consejo, por vía de su reglamento interno, creará las
comisiones permanentes de trabajo que crea convenientes, delimitará sus
competencias con arreglo a esta ley, establecerá sus autoridades,
determinará las normas para su funcionamiento y el número de consejeros
que las integrarán, procurando que estén representados los diversos
sectores que componen el consejo. Cada sector designará los consejeros
que los representarán en las diversas comisiones. Cada consejero
integrará, al menos, una comisión.

Art. 36 - El consejo podrá crear comisiones de trabajo ad hoc, de
carácter temporario para el estudio o tratamiento de determinados
temas.

Art. 37 - Las comisiones podrán convocar a audiencia pública, de
carácter consultivo, de oficio o a instancia de los ciudadanos, las
entidades sociales o los partidos políticos para el tratamiento de
temas económicos o sociales de orden nacional que revistan especial
importancia, con el fin de informar a la comunidad o informarse, o
efectuar o recibir propuestas. El consejo, en su reglamento interno,
establecerá los requisitos y condiciones que deberán cumplimentarse
para que proceda la convocatoria a audiencia pública, así como las
normas para su funcionamiento.

Art. 38 - Los miembros de la mesa directiva del consejo gozarán de la
remuneración que se fije en la ley de presupuesto, la que no podrá ser
superior a la mitad de la dieta de los legisladores nacionales. Los
restantes consejeros no percibirán remuneración alguna, siendo los
gastos que les demande el ejercicio de sus funciones a cargo de las
organizaciones, entidades o instituciones que representan.

Art. 39 - El consejo se reunirá en sesión plenaria al menos una vez al
mes y determinará en su reglamento su período de receso, el que no
podrá ser superior a dos meses por año calendario. Durante el receso,
el cuerpo podrá ser convocado a sesiones extraordinarias por su
presidente, por sí o a pedido de quince (15) consejeros, o por el Poder
Ejecutivo o cualquiera de las Cámaras, con una agenda especial
elaborada al efecto.

Art. 40 - La presente ley será reglamentada dentro de los treinta (30)
días y el consejo comenzará a funcionar dentro de los ciento ochenta
(180) días, ambos contados a partir de la promulgación de la presente.

Art. 41 - Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Rubén Giustiniani.-

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

I. Introducción

El proyecto de ley de creación del Consejo Económico y Social que hoy
presento a la consideración de esta Honorable Cámara de Senadores de la
Nación, junto al valor de la concreción de un ámbito institucional para
el consenso, apunta a formular un diseño institucional que articule la
totalidad de los sectores económicos, sociales y políticos que componen
nuestra realidad.

La crisis económica que vivimos los argentinos, que se ha proyectado
como crisis social, política e institucional, y fundamentalmente como
crisis de credibilidad y de legitimidad de la dirigencia política,
actúa como una fuerza con sentido desintegrador de nuestra sociedad.
Frente a ello, entendemos que el presente proyecto tiende a posibilitar
el diálogo y la participación de los diversos sectores de la sociedad
argentina, condición indispensable para emprender el camino a una
necesaria concertación nacional.

La concepción institucional ortodoxa del liberalismo -que impregna
nuestra Constitución- se halla preñada de las circunstancias históricas
de su nacimiento, que desde ya son muy diferentes de las actuales. A
más de dos siglos del movimiento revolucionario francés de 1789 -que
diera fundamento doctrinario a las instituciones políticas vigentes- se
hace necesario aún atravesar una densa madeja de preconceptos para
poder plantearse, sin prejuicios, ante la realidad que hoy debemos
afrontar, aquellas reformas institucionales que posibiliten la
articulación de las organizaciones políticas y sociales existentes.

Coincidimos con Gianfranco Pasquino en que la democracia es un régimen
político exigente que no puede contentarse con que sus estructuras, sus
aparatos, sus técnicas de funcionamiento, sean definidas de una vez por
todas.

Con el reingreso del socialismo al Senado de la Nación, por la voluntad
popular -después de 42 años de ausencia en él- presentamos el presente
proyecto de ley de creación del Consejo Económico y Social, tomando
como referencia la iniciativa que el Diputado Guillermo Estevez Boero
presentara por primera vez en 1988, con el convencimiento de que
resulta imperioso formular propuestas que otorgando protagonismo
constante a las organizaciones de la sociedad civil permita recrear
nuestras instituciones y acrecentar su fuerza, su estabilidad y su
eficacia, tras muchos años de vicisitudes.

De esta forma, el Consejo que hoy propiciamos no es más que el intento
audaz de comenzar a transitar la necesaria síntesis institucional,
política y cultural que los argentinos aún no hemos logrado.

II. Los Consejos Económicos y Sociales.

1. Definición.

Los Consejos Económicos y Sociales son órganos consultivos y de
asesoramiento del Gobierno en materia económica y social. Se los
concibe habitualmente como foros permanentes donde se instrumenta el
diálogo social de los distintos intereses a fin de superar disputas y
lograr consensos especiales para el desarrollo económico y social de
los distintos países o regiones. Complementan o amplían las
instituciones democráticas sin reemplazar la representación política
que caracteriza a esta forma de gobierno.

Desde el punto de vista de la ciencia política, los Consejos Económicos
y Sociales, pueden ser considerados como un complemento de la
democracia representativa, en la medida en que incorporan un criterio
de representación funcional, que estimula la participación de los
distintos actores que configuran la realidad socioeconómica de una
nación.

El Consejo Económico y Social resulta así un particular arreglo
institucional que permite vincular los intereses organizados en
asociaciones de la sociedad civil con las estructuras decisionales del
Estado.

2. Características generales de los Consejos Económicos y Sociales.

a) Funciones: son órganos consultivos de los poderes públicos
fundamentalmente en áreas vinculadas al desarrollo económico y social.

b) Recepción normativa: su creación puede estar prescripta por ley,
como en el caso de Bélgica, Holanda y España; o en el texto
constitucional, como en el caso de Italia, Francia y Portugal.

c) Composición: existen tres modelos posibles de estructura
representativa, a los que se acostumbra a denominar por el antecedente
extranjero relevante que los ha inaugurado. De esta forma, es posible
establecer una tipología que comprende tres tipos ideales: el modelo
paritario belga, que privilegia la representación de trabajadores y
empresarios, el tripartito holandés, que añade la participación del
Estado, y el pluripartito o multipartito francés, que combina la
representación de los diversos sectores de la sociedad, actuantes en el
campo socioeconómico, sociopolítico cultural, y estatal.

d) Ubicación institucional: si bien esta es variable, la mayoría de los
Consejos tiene una fuerte articulación tanto con las áreas más
representativas del gobierno como con el Parlamento.

e) Carácter de las decisiones: las decisiones de este tipo de órganos
son de naturaleza consultiva, lo que facilita su articulación con otras
instituciones políticas de gobierno. De acuerdo con Montalvo Correa,
probablemente muchos de los consensos logrados en el caso español, no
se hubiesen alcanzado si estas decisiones hubiesen tenido carácter
vinculante.

f) Agenda: la agenda de discusión puede ser amplia o restringida, puede
circunscribirse a las relaciones entre trabajadores y empresarios, o
cubrir una amplia gama de políticas públicas, lo que depende
fundamentalmente del modelo de integración adoptado.


III. Fundamentos de la creación del Consejo Económico y Social.

1. Fortalecer y reformar las instituciones para consolidar la
democracia

La historia política contemporánea de nuestro país se halla signada por
una inestabilidad recurrente de sus instituciones. Esta situación está
determinada, es cierto, por la existencia de profundas contradicciones
estructurales, económicas y sociales, no resueltas, pero a ella
concurre en forma no despreciable, la debilidad creciente, en el
tiempo, de nuestra estructura institucional que facilita el
resquebrajamiento y la potencial ruptura.

El proceso de organización nacional consolidado a fines del siglo
pasado implicó, por un lado, la organización de la estructura económica
sobre la base de una dinámica liberal capitalista, compatible con el
crecimiento orgánico de la dominación oligárquica y, por otro lado, un
diseño institucional fundado en una democracia político liberal
censitaria, restringida, que posibilitaba la exclusión y discriminación
de las masas populares en cuanto al pleno ejercicio de su ciudadanía
política y social. En esta época, se planteó y efectivizó el
otorgamiento amplio de las libertades civiles -a las que Alberdi
denomina "económicas"- junto a la inexistencia de garantías efectivas
para el ejercicio de la libertad política.

Una sociedad como la argentina, conmovida primero por las luchas
internas que precedieron a la organización nacional y luego en su base
social por el afluente inmigratorio, comenzó el presente siglo
conmovida por las demandas populares de acceso efectivo a la ciudadanía
política y a la participación en la renta nacional.

La Ley Sáenz Peña -como proyecto político explícito de ampliación del
ejercicio pleno de la ciudadanía política a través del sufragio
universal, secreto y obligatorio- posibilitó así, en nuestra democracia
política limitada, una real consulta política popular. Pero esta nueva
realidad institucional chocó abiertamente con la realidad económica y
social existente, propia de la estructura económica agrícola-ganadera
que mantenía sumamente limitados los horizontes de las masas populares,
que crecían en número vertiginosamente.

Con la llegada de Yrigoyen al gobierno en 1916, las instituciones de la
democracia política vieron incorporarse en ellas a los intereses
populares, en abierta contradicción con los intereses del privilegio
nativo y extranjero, cuyas fuerzas se estrecharon para defender
celosamente sus privilegios.

Las instituciones representaban así a los intereses que estaban en
pugna con el privilegio económico y social vigente en el país, que
seguía actuando con todas sus fuerzas. Esta confrontación entre los
intereses de una minoría y las instituciones políticas elegidas por las
mayorías -hecho que se concretó en 1916- marcó el inicio de las
fracturas institucionales de nuestro país.

"Con Hipólito Yrigoyen -nos dice José Luis Romero- se inició la era
cuya misión histórica hubiera debido ser el ajuste del sistema
institucional a la nueva realidad social que representaba: perfección
formal de la democracia para todos, legislación y política social para
los sectores populares. Las reformas no se realizaron y los problemas
quedaron en pie, madurando y recortando su perfil progresivamente."

En la puja, caen las instituciones y se yergue sobre ellos el
privilegio de adentro asociado al interés extranjero. Desde entonces
-1930- y hasta el presente, la puja continúa y se da una situación
indefinida, donde las aspiraciones populares no pueden plasmarse
orgánica y progresivamente en la medida en que no se logra someter a
las fuerzas del privilegio y de los intereses extranjeros al imperio de
la ley.

El avance de la participación popular en el reclamo de medidas sociales
más profundas lleva a los intereses ligados al privilegio a quebrar el
orden institucional, negando públicamente los principios de la
democracia y la vigencia de todo derecho. Para ello se ha aprovechado y
se aprovechará del desgaste, de los errores, de las deformaciones que
se hacen presentes en cada uno de estos intentos populares, los que
siempre se han reducido a depositar su confianza en la sola capacidad
de sus líderes y en la eficacia de las políticas liberales diseñadas
por nuestra Constitución de 1853; 1930, 1955, 1966 y 1976 son las
dramáticas y dolorosas evidencias del antagonismo existente entre las
débiles instituciones representativas insufladas de contenido popular a
través de la Ley Sáenz Peña y la estructura económica del país donde
subsisten intereses cuyo modus operandi resulta incompatible con la
vigencia de tales instituciones.

"Los atentados contra las instituciones que se observan a lo largo de
nuestra historia -sostiene José Luis Romero- son, unas veces, ataques
más o menos vigorosos contra algunas instituciones en que la democracia
se realiza¿ y otras, intentos facciosos para contener los esfuerzos
destinados a lograr esa deseada acomodación, realizados por quienes
temen perder los privilegios que el funcionamiento de ciertas
instituciones les proporcionan."

Ello nos coloca ante la tarea nunca asumida de reforzar las
instituciones de nuestra democracia representativa a fin de dar cabida
adecuada en ellas al rico contenido de nuestra realidad social. "Este
esfuerzo por llegar a una acomodación de las instituciones
prestablecidas con respecto a las nuevas formas que adopta la realidad
social constituye, a mi juicio -nos sigue diciendo José Luis Romero-
uno de los caracteres más importantes del drama de la democracia
argentina."

Drama que no fue nunca plenamente asumido, ya que cada nuevo gobierno
electo constitucionalmente creyó idealmente que el problema se reducía
a ser más hábil que el anterior para sortear estas incompatibilidades
en el marco de las mismas instituciones políticas que en la etapa
precedente.

Pensar la democracia desde nuestra realidad actual -caracterizada por
la profunda crisis económica y social, y por el descrédito de las
instituciones representativas- supone, para nosotros, enfrentar una
realidad incontrastable: que la democracia no se logra meramente con el
cumplimiento de lo que Norberto Bobbio denomina las "reglas de juego
que dan sentido a la democracia representativa", reglas que refieren a
los procedimientos que los cientistas políticos han dado en llamar
"definición mínima" de la democracia: voto secreto, sufragio universal,
elecciones regulares, competencia partidaria, derecho de asociación, y
responsabilidad de los ejecutivos.

Pero en nuestra opinión, el funcionamiento pleno de las reglas mínimas
de procedimiento de una democracia política implica necesariamente la
existencia de ciertas condiciones sociales. Sin embargo, este aspecto
decisivo para la comprensión del drama de nuestra democracia ha sido
frecuentemente olvidado por quienes aceptan irreflexivamente la
"definición mínima" de democracia como si las "reglas de juego" fuesen
apenas formas vacías desprovistas de cualquier contenido social.

Resulta inconcebible la satisfacción perdurable de demandas sociales
sin la urgencia democrática y no comprendiéndose, asimismo, que sin la
efectiva participación de los diversos sectores y grupos sociales no
hay posibilidad de consolidar la democracia. Es que la reforma
institucional tendiente a posibilitar la participación, al igual que la
responsabilidad de asumir ésta es insoslayable en la problemática del
afianzamiento del orden constitucional.

Cada propuesta de cambio institucional encuentra inmediatamente una
resistencia tenaz por parte de quienes temen perder los privilegios que
les otorga el funcionamiento de la estructura institucional existente;
se desarrollan así argumentos que pretenden explicar las quiebras y
fallas constitucionales adjudicando éstas a la imperfección de los
ciudadanos o a la defección de las organizaciones sociales. Se pretende
que las instituciones diseñadas en nuestra Constitución de hace 150
años son perfectas, inconmovibles, inmodificables, que la sabiduría con
que fueron concebidas las hace siempre comprensivas de toda
modificación de la realidad social.

Esta postura contradice el espíritu y la verdadera sabiduría del gran
inspirador de nuestra Carta Magna, Juan Bautista Alberdi, quien, con
innegable claridad expresó: "No se ha de aspirar a que las
constituciones expresen las necesidades de todos los tiempos. Como los
andamios de que se vale el arquitecto para construir los edificios,
ellas deben servirnos en la obra interminable de nuestro edificio
público, para colocarlas hoy de un modo y mañana de otro, según las
necesidades de la construcción. Hay constituciones de transición y
creación, y constituciones definitivas y de conservación. Las que hoy
pide América del Sur son de la primera especie, son de tiempos
excepcionales".

En este sentido, el socialismo siempre ha planteado la necesidad de una
reforma que institucionalice en el país, un consejo económico y social,
a los fines de fortalecer las instituciones representativas, las que
han demostrado, en nuestra realidad, su debilidad y creciente
fragilidad.

José Ingenieros escribía en 1920: "El perfeccionamiento de la vida
política consistirá en marchar hacia formas cada vez más eficaces del
sistema representativo, procurando que todas las funciones de la
sociedad tengan una representación en los cuerpos deliberativos".

Enrique del Valle Ibarlucea, en 1917, expresaba: "En este momento
histórico los pueblos aspiran no sólo al goce pleno de los derechos
civiles y de las libertades políticas, sino también a la conquista de
la igualdad económica". Imbuido de estos ideales presentó al Senado en
1920 su proyecto de creación del Consejo Económico del Trabajo.

Alfredo Palacios, decidido partidario de los consejos económicos
sostuvo: "Se ha dicho con razón que si las actuales instituciones
parlamentarias y democráticas parecen cada día más insuficientes es
precisamente porque no son bastante democrática, (...) exijamos que la
democracia sea múltiple, garantizando en esa forma la expresión de la
voluntad general del pueblo en conjunto, y del hombre como ciudadano,
como productor y como consumidor".

Desde 1983, con la recuperación democrática, el socialismo ha vuelto a
insistir recurrentemente en la necesidad de constituir este organismo
como ámbito institucional propicio para desarrollar el consenso entre
todos los integrantes de la Nación. Durante todos estos años, hemos
venido planteado a todas las fuerzas políticas y a todos los sectores
sociales, la necesidad de sentarnos a una mesa, dejando al margen
intrascendentes especulaciones partidarias o sectoriales, para asumir
la profundidad de nuestra crisis y definir una propuesta compartida y
superadora.

Fortalecer las instituciones democráticas representativas, en orden a
asegurar su estabilidad, es propender a que sean expresión del país
real: un país que no es solamente el de los ciudadanos de la democracia
política, sino de hombres concretos insertos en la realidad, de
movimientos sociales organizados y de grupos socioeconómicos
sólidamente arraigados, en un régimen democrático que exige hoy ser
social y participativo.

Sin embargo, en la Argentina sigue subsistiendo una anacrónica
concepción institucional que rechaza todo planteo de reforma
institucional orientada en este sentido que venimos señalando,
anatematizándolo como corporativo, mientras que los países de Europa,
que sufrieron la guerra y el corporativismo fascista, hace décadas que
han institucionalizado esta participación del hombre situado y de las
organizaciones intermedias.

Es imprescindible sacudirnos el polvo de ese anacronismo e
institucionalizar la existencia innegable del hombre concreto,
integrándolo en la organización estatal, a los efectos de armonizar, en
forma creciente y democrática, el Estado y la sociedad civil. Pues la
disparidad entre Estado y sociedad, la dicotomía entre la realidad y
sus instituciones, reconoce su origen unilateral en una concepción
parcializada y, por ello, mutilada de la realidad, lo que genera su
debilidad e inestabilidad.

Comenzar intentando esta articulación y complementación por medio de un
órgano de naturaleza consultiva de los poderes políticos del Estado
nacional, como es el Consejo Económico y Social que hoy proponemos, nos
parece lo adecuado a nuestro tiempo y a nuestra realidad cultural.

Dejamos en palabras del primer diputado socialista de América, Alfredo
Palacios, la mejor síntesis de nuestras más profundas convicciones y de
la intención política que nos anima en la presentación de este
proyecto, convencido de que la "democracia es la aceptación consciente
y voluntaria de la colaboración social, del ejercicio alterno de las
fuerzas colectivas. Ser demócrata consiste en profesar la propia verdad
y resignarse a que sea desconocida y negada, defendiéndola, no
obstante, hasta que llegue la oportunidad de su reconocimiento. No hay
comunidad organizada sin acatamiento a este sentimiento democrático.
Para cumplir nuestro destino histórico de ser síntesis de esperanzas
humanas y fraternidad efectiva, debemos consolidar la democracia".

2. Crear el ámbito institucional de la concertación y del consenso

La crisis de representación que afecta a las instituciones y dirigentes
políticos incide negativamente en la legitimidad del sistema y, en
consecuencia, del gobierno. Legitimidad no es sinónimo de legalidad;
aquélla engloba el proceso a través del cual los ciudadanos llegan a
estar convencidos de la necesidad de obedecer las leyes emanadas del
Estado, a aceptarlas como justas y vinculantes y a sentirse parte de la
comunidad política.

La disminución o crisis de legitimidad afecta, por una parte, las
relaciones de los ciudadanos y de los grupos sociales con las
autoridades y, por otra parte, las relaciones entre los distintos
grupos sociales, económicos, políticos, religiosos, étnicos y
regionales entre sí.

La concordancia entre el consenso político y el consenso social incide
positivamente en el nivel de legitimidad; pero Burdeau nos advierte que
esa concordancia comienza a deliberarse a partir del momento en que la
exigencia democrática pasa del plano político al plano social. Desde
que las desigualdades y las injusticias sobre las que reposa el orden
establecido fueron resistidas por una parte de la comunidad como
intolerables, el consenso social se debilita, porque se entiende que el
rol del poder no es el administrar la sociedad sino el de
transformarla. En consecuencia, en la medida en que el gobierno no sea
reconocido como el medio apto para crear una sociedad nueva, la
inexistencia del consenso social termina debilitando el consenso
político, lo que corroe la legitimidad.

La crisis de legitimidad sólo puede superarse a través de la creación
de mecanismos y dispositivos institucionales que posibiliten la
representación de los diversos grupos, que constituyen el ámbito para
la obtención de un acuerdo de base y del control de su implementación.
La existencia de estos mecanismos pueden incidir positivamente sobre la
eficacia y la efectividad del gobierno, valores éstos componentes de la
legitimidad que se pretende acrecentar.

Conciliar, desde la crisis que padecemos y desde nuestra fragilidad
institucional, las transformaciones profundas que requiere nuestra
realidad y la profundización del sistema democrático, ubica el problema
en el contexto de la concertación.

En este sentido, coincidimos con Mario Dos Santos en que "explorar la
concertación como modalidad de hacer política (tanto política en
sentido estricto como políticas, y entre ellas, fundamentalmente, la
económica) significará pues, evaluar su potencial aporte de una
resolución de los problemas de instauración, consolidación y
estabilidad de un régimen democrático y de aquellos de una
gobernabilidad económica progresiva, los cuales, al menos
tendencialmente, estarían muy ligados".

La concertación se traduce en la práctica de la negociación, del
compromiso, de la participación, entre los actores sociales y
políticos. Se trata, en definitiva, de un intercambio donde se procesan
las diferencias en cuanto a proyectos sociales, poder e intereses, sin
abandonar la difícil vía de la paz que, según Bobbio, es la vía de la
democracia.

"La democracia es, por esencia -nos dice Karl Mannheim- un método de
cambio social, la institucionalización de la creencia de que la
adaptación a una realidad en transformación y la reconciliación de los
diversos intereses pueden llevarse a cabo por medios conciliatorios,
con la ayuda de la discusión, el convenio y un consenso básico".

La concertación social sirve y procura la gestación de consenso y, por
ende, la legitimidad del Estado. Es que "el incremento de la
participación de los actores sociales en la toma de decisión que los
afecta es, por una parte, un camino para superar esa crisis de
legitimidad y, por otra, para corresponsabilizar a esos actores por el
destino de la sociedad".

La concertación conjuga la síntesis de la mediación institucional entre
la sociedad y el Estado, y del fortalecimiento de la representatividad
de las instituciones. Estaríamos así ante la conjugación de la
representación política, expresada por los partidos políticos, y de la
representación sectorial o de los intereses, expresada por los grupos
organizados.

Existe una complementariedad, hoy necesaria, entre la construcción del
consenso político a través de la vigencia del sistema de partidos y la
construcción del consenso social por vía de la concertación.

Debemos comprender que la concertación no es solamente un mecanismo de
regulación económico-social de solución de conflictos y desajustes,
sino que tiene una dimensión esencialmente política, cual es la de
valorar y procurar un acuerdo básico de convivencia.
Podemos decir que nuestra democracia recuperada en 1983 se caracterizó
por la ausencia de una voluntad de concertación. Los partidos políticos
mayoritarios se manifestaron reticentes a arribar, junto a todas las
fuerzas sociales, a un acuerdo real y de base acerca de las
orientaciones fundamentales para el gobierno de nuestra sociedad.
Porque, lo que ha dominado, es la tendencia de los partidos a defender
su actividad y la representación político-partidaria emanada de las
urnas, como el ámbito exclusivo de participación institucional.

Los sucesivos gobiernos han tendido así a manejarse con los distintos
grupos económicos y sociales exclusivamente como grupos de presión,
practicando una concertación informal, no institucionalizada, parcial
en cuanto a sus contenidos y limitada en cuanto a los actores
involucrados.

Es imprescindible, entonces, incorporar a la cultura política de los
argentinos -de sus partidos políticos y de sus organizaciones sociales-
la idea básica de la institucionalización de la concertación y el
consenso. Debe ubicarse como una prioridad ineludible la necesidad de
crear mecanismos institucionales que articulen la participación de
todos los componentes de la realidad. "Porque colocar en un nivel
derivado y secundario las formas jurídicas e institucionales de una
sociedad, no sólo es un error teórico, sino también el claro indicador
de una situación social de neta separación entre Estado y sociedad,
entre sociedad política y sociedad civil, entre economía y política." Y
sigue diciendo, con acierto, José Aricó: "Es difícil imaginar la
consolidación de un estado de derecho en la Argentina, sin introducir
cambios en la estructura del Estado y de la sociedad que den respuestas
a las formas complejas de nuestra sociedad actual y a las demandas de
intervención colectiva que desbordan las limitaciones y flaquezas de
las instituciones del constitucionalismo liberal clásico".

Este proyecto de ley de creación del Consejo Económico y Social que hoy
presentamos a la consideración de esta Honorable Senado constituye así
una propuesta orientada a ampliar los espacios para hacer de nuestra
democracia de hoy una democracia política perfeccionada, una democracia
social participativa, convencido de que -al decir de Maurice Duverger-
la ampliación de la historia ha sido, finalmente, más importante que su
aceleración.

3. Hacia una Democracia Social.

La experiencia de un siglo y medio de capitalismo industrial, la
realidad económica por él engendrada, y la presión social de nuevas
fuerzas, fundamentalmente el sindicalismo, fueron renovando las ideas
haciendo nacer un nuevo modo de considerar la representación de los
distintos grupos sociales. Estos movimientos ideológicos, de orígenes
diversos, van a confluir en el nuevo constitucionalismo social de
principios del siglo XX, difundiendo nuevas nociones como la de
democracia social.

La consagración institucional de los derechos individuales y políticos
se complementa en esta etapa con el expreso reconocimiento de los
derechos sociales en el marco de las constituciones de principios del
siglo XX, siendo las constituciones mexicanas de 1917 y alemana de 1919
precursoras en dicho sentido.

El pluralismo social y organizacional, de nuestra época es una realidad
innegable. Dice Bobbio que "el modelo ideal de la sociedad democrática
era el de una sociedad centrípeta. La realidad que tenemos ante
nuestros ojos es la de una sociedad centrífuga, que no tiene un solo
centro de poder (la voluntad general de Rousseau), sino muchos y que
merece el nombre de sociedad policéntrica o poliárquica. El modelo del
Estado democrático fundado en la soberanía popular, que fue ideado a
imagen y semejanza de la soberanía del príncipe, era el modelo de una
sociedad monística, la sociedad real, subyacente a los gobiernos
democráticos, es pluralista".

El mantenimiento de una anacrónica concepción institucional del Estado
democrático, como ya hemos señalado, no representa por ello la realidad
social de nuestro tiempo.

El reconocimiento de la existencia del hombre situado, de la cualidad
social concreta del ciudadano, integró el concepto de democracia
política con el de democracia social. Pero una democracia no define su
carácter social con sólo consagrar los derechos sociales en la
Constitución, sino que se acerca a él cuando, modificando la estructura
de los órganos del Estado, institucionaliza y articula sus órganos
representativos, con la participación efectiva en las decisiones de los
nuevos actores sociales y políticos: los grupos intermedios.

La noción de representación de los intereses económicos y sociales se
enfrentó durante mucho tiempo con los principios surgidos de la
Revolución Francesa y el Art. 3 de la Declaración de los Derechos del
Hombre y el Ciudadano, según los cuales ningún organismo ni individuo
puede ejercer una autoridad que no emane de la soberanía nacional. Pero
ya entonces había empezado a surgir la idea de que, junto a los
individuos, también había que tomar en cuenta la solidaridad que emana
de los intereses económicos y laborales. Siéyes, en particular, en un
discurso pronunciado el II Thermidor del año III frente a la Convención
Nacional, abogó por la creación de una Cámara que incluyera
representantes de la industria rural, citadina, y de la cultura. En el
siglo XIX se consolida entre los intelectuales la idea de que los
individuos valen también por los grupos a los cuales pertenecen y en
función de los lazos que los unen. Saint-Simon va a abogar por un
consejo supremo de los industriales organizando a la sociedad en torno
a la producción, mientras que Proudhon va a sostener la preponderancia
del trabajo, desarrollando una filosofía que descansa en particular en
la justicia social y en la organización obrera.

Por ello, como sostiene Bobbio, si se puede hablar hoy de un desarrollo
de la democracia, "éste no consiste tanto, como frecuentemente se dice
por error, en la sustitución de la democracia representativa por la
democracia directa, sino en el paso de la democracia en la esfera
política, es decir, en la esfera en la que el individuo es tomado en
consideración como ciudadano, a la democracia en la esfera social,
donde el individuo es tomado en cuenta en la multiplicidad de sus
status".

Así, si la democracia política se hermana con la noción de
participación del individuo, del ciudadano, de conformidad a su
ideología, la noción de democracia social se fundamenta, además, en la
participación del hombre y de los grupos, de conformidad con su
condición socioeconómica, con sus intereses. Es que la democracia tiene
dos caras: la política y la social; la primera es el supuesto
inexcusable para conseguir la segunda y ésta es, a su vez, la efectiva
realización de los valores de libertad e igualdad proclamados por
aquélla.

4. La Democracia Argentina y el advenimiento de una "nueva cuestión
social".

El año 1989 significó el cierre de la transición iniciada en 1983, y la
frustración parcial de las expectativas de romper definitivamente con
el pasado, sentando las bases de una democracia estable. Ello se
evidenció, como señala Marcos Novaro, en la reaparición de una serie de
problemas que, desde 1983 y hasta entonces, se habían creído superados.
Y entre estos problemas figura el ya clásico problema de la
representación, que una vez más se constituiría en una referencia
obligada de todo debate.

Una distancia creciente entre las opiniones e intereses de la
ciudadanía y las instituciones políticas, una muy baja estima en la
política en general, y la dirigencia política en particular, y la
sensación general de que las expectativas depositadas en los
representantes habían sido, y volverían a ser defraudadas: estos
parecían ser los rasgos característicos de la crisis de representación
que se vivía entonces. Al descrédito en los partidos y la dirigencia
habría de sumarse el de las instituciones republicanas

La crisis social y económica despertó así profundos sentimientos de
frustración y decepción hacia las instituciones políticas, y la demanda
de libertades de los primeros años de la democracia sería remplazada
por una demanda de eficacia, autoridad y "más gobierno", lo que
favorecería la emergencia de liderazgos personalistas. Asistiríamos de
esta forma al surgimiento de una suerte de "neopopulismo", que a
diferencia del populismo tradicional, ni movilizaría a las masas, ni
articularía a algunos grupos de interés con los partidos y el Estado,
ni promovería la igualación, sino que por el contrario, se las
arreglaría para imponer dolorosas políticas de cambio y ganar al mismo
tiempo elecciones.

El presidente recibiría de esta forma amplias prerrogativas,
alterándose el equilibrio de poderes propio de la república. Como
sostiene Luis Alberto Romero, "en plena turbulencia, en nombre de la
gobernabilidad, el Ejecutivo incursionó sobre los otros poderes
alterando el equilibrio republicano".

Durante la década del '90 se consumaría en la Argentina una profunda
transformación de la estructura social y política. Bajo el influjo de
la hegemonía neoliberal, y apuntaladas por el "pensamiento único", las
políticas de ajuste macroeconómico y las reformas neoconservadoras, han
sido las responsables de un crecimiento generalizado del desempleo, de
la concentración de la riqueza, del desmantelamiento del componente de
bienestar del Estado, y del aumento dramático en los niveles de
pobreza, desigualdad y exclusión social. Todo esto contribuyó a echar
por tierra el poderoso mito integrador del progreso indefinido,
estrechamente asociado a la idea de una clase media fuerte y
culturalmente homogénea, que había convertido a la Argentina en un caso
único en el contexto latinoamericano.

Estos procesos impactaron fuertemente en los mecanismos tradicionales
de integración social y conformación de identidades, especialmente en
aquellos vinculados al mundo del trabajo. La desocupación y, los
fenómenos de exclusión se tornan estructurales y de larga duración. A
ello se suma la precarización de las condiciones de trabajo de los que
permanecen en la condición salarial, producto de un deterioro de la
protección de los trabajadores y del poder sindical y la introducción
de una fuerte flexibilización laboral. Emerge así lo que algunos
teóricos han dado en llamar una "nueva cuestión social" signada por la
fractura, la desintegración del trabajo como criterio de solidaridad y
una vulnerabilidad cada vez más amenazante. Robert Castel ha sostenido
al respecto que "la situación actual está marcada por una conmoción que
recientemente ha afectado a la condición salarial: el desempleo masivo
y la precarización de las situaciones de trabajo, la inadecuación de
los sistemas clásicos de protección para cubrir estos estados, la
multiplicación de los individuos que ocupan en la sociedad una posición
de supernumerarios, "inempleables", desempleados o empleados de manera
precaria, intermitente. Para muchos, el futuro tiene el sello de lo
aleatorio".

Además, como en Argentina, los derechos sociales han estado
históricamente ligados al mantenimiento del trabajo formal y no en base
a una definición en términos universales, su pérdida entraña asimismo
una reducción drástica de esos derechos. Y esta pérdida de derechos
sociales impactaría negativamente sobre la capacidad de ejercicio de
derechos políticos.

De esta forma, la democracia argentina se ha ido afianzando
institucionalmente en contextos caracterizados por generalizados
desajustes económicos, acuciantes procesos de desintegración y
exclusión social, y profundas crisis de legitimidad y representación
política. Y si bien estas condiciones sociales no anulan las
posibilidades de continuidad institucional de la democracia, tal como
lo ha expresado Francisco Weffort, determinan su calidad social e
institucional. Asistíamos así al "divorcio entre un sistema político
democrático y una sociedad que se vaciaba de ciudadanía; un sistema
fundado en la igualdad política -un hombre, un voto- pero que era
incapaz de modificar la tendencia de la sociedad hacia la desigualdad
creciente".

El cataclismo se produciría a fines de 2001. Primero, tendría lugar una
fuerte corrida bancaria, que nos llevaría al "corralito financiero", y
a la aceleración de la crisis económica que adquiría entonces un ritmo
vertiginoso. Posteriormente las protestas y finalmente la crisis
política que desembocaría en la caída del presidente De la Rúa.
Caceroleros, ahorristas y piqueteros eran la expresión de distintos
sectores de la sociedad que se articulaban en torno a la consigna
dominante "que se vayan todos!", alcanzándose el punto más alto de la
desafección entre ciudadanía y dirigencia política que ya venía
madurando a partir de los recurrentes fracasos gubernamentales que
acentuaron progresivamente la crisis representativa.

Pero si bien los acontecimientos de fines de 2001 demostraban que la
democracia argentina era frágil, aún en lo más profundo de la crisis,
nadie había propuesto caminos diferentes de los democráticos. "El 19 y
20 de diciembre se produjo el pasaje del desapego a la furia, y
efectivamente todo el andamiaje se conmovió. Pero no se derrumbó. No
aparecieron espadones ni mesías. Si la representación política está en
crisis, al menos subsiste la idea de que cualquier solución deberá
transcurrir en el marco de un orden institucional". De esta forma, la
insatisfacción que expresan los argentinos con el funcionamiento de su
democracia no alcanza a cuestionar su adhesión a la misma, sino todo lo
contrario. Al mismo tiempo que se profundizaba el descrédito, crecía
llamativamente entre los argentinos, el respaldo a la democracia.

5. El desafío democrático

En un intento por desentrañar las razones institucionales de nuestra
histórica debilidad democrática, hemos señalado el característico
desajuste existente entre las instituciones y la realidad, lo que ha
generado una creciente inestabilidad institucional en nuestro país.

Estrechamente relacionado a la cuestión que hemos venido analizando se
halla el problema de la representatividad de las instituciones
democráticas. Como ya hemos dicho, nuestra democracia política,
elaborada sobre el supuesto de la igualdad formal de todos los
ciudadanos, ha operado sobre una realidad profundamente desigualitaria.
De hecho o de derecho, nuestra democracia siempre ha excluido a
determinados sectores y esta escasa representatividad ha venido,
sistemáticamente, comprometiendo su estabilidad y ocasionando el
desentendimiento, la apatía política o el escepticismo de los sectores
marginados, postergados, o no representados, con lo cual las defensas
del sistema se han visto seriamente disminuidas.

La disyuntiva es clara y una sola es la posible. La tarea aún hoy no
realizada -que debemos abordar- es la de cambiar y adecuar las formas
institucionales de nuestra democracia a nuestra realidad social.

Crear una democracia de "nuevas bases" sintetiza el desafío democrático
argentino actual. Incorporar a nuestra estructura institucional los
cambios que posibiliten su adecuación y ajuste a la realidad de nuestro
tiempo, se ha convertido en una condición necesaria -aunque, quizás, no
suficiente- para la consolidación y profundización de nuestra
democracia. Crear las instituciones democráticas participativas que
articulen los grupos sociales con las instituciones políticas es el
camino para abordar la necesaria reforma del Estado.

La forma de la democracia es la representativa, y su instrumento
principal los partidos políticos. Pero resulta evidente que ese piso
representativo ya no alcanza a contener la necesidad de participación
de la ciudadanía y requiere de otras instituciones complementarias.

De esta forma, las fallas de la democracia liberal indican la necesidad
de impulsar formas más radicales de democratización. Y en este sentido,
subrayamos la importancia de aquellas instituciones que permitan
promover lo que Anthony Giddens ha dado en llamar la "democracia
dialogante", un terreno público en el que se puedan resolver, o al
menos abordar, cuestiones controvertidas a través del diálogo, y no
mediante formas preestablecidas de poder.

Como culminación de su brillante análisis del desarrollo de la
democracia argentina y de los peligros que la acechan, tan vigentes
hoy, el profesor José Luis Romero expresaba que "sólo una vigorosa
política de cambio, en la que haya sitio para todos los grupos e
individuos que componen nuestra sociedad, podrá devolverles a todos la
confianza en el país. Faltan caminos para que se expresen y realicen
los grupos y los individuos. Faltan proyectos y sobran temores", nos
advertía.".

IV. Antecedentes institucionales de la representación de los intereses.

1. Antecedentes institucionales extranjeros

Los consejos económico-sociales u organismos similares se difundieron
rápidamente en Europa desde la primera posguerra, si bien es posible
rastrear algunos antecedentes desde fines del siglo XIX. A continuación
abordaremos las que entendemos son algunas de las experiencias más
significativas en la materia tanto en el contexto internacional como
regional:

a) Los consejos de la República de Weimar

Una de las Constituciones que inauguran en el presente siglo el
constitucionalismo social -la Constitución alemana de la República de
Weimar de 1919- contiene el primer ensayo de constitucionalización del
Consejo Económico y Social (art. 165). En un momento muy crítico,
después de la derrota alemana en 1918, convulsionado socialmente el
país y al borde de la guerra civil, tiene lugar uno de los principales
debates y ensayos que procuran la transformación de la estructura del
Estado en "un intento de incorporación al régimen político de las
manifestaciones del vivir colectivo". En virtud de la disposición
constitucional se creó en 1920 el Consejo Económico Provisional del
Reich, el que fue disuelto por el nazismo en 1933, al asumir el poder.

b) El Consejo Económico y Social en Francia

Quizá sea la de Francia la experiencia más rica y de mayor continuidad
en la materia. El primer Consejo Superior del Trabajo creado en 1894
con competencia en materia social y laboral, se disuelve en 1925 y sus
funciones son absorbidas por el Consejo Económico Nacional, órgano de
asesoramiento de los poderes Ejecutivo y Legislativo e integrado por
representantes de los sectores del trabajo y del empresariado.

El Consejo Económico Nacional fue reorganizado en 1936, ocasión en la
que se ampliaron notablemente sus funciones e integrantes, otorgando
representación igualitaria a trabajadores y empleadores y adoptando el
nombre que tiene hasta el presente: Consejo Económico y Social.
Finalmente, la Constitución de la IV República Francesa de 1946 lo
incorporó al texto constitucional. El cuerpo se organizó con 179
miembros y en él se destaca su estructura pluripartita. La Constitución
de la V República Francesa de 1958 ratificaría la jerarquía
constitucional del organismo.

La ley orgánica del Consejo Económico y Social lo definió como una
asamblea consultiva de los poderes públicos, estableciendo que "para la
representación de las principales actividades económicas y sociales, el
consejo favorece la colaboración de las diferentes categorías
profesionales entre sí y asegura su participación en la política
económica y social del gobierno" (Art. 1º), pudiendo ser asociado a la
elaboración de la planificación económica y social (Art. 2º), materia
en la que, por imperio constitucional, debe ser obligatoriamente
consultado.

El Consejo Económico y Social de Francia tiene una triple misión: a)
permitir la participación de las fuerzas vivas de la Nación en la
política económica y social del Gobierno; b) examinar los problemas
planteados y sugerir soluciones a cualquier cuestión de tipo económico
y social, con exclusión de las leyes de finanzas, por cuanto sólo votan
los impuestos las asambleas designadas por votación popular; c)
favorecer el diálogo entre las diferentes categorías profesionales.

El Consejo Económico y Social francés exhibe una composición
multipartita. Lo integran, junto a los sectores de la producción
-trabajadores y empresarios-, representantes de las actividades
sociales, actividades diversas, personalidades y técnicos en materia
económica y social. El número de miembros previstos originariamente era
de 175, en la actualidad el cuerpo cuenta con 231 consejeros,
distribuidos en 18 grupos de representación.

El criterio pluralista con que ha sido encarada la organización del
Consejo Económico y Social francés ha posibilitado, en la práctica, que
el mismo se constituya en la "tercera asamblea constitucional de la
república", que asegura la participación de los más diversos sectores
en la elaboración de las principales políticas del país y se erige como
lugar de encuentro de las fuerzas económicas y sociales de la Nación.

c) Italia

En la situación de crisis generada por la segunda posguerra en Europa,
además de Francia, también Italia constitucionalizó este tipo de órgano
consultivo. El Art. 99 de la Constitución italiana de 1947 dispuso la
creación del Consejo Nacional de la Economía y el Trabajo (CNEL), con
amplias facultades de asesoramiento al Poder Ejecutivo, Poder
Legislativo, y Regiones Autónomas, en materia económico-social.

El Consejo Nacional de la Economía y el Trabajo fue creado finalmente
por ley en 1957, estando integrado por 121 consejeros, con
representación de expertos provenientes del campo económico, social y
jurídico; trabajadores de los sectores público y privado; trabajadores
independientes, empresas, y organizaciones voluntarias de la sociedad
civil.

d) Holanda.

Holanda es el tercer país europeo que, junto a Francia e Italia, ha
constitucionalizado este tipo de organismos. El "Sozialoekonomischer
Rat" (SER) -Consejo Económico y Social- de Holanda, creado en 1957,
tiene como principal objetivo es asesorar al Gobierno y al Parlamento
-previa petición o sin ella- en relación con las líneas principales de
la política social y económica. El SER es igualmente responsable de
supervisar las organizaciones profesionales y de productores;
encargarse de la entrada en vigor de determinados estatutos; y
supervisar las fusiones corporativas.

En uno de sus primeros dictámenes, quedaron consagrados una serie de
objetivos que continúan siendo hasta hoy los principios rectores del
trabajo del SER: a) un crecimiento económico estable y coherente con la
búsqueda de un desarrollo sostenible; b) el nivel más alto posible de
empleo; y c) una distribución justa de la renta. Los holandeses
consideran que el consenso en estos tres principios es un paso clave
para poner en marcha una política social y económica concertada.

El SER está integrado por 33 representantes de los tres sectores de la
sociedad holandesa (trabajadores, empresarios y la Corona), de forma
tal que puede hablarse de una estructura tripartita de representación.

e) España

La Constitución de 1978 define que "España se constituye en un Estado
social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo político" (Art. 1º). El título VII de dicho texto
constitucional, prevé las formas institucionales participativas en
materia social y económica. Así, el Art. 129, inciso 1, dispone que
"la ley establecerá las formas de participación de los interesados en
la seguridad social y en la actividad de los organismos públicos cuya
función afecte directamente a la calidad de vida o al bienestar
general".

En este marco, el Consejo Económico y Social (CES) fue finalmente
creado por ley en 1991, con el objeto de cumplir la función
constitucional de reforzar la participación de los agentes económicos y
sociales en la vida económica y social, reafirmando su papel en el
desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho. El Consejo
Económico y Social es un órgano consultivo del Gobierno Español en
materia socioeconómica y laboral. Emite dictámenes, con carácter
preceptivo o facultativo, según los casos, sobre los asuntos que el
Gobierno somete a su consulta, y elabora, por propia iniciativa,
estudios e informes sobre los temas de su competencia.

El Consejo se ha erigido así como una plataforma institucional
permanente de diálogo y deliberación, en la medida en que constituye el
único órgano donde están representados un amplio conjunto de
organizaciones. Está compuesto por 61 miembros, nombrados por el
Gobierno, en representación de las organizaciones sindicales;
organizaciones empresariales; organizaciones del sector agrario;
organizaciones de productores pesqueros; Consejo de Consumidores y
Usuarios; asociaciones de cooperativas y de sociedades laborales
representativas de la economía social; y expertos del ámbito
socioeconómico y laboral.

f) Brasil

La Constitución brasileña de 1946 constitucionalizaba también un órgano
consultivo en materia económicosocial. El Art. 205 de la Ley
Fundamental establecía la creación del Consejo Nacional de Economía,
cuya organización se reglaría por la ley. Se trata de la experiencia
más significativa sobre la materia en el contexto latinoamericano.

El presidente Luiz Ignacio Lula da Silva creó en el 2003 el Consejo de
Desarrollo Económico y Social (CDES), que aspira a cumplir el papel de
articulador entre el gobierno y la sociedad para la viabilización de un
proceso de concertación nacional.

El Consejo es un órgano asesor del Presidente de la República para la
formulación de políticas tendientes a implantar un "nuevo contrato
social" en Brasil. Para ello, tiene el desafío de articular las
diversas representaciones de la sociedad civil y concertar sobre temas
relevantes a fin de efectivizar las reformas necesarias para apuntalar
el proceso de desarrollo económico y social.

Está compuesto por 94 miembros, representantes del gobierno, de la
sociedad civil, sindicatos y empresas. También participan, aunque en
minoría, sectores religiosos, académicos y de la cultura. Los
representantes son elegidos directamente por el Presidente de la Nación
en base a su representatividad nacional y sectorial. Su coordinación
está en manos del Ministerio de Desarrollo Social, más específicamente
a cargo del Secretario Especial de Desarrollo Económico y Social.

g) Otras experiencias.

Existen muchas experiencias de funcionamiento de consejos
económico-sociales u organismos similares a nivel nacional. En cuanto a
aquellos órganos que han sido consagrados constitucionalmente, podemos
mencionar el Consejo Nacional de Economía de Ecuador (1984); el Consejo
Económico y Social de Portugal (1991); el Consejo Económico y Social de
Grecia (1994); y el Consejo Nacional de Planificación Económica y
Social de Nicaragua (1999).

En lo que respecta a los casos en que éstos órganos han sido productos
de la creación legislativa, podemos mencionar: el Consejo Económico y
Social de Luxemburgo (1946); el Consejo Central de la Economía y el
Consejo Nacional del Trabajo de Bélgica (1948); la Comisión Consultiva
para Asuntos Económico-Sociales de Austria (1962); el Consejo Nacional
Económico y Social de Irlanda (1973); el Consejo Económico y Social de
la República Checa (1990); el Consejo Nacional del Desarrollo y el
Trabajo de Sudáfrica (1994); el Consejo Económico de Finlandia (1996);
y el Consejo Económico y Social de Rumania (1997); entre otros.

2. Antecedentes institucionales en el Sistema Internacional.

a) El Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones
Unidas.

En virtud de la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo Económico y
Social se ocupa de promover niveles de vida más elevados, el pleno
empleo, y el progreso económico y social; de identificar soluciones
para los problemas de salud, económicos y sociales en el plano
internacional; de facilitar la cooperación en el orden cultural y
educativo; y de fomentar el respeto universal de los derechos humanos y
las libertades fundamentales.

El Consejo Económico y Social, establecido por la Carta como órgano
intergubernamental bajo la autoridad de la Asamblea General, hace
estudios y recomendaciones sobre diversas cuestiones, que abarcan no
sólo "el respeto de los derechos humanos", sino también "asuntos ... de
carácter económico, social, cultural, educativo y sanitario, y otros
asuntos conexos". Puede asimismo celebrar consultas con las
organizaciones no gubernamentales y representantes del sector académico
y empresarial, interesados en los asuntos que son de competencia del
Consejo.

b) El Comité Económico y Social Europeo (CESE).

El Comité Económico y Social de la Unión Europea fue creado por el
Tratado de Roma de 1957, y tuvo su primera sesión oficial en 1958. Es
el órgano consultivo que, a nivel europeo, organiza la representación,
el debate y la expresión de los diferentes sectores de la vida
económica y social, tanto a nivel europeo como en los Estados miembros.

Está integrado por 222 consejeros representantes de organizaciones de
empresarios, trabajadores, agricultores, pequeña y mediana empresa,
comercio y artesanía, cooperativas y mutualidades, profesiones
liberales, consumidores, defensores del medio ambiente, familias,
asociaciones y organizaciones no gubernamentales de carácter social,
entre otros.

c) El Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur (FCES).

El Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur, establecido en 1994
por el Protocolo de Ouro Preto, es el órgano de representación de los
sectores económicos y sociales, y está integrado por igual número de
representantes de cada Estado Parte. Es el único órgano del Mercosur
que cuenta con representantes del sector privado. Es, como su nombre lo
indica, un órgano consultivo y se manifiesta mediante recomendaciones
al Grupo Mercado Común.

Se compone de Secciones Nacionales, integradas por delegados designados
por las organizaciones debidamente acreditadas para ello, que
representan a los distintos sectores económicos y sociales.

Sus principales funciones son: promover el progreso económico y social
de forma activa; dar seguimiento, analizar y evaluar el impacto social
y económico derivado de las políticas de integración; proponer normas
políticas, económicas y sociales de integración; realizar
investigaciones, estudios, seminarios y otras actividades sobre
cuestiones económicas y sociales relevantes para la región; y realizar
consultas con instituciones nacionales o internacionales públicas o
privadas.

3. Antecedentes institucionales nacionales

Desde 1944 hasta la fecha, se han realizado en nuestro país distintas
experiencias orientadas a la participación institucionalizada de los
grupos económicos y sociales articulados con los órganos políticos del
Estado, algunas de las cuales habrían de materializarse en consejos
económicos y sociales consultivos u organismos similares, de variada
composición. Circunstancias históricas diversas determinaron que estas
experiencias no perduraran en el tiempo y que su labor no haya sido
muchas veces significativa.

Podemos mencionar aquí, en orden cronológico, el Consejo Nacional de
Posguerra (1944); Consejo Económico y Social (1946); Consejo Económico
Nacional (1947); Comisión Nacional de Cooperación Económica (1949);
Comisión Nacional de Precios y Salarios (1952); Comisión Económica
Consultiva (1953); Comisión Asesora Honoraria de Economía y Finanzas
(1956); Consejo de Administración del Fondo de Restablecimiento
Económico (1956); Consejo Nacional de Precios y Abastecimientos (1957);
Instituto Nacional de la Productividad y Consejo Económico y Social
(1957); Consejo Nacional de Desarrollo (1961); Consejo Nacional de
Abastecimiento y Consejo Nacional del Salario Vital Mínimo y Móvil
(1964); Consejo Nacional Asesor de Precios y Salarios (1969); Comisión
Nacional de Precios y Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del
Sector Público (1970); Consejo Nacional Económico y Social (1972); el
"Pacto Social" (1973).

En la década del ochenta, con la recuperación de la democracia, la
concertación vuelve a cobrar notoriedad. Sin embargo, la primavera
democrática no logra destrabar las desconfianzas entre los actores
socioeconómicos. En este sentido, se realizaron dos experiencias
fallidas de concertación y participación de los grupos sociales
organizados: la Mesa de la Concertación (1984) y la Conferencia
Económica y Social (1985).

En la década del noventa, el paradigma neoliberal dominante hegemonizó
la implementación de políticas públicas en desmedro de un diálogo entre
los actores económicos y sociales. Por ello, no encontramos en ese
período experiencias importantes en materia de concertación.

Ante la profunda crisis que enfrentaba la Argentina a comienzos del
2002, el gobierno del presidente Duhalde, decide convocar un diálogo
multisectorial, el "Diálogo Argentino", con la finalidad de mermar la
puja distributiva, generar consensos en una sociedad fragmentada y
descreída de la clase política, y consensuar "políticas de Estado" que
posteriormente debían ser convalidadas por el Congreso. Para ello,
solicitó el apoyo de la Iglesia Católica y la asistencia técnica de
Naciones Unidas, que se instrumentó a través del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La propuesta de la
administración duhaldista era alcanzar en una primera etapa, en un
período no superior a los 60 días, un "acuerdo marco" que incluyera las
bases mínimas para un proyecto común de país. La convocatoria fue
lanzada al conjunto de las organizaciones sociales, políticas y
sindicales (partidos políticos, cámaras empresariales, centrales
obreras y representantes de la cultura), teniendo como resultado una
amplia respuesta por parte de las distintas organizaciones. Si bien no
alcanzó a plasmar resultados espectaculares, lo que tampoco era
esperable dado la magnitud de la crisis, logró llegar a algunos
acuerdos particulares. En términos generales, el diálogo no consiguió
que los distintos sectores cedieran en sus intereses particulares en
pos de un proyecto común.

Del mismo modo, distintos legisladores argentinos presentaron los más
diversos proyectos de ley tendientes a la creación de organismos
consultivos con participación de los grupos sociales. Ninguno de ellos
tuvo sanción legislativa, pero constituyen una singular expresión de
intentos institucionales destinados a perfeccionar las instituciones de
nuestra democracia. Podemos mencionar en este caso: el Consejo Nacional
de Agricultura, Industria y Comercio. (Saavedra Lamas - 1912.);
Consejo Económico del Trabajo. (Del Valle Iberlucea 1920); Junta de
Economía, Nacional (I. Francioni y J. Cardarelli, 1921); Comisión de
Planes Económicos (Rómulo Bogliolo, 1932); Consejo Nacional Económico
(Carlos M. Noel, 1938); Consejo de Orientación Económico-Social
(Haroldo J. Tonelli, 1959); Comisión Nacional de Promoción Económica y
Social (M. Barreto, 1960); Consejo Económico y Social (A. Ghioldi -
1964); Comisión Económico-Social de Emergencia (Roberto Rois - 1964);
Consejo Económico y Social (Martínez Garbino y Tardelli - 1964);
Consejo Nacional Económico y Social. (E. Massolo - 1975); Consejo
Nacional Económico y Social (C. H. Perette - 1975); Consejo Nacional
Económico y Social (R. Vanossi -1985); Consejo Económico y Social
(CES). (D. Guelar, 1985); Consejo Económico y Social de la República
Argentina (R. Rojas - 1988); Consejo Económico y Social de la República
Argentina (Leyba de Martí - 2001); Consejo Económico y Social
(Alfonsín - 2002); Consejo Económico y Social Federal (Maqueda - 2002)

Pero debemos señalar que la iniciativa de creación de un órgano de esta
naturaleza no ha estado exclusivamente en manos de legisladores. En dos
oportunidades significativas, durante los gobiernos constitucionales de
Arturo Illia y de Juan D. Perón, fue el propio Poder Ejecutivo el autor
de propuestas de igual naturaleza, las que no se vieron luego
concretadas. En 1964, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso un proyecto
de ley de creación del Consejo Económico y Social, el que no llegó a
tener tratamiento legislativo. Diez años más tarde, el 1º de mayo de
1974, en oportunidad de inaugurar las sesiones ordinarias del Congreso,
el entonces presidente de la Nación general Juan D. Perón expuso ante
la Asamblea Legislativa la intención de crear el consejo para el
proyecto nacional, el que se inspiraba en las experiencias de los
consejos económicos y sociales, en cuanto a la participación en su seno
de los representantes de los grupos sociales organizados, pero que, a
su vez, incluía una idea más ambiciosa, cual era la de
corresponsabilizar al pueblo organizado y al gobierno en la resolución
de los grandes temas nacionales y concertar un modelo de país para los
argentinos.

Por último, debemos añadir el fallido intento de constitucionalizar un
Consejo Económico y Social durante la Reforma Constitucional de 1994.
La ley 24.309 sancionada el 29 de diciembre de 1993, que declaró la
necesidad de la reforma constitucional, incluyó en su art. 3, inc. l),
la creación de un Consejo Económico y Social con carácter consultivo.
De esta manera, en la Convención Constituyente de 1994 se presentaron
52 proyectos de creación de un Consejo Económico y Social.

Estos proyectos fueron firmados por un total de 94 convencionales
constituyentes provenientes de prácticamente todo el arco
político-partidario: Unión Cívica Radical, Justicialismo, Socialismo,
Frente Grande, y Pacto Autonomista Liberal.

Todos los proyectos presentados tuvieron como único destino la Comisión
de Participación Democrática, que el 14 de julio de 1994, emitió un
dictamen firmado por 33 convencionales provenientes del justicialismo,
el radicalismo y otros partidos políticos. Sin embargo, la figura del
Consejo Económico y Social no fue finalmente incorporada a la
Constitución Nacional. Fueron razones de índole política las que
explican esta omisión. El Consejo Económico y Social no formó parte del
núcleo de coincidencias básicas que, junto a la posibilidad de la
reelección presidencial, fueron los temas consensuados por las cúpulas
de los dos partidos mayoritarios y los únicos incorporados en la
Constitución reformada en 1994.

4. Antecedentes institucionales provinciales

El primer antecedente relevante, en el marco provincial, referido a la
representación de los intereses lo constituye la integración del Poder
Legislativo de la provincia de Chaco, surgida de la Constitución
aprobada el 22 de diciembre de 1951. Según dicho texto constitucional,
en el Poder Legislativo la mitad de sus integrantes sería elegida de
conformidad a la representación política y la otra mitad, conforme a un
criterio de representación funcional. Esta última mitad sería elegida
"por los ciudadanos que pertenezcan a las entidades profesionales que
se rigen por la Ley Nacional de Asociaciones Profesionales, debiendo
estar integrada la lista de candidatos con miembros de dichas
entidades, dividida igualmente la provincia en tantas circunscripciones
como número de legisladores componga esa mitad".

Otros textos constitucionales provinciales de fines de la década del
cincuenta y del sesenta -hoy vigentes-, contemplan la participación de
los grupos sociales organizados en organismos consultivos generalmente
vinculados a la planificación económico-social. La Constitución de
Santa Cruz de 1957, que prevé la creación de "comisiones asesoras
permanentes, integradas por representantes oficiales, de los
consumidores, de los sectores del trabajo, la producción y el comercio"
(Art. 46). La Constitución de Neuquén del mismo año pone la
planificación provincial bajo la responsabilidad del Consejo de
Planificación, cuyos miembros serán designadas por el Poder Ejecutivo
con aprobación de la Legislatura y compuesto por técnicos
universitarios de todas las disciplinas conducentes a su fin y
representantes de las fuerzas vivas y del trabajo" (arts 249 y 252). La
Carta constitucional de Misiones de 1958 establece que "el Estado
provincial (...) formulará planeamientos para el desarrollo económico
con la colaboración de productores, trabajadores, empresarios y
consumidores" (art. 50). La Constitución de la provincia de Catamarca
de 1966 establece que "el gobernador será asesorado¿ por el Consejo
Económico Social que tendrá carácter puramente consultivo y (¿) tendrá
naturaleza representativa de las actividades económicas sociales de la
provincia" (art. 160) Es la primera carta constitucional provincial que
instituye el Consejo Económico y Social.

En lo que respecta a las constituciones reformadas desde la
recuperación democrática de 1983, las constituciones de la provincia de
La Rioja de 1986 (art. 153), de la provincia de Córdoba de 1987 (art.
125), y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996, establecen la
creación de un Consejo Económico y Social como órgano consultivo de los
poderes públicos.

V. Propuesta de institucionalización de un Consejo Económico y Social.

Este proyecto que presentó a la consideración de la Honorable Cámara de
Senadores ha sido concebido, conforme a los fundamentos que hemos
expuesto precedentemente, como un aporte de aproximación a la efectiva
realización de una democracia social participativa.

Para su elaboración se han tenido en cuenta los vastos antecedentes y
experiencias existentes en la materia, tanto de nuestro país como del
extranjero, procurando su más fiel adaptación a la realidad
socioeconómica argentina y a nuestra institucionalidad política, en la
actual etapa de crisis y creciente desintegración.

1. Creación del Consejo Económico y Social.

1.1. Unidad de consejo

La participación social del hombre situado y de los grupos o
asociaciones intermedias y su articulación con las instituciones
políticas democráticas reconoce diversas vías, que van desde las
comisiones paritarias y la cogestión a nivel de empresas hasta una
pluralidad de consejos consultivos de competencia limitada y de
consejos de administración de composición mixta en determinados órganos
de la estructura administrativa del Estado, así como consejos
económicos, sociales, políticos a nivel provincial.

Sin perjuicio de que el socialismo también propicia y propone la
creación de esta pluralidad de instituciones participativas,
proponemos, en esta ocasión, la creación de "un" consejo económico y
social a nivel nacional. La "unidad de consejo" y su competencia amplia
y general, a nivel de las decisiones nacionales de mayor trascendencia
en materia económica y social, lo convierten en un instrumento
necesario de la hora actual, a los fines de la construcción del
consenso.

1.2. Naturaleza jurídica del cuerpo

El Art. 1° del proyecto de ley define al consejo como una "persona
jurídica de derecho público", carácter éste indiscutible en virtud de
las funciones que le son atribuidas, en tanto articula las
organizaciones intermedias con los poderes políticos constituidos.

1.3. Autonomía

Se ha establecido expresamente la autonomía orgánica, económica y
funcional del consejo en relación a los poderes públicos, cualidad ésta
imprescindible para el cumplimiento de sus funciones y para garantizar
la autenticidad de la participación de los grupos sociales. Esta
autonomía del cuerpo se halla asegurada por las normas que regulan su
integración, la designación de sus miembros, el régimen de
incompatibilidades y su funcionamiento.

El consejo actúa en vinculación directa con los poderes políticos a los
que asesora: con el Poder Ejecutivo a través del Jefe de Gabinete de
Ministros, y con el Poder Legislativo, a través de los presidentes de
ambas Cámaras del Congreso.

1.4. Su constitucionalidad

El organismo que se proyecta es absolutamente compatible con la
normativa constitucional vigente, en un todo de conformidad con los
principios de los Art. s 1, 14 y 22 de nuestra Carta Magna.

Si bien la existencia de un Consejo Económico y Social u organismo
similar no fue prevista -ni podía haberlo sido- en el marco de las
instituciones liberales establecidas por el constituyente de 1853, ni
pudo ser incorporada en la reforma constitucional de 1994 -pese a que,
como ya hemos visto, existió un dictamen favorable al respecto-, su
inserción en el sistema representativo de nuestra Constitución no
contradice ninguno de sus dispositivos.

1.5. El Consejo como órgano de representación democrática

Debemos destacar que la creación de organismos de este tipo se inscribe
en el marco de uno de los problemas teóricos más relevantes de los
últimos tiempos: el problema de la representación democrática.
Entendemos que en las condiciones de la sociedad actual, la
participación ciudadana que consagra nuestra democracia política
resulta insuficiente para canalizar las cada vez más amplias exigencias
de participación democrática del hombre situado, evidenciándose así
incapaz de otorgar a cada uno la posibilidad de tomar parte activa en
el manejo de la cosa pública.

Los órganos políticos previstos por nuestra Constitución son, por un
lado, elementos insustituibles del régimen democrático pero, al mismo
tiempo, no resultan suficientemente representativos del hombre situado
y de los grupos sociales, no pudiendo así cumplir por sí solos la
función de mediación entre sociedad y Estado que se les reclama. El
Consejo Económico y Social que proponemos constituye, de este modo, una
herramienta -entre otras- que viene a complementar, no a sustituir, el
marco institucional de nuestra democracia, reconociendo a las
expresiones espontáneas de la sociedad, que son los grupos y
organizaciones intermedias, su derecho a la participación en las
decisiones públicas. El consejo es así un órgano que "institucionaliza"
-como dice el Art. 2° del proyecto de ley- la participación permanente
de los diversos sectores significativos de la sociedad argentina".

De esta forma, no se trata de crear un organismo para rivalizar con el
Poder Legislativo, sino de procurar el fortalecimiento de la tarea de
los poderes públicos, a través de un espacio institucionalizado de
análisis, estudio y reflexión. El Consejo puede ser considerado como un
complemento de la democracia representativa.

Si los partidos políticos constituyen la expresión más tradicional de
la democracia representativa, lo que se busca aquí es su ampliación a
partir de la representación funcional, estimulando la participación de
los distintos actores de la sociedad. Y en este sentido, el Consejo se
erige así como un particular arreglo institucional para vincular los
intereses organizados en asociaciones de la sociedad civil con las
estructuras decisionales del Estado.


2. Ubicación funcional, objetivos y atribuciones del Consejo

Los Art. s 2° a 6° del proyecto de ley definen la naturaleza del
Consejo Económico y Social, su ubicación funcional dentro de nuestro
sistema institucional, los objetivos que ha de cumplir y que inspiran
su creación y las atribuciones de que está dotado para el cumplimiento
de sus funciones.

2.1. Carácter consultivo y asesor

El Art. 2° define al consejo como un órgano de carácter consultivo y
asesor de los poderes políticos del Estado nacional, esto es, del Poder
Ejecutivo y del Poder Legislativo, quienes, de conformidad a nuestro
sistema constitucional, tienen reservado en todos los casos el poder de
decisión.

Como ya hemos señalado, el Consejo que proponemos, no pretende
sustituir de modo alguno a los órganos constituidos, sino que está
llamado a complementar y perfeccionar el sistema representativo. Por
ello, sus funciones están acotadas al ámbito de la consulta y del
asesoramiento y, en tal carácter, colabora con los poderes políticos
instituidos por la Constitución los que, en definitiva, estando en
conocimiento de la opinión del cuerpo y sin que ésta los obligue,
decidirán lo que estimen correspondiente. El Art. 5° precisa de modo
explícito lo que se acaba de decir cuando expresa que "los dictámenes y
opiniones del consejo no son vinculantes para los poderes políticos".

2.2. Funciones

Los Art. s 3° y 4° del proyecto precisan las funciones que, con el
alcance consultivo y asesor señalado, se otorgan al consejo. El mismo
actúa a requerimiento de los poderes políticos o por iniciativa propia;
es decir, es consultado y, además, asesora.

En el primer supuesto, el Poder Ejecutivo -a través del Jefe de
Gabinete- o el Poder Legislativo -ambas Cámaras del Congreso a través
de sus presidentes- pueden formular consultas al consejo, el que las
evacua en forma de dictámenes del cuerpo (Art. 3°, inciso a).

Desde ya que la formulación o no de dichas consultas es facultativa de
los poderes políticos. Por eso, precisamente se ha creído necesario y
conveniente a los fines del efectivo cumplimiento en la práctica del
cometido del consejo, que algunas cuestiones -tales como el proyecto de
ley de presupuesto de gastos y recursos de la Nación y las relativas a
los planes o programaciones económicas o sociales- no pueden ser
decididas por los órganos gubernamentales competentes sin escuchar
previamente la opinión del consejo. Así, el Art. 4° institucionaliza
la consulta obligatoria previa al consejo por parte del Poder Ejecutivo
o de las Cámaras en esas materias y, a su vez, obliga al cuerpo a
dictaminar en el plazo de 30 días ( sin que el contenido de dicho
dictamen los obligue al momento de decidir, como explícitamente lo
establece el Art. 5).

El segundo supuesto de actuación del consejo consiste en su función
asesora de los poderes políticos. En este sentido, se le reconoce al
cuerpo el más amplio poder de iniciativa: puede emitir opinión respecto
de cualquier asunto de índole económica o social, elevar -tanto al
Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo- proyectos de ley y de
decretos, propiciar reformas y proponer medidas en el ámbito de su
competencia (Art. 3° inciso b) y c).

En este marco y a los fines de la evaluación de la acción del consejo,
se establece, por un lado, que éste debe presentar anualmente a los
poderes públicos una memoria con sus consideraciones sobre la situación
socioeconómica de la Nación, y con un resumen de lo actuado (Art. 3
inc. d) y, por otro lado, que los poderes Legislativo y Ejecutivo
-dentro de los tres primeros meses de cada año- deben informar al
cuerpo el curso que han dado a sus dictámenes, opiniones, proyectos o
propuestas (Art. 5 in fine).

De esta forma, aspiramos a que las opiniones e informes del consejo
sirvan de insumos para la elaboración de las políticas económicas y
sociales generales del país.

Se faculta, finalmente, al consejo (inciso d) del Art. 3º) para dictar
resoluciones y disponer las medidas que sean convenientes para el
ejercicio de las funciones antes señaladas.

2.3. Objetivos

El Art. 2° define los objetivos del Consejo Económico y Social. Ellos
constituyen, en definitiva, una declaración de principios que definen
la función del consejo dentro del sistema democrático. Su sola lectura
es elocuente explicación de su contenido. Basta señalar que dichos
objetivos así enunciados traducen la intención política que inspira la
creación del cuerpo: la consolidación y profundización de nuestra
democracia, articulando todos y cada uno de los elementos que componen
nuestra realidad pluralista, acrecentando la participación social y, en
consecuencia, la representatividad institucional para así "avanzar en
la construcción de una democracia social participativa en el marco de
una Nación integrada, independiente y solidaria".

2.4. Atribuciones

Finalmente, el Art. 6º asigna al consejo sus propias atribuciones que
le posibilitarán un desempeño autónomo en el ejercicio de sus
funciones. Se garantiza así que el consejo, para cumplir eficazmente su
labor, pueda efectuar consultas y, asimismo, que pueda solicitar
información a entidades públicas y privadas.

3. Integración del consejo

El capítulo III del proyecto de ley define una de las cuestiones más
controvertidas, delicadas e importantes de estos cuerpos: su
integración.

De esta forma, hemos tratado de crear un órgano que constituya la más
fiel expresión de la realidad social y política nacional. Por ello, su
composición debe ser altamente representativa de la estructura
socioeconómica y política argentina que se pretende proyectar en él,
poniendo el acento en una visión integradora y de articulación de todos
los grupos, política y socialmente significativos, de nuestra realidad.

3.1. Estructura representativa pluripartita.

Existen tres modelos posibles de estructura representativa, a los que
se acostumbra a denominar por el antecedente extranjero relevante que
los ha inaugurado. De esta forma, es posible establecer una tipología
que comprende tres tipos ideales: el modelo paritario belga, el
tripartito holandés y el pluripartito o multipartito francés.

El modelo paritario o bipartito belga privilegia la representación por
partes iguales de los dos sectores básicos del proceso productivo:
trabajadores y empresarios, bajo la presidencia o coordinación de algún
funcionario estatal.

El modelo tripartito asigna una representación más o menos
significativa al Estado -a través de funcionarios de su administración
central, descentralizada y de sus empresas- juntamente con la
representación de los sectores del trabajo y del empresariado.

Finalmente, el modelo denominado pluripartito o multipartito combina la
representación de los diversos sectores de la sociedad, actuantes en el
campo socioeconómico específico, como también en el ámbito
sociopolítico cultural y estatal.

Al momento de definir el principio ordenador de la estructura
representativa del órgano que procuramos institucionalizar con el
presente proyecto, hemos creído conveniente desechar tanto el primero
como el segundo modelo, adoptando un modelo pluripartito.
Entendemos que el modelo pluripartito, al otorgar representación a los
más vastos sectores de la sociedad, convierte al consejo en una
radiografía más fiel de la realidad argentina; privilegia la
participación de sectores habitualmente poco representados; impide el
predominio -de tinte corporativo- de los sectores del capital y del
trabajo, equilibrando su peso relativo con la participación de otros
grupos organizados y conformando así un órgano democrático, flexible,
una verdadera asamblea socioeconómica y política, llamada a convertirse
-si la madurez política de los actores involucrados está a la altura de
las circunstancias y necesidades históricas- en un foro de diálogo
institucional y permanente entre las principales opiniones e intereses
de los grupos intermedios de los partidos políticos y del Estado, que
abrirá la posibilidad cierta de construcción del consenso político y
social, imprescindible para planificar democráticamente el futuro de la
Nación.

3.2. Número de miembros

El problema de la eficacia y funcionalidad del consejo está ligado a la
cuestión del número total de miembros que lo integran.

Se considera conveniente que el consejo no sea una asamblea demasiado
numerosa, en tanto se entiende que ello conspiraría contra su eficacia,
ni que su composición sea muy reducida, lo que dificultaría la
posibilidad de participación de los grupos menos destacados
cuantitativamente.

El consejo pluripartito que proponemos cuenta así con un total de 97
miembros, número que creemos adecuado a la representación plural que lo
integra.

3.3. Sectores que lo componen y su peso relativo

El problema de la representatividad global del Consejo está
directamente vinculado a los sectores sociales que lo componen, al peso
relativo de cada sector respecto del total de miembros y a la
composición interna de cada uno.

Son cinco los grandes sectores de la sociedad argentina representados
en el Consejo Económico y Político (Art. 7 del proyecto de ley), ellos
son: el sector trabajador, el sector empresario, el sector público, el
sector representativo de los intereses diversos y el sector
correspondiente a los partidos políticos.

El peso relativo dentro del Consejo de cada uno de los cinco grandes
sectores que lo integran ha sido ponderado en función de factores
cuantitativos y cualitativos que miden su importancia e influencia
relativa en el proceso económico, social, político y cultural de
nuestro país, factores que se tuvieron en cuenta también para la
integración interna de cada sector.

Dado el carácter pluripartito del cuerpo y la necesaria inclusión en él
de grupos sociales menos significativos en términos de economía, pero
relevantes desde el punto de vista social o cultural, se ha otorgado a
los dos sectores básicos de la economía y del proceso productivo
-trabajadores y empresarios- un número de representantes equivalente al
52% del total de miembros, por partes iguales, de modo que ninguno de
ellos, en forma aislada, alcance la mayoría, pero teniéndola ambos en
forma conjunta. Por su parte, los sectores públicos e intereses
diversos -con 15 y 20 representantes, respectivamente- reúnen
aproximadamente el 16 y el 21 % de la representación, y el sector
partidos políticos alcanza aproximadamente el 11% de la misma.

En definitiva, los intereses socioeconómicos tienen en el consejo una
mayoría del 52% y los intereses sociopolíticos y culturales el 48%,
logrando así proporcionar una radiografía dinámica de la realidad
argentina actual.

3.3.1. Sector trabajador

El inciso 1º del Art. 7º fija en 25 el número de representantes del
sector trabajador. Se ha considerado conveniente -habida cuenta de la
compleja realidad organizativa de los trabajadores argentinos y de la
falta de una estructura sindical única consolidada- , de otorgar
representación a las tres principales expresiones sindicales de los
trabajadores argentinos, a saber: las dos manifestaciones actuales de
la Confederación General del Trabajo, y la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA).

Nótese que esta última organización no cuenta con personería gremial.
No obstante ello, con su inclusión promovemos, en consonancia con lo
manifestado reiteradamente por el Comité de Libertad Sindical de la
Organización Internacional del Trabajo, una representación plural de
los trabajadores, respetando el mandato constitucional de garantizar al
trabajador el derecho a una organización sindical libre y democrática.
Entendemos de esta forma que de privilegiarse la representación de los
sindicatos con personería gremial, estaríamos privando a otras
organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más
representativas, y a un gran número de trabajadores, de un medio
relevante para promover y defender sus intereses.

A los fines de que dichas organizaciones sean suficientemente
representativas, es decir, una expresión fiel del conjunto de los
trabajadores argentinos, se establece en el Art. 12 una pauta
orientadora, de carácter obligatorio, que deberá regir la elección de
dichos representantes. Así, se establece que la nómina deberá
contemplar adecuadamente la participación de los sindicatos grandes,
medianos y pequeños, las diversas formas de la producción, el comercio,
los servicios y la actividad pública, así como las distintas regiones
del país. De modo que los dosajes internos del sector trabajador quedan
a cargo del propio grupo organizado, pero con la obligación de respetar
la pauta indicativa señalada.

3.3.2. Sector empresario

Distinto ha sido el criterio seguido en relación a la representación
del sector empresario. En este caso, el inciso 2º del Art. 7º
establece los dosajes internos del sector. La mayor dispersión
institucional del empresariado y los intereses distintos, y muchas
veces divergentes y contrapuestos, entre los diversos subsectores que
lo integran, aconsejan esta solución.

La representación del sector empresario contempla la participación de
los sectores agropecuario, industrial, estando a su vez éste integrado
por comercio, finanzas y seguros, transporte y turismo; minería y
pesca.

El Art. 13 establece -al igual que para el sector trabajador- una
pauta orientadora indicativa de la integración de la delegación de cada
subsector, estableciendo que la misma debe contemplar adecuadamente la
participación de las empresas grandes, medianas y pequeñas las diversas
ramas de actividad que comprende cada sector y las distintas regiones
del país.

El párrafo final del referido Art. establece expresamente una
limitación a la posibilidad de que la representación empresaria esté
integrada por consejeros que pertenezcan o representen a empresas de
capital extranjero. Como regla general, pretendemos preservar el
carácter argentino de los intereses representados en el consejo,
cualidad ésta imprescindible dada la envergadura institucional de este
alto cuerpo social, y coherente con el de un proyecto nacional
concertado. No obstante ello, habida cuenta de la importante presencia
de inversiones extranjeras en sectores claves de nuestra economía
creemos necesario habilitar la posibilidad de que las empresas locales
de capital extranjero estén representadas en un porcentaje mínimo, en
los sectores industriales y de servicios. Utilizamos como definición de
empresa de capital extranjero, la prevista en el art. 2 inc. 3 de la
Ley 21382 de Inversiones Extranjeras, a saber: "toda empresa
domiciliada en el territorio de la República, en el cual personas
físicas o jurídicas domiciliadas fuera de él, sean propietarias directa
o indirectamente de más del 49% del capital o cuenten directa o
indirectamente con la cantidad de votos necesarios para prevalecer en
las asambleas de accionistas o reuniones de socios".

Se deja aquí también la designación de los representantes en manos de
las organizaciones empresarias, correspondiendo al Poder Ejecutivo
Nacional la facultad de controlar su legalidad. Pero, dada la
dispersión institucional del sector empresario, tanto a nivel general
como a nivel sectorial, se precisa que los consejeros sean elegidos por
las organizaciones más representativas de cada sector (Art. 13) -de
conformidad a las previsiones de sus normativas internas para la
designación de sus máximas autoridades-, dejando a cargo del Poder
Ejecutivo Nacional la determinación, por vía reglamentaria, de la o las
organizaciones que se consideren más representativas (Art. 17).

No se trata de que el poder político otorgue "representatividad" a tal
o cual organización de un modo más o menos discrecional, sino de que
reconozca la cualidad representativa preexistente de una u otra
organización, como intérprete o vocero calificado del sector.

3.3.3. Sector público

El inciso 3° del Art. 7° establece que son 15 los representantes del
sector público, cuya inclusión en el consejo tiene par objetivo central
estrechar la vinculación efectiva entre el Estado -especialmente su
poder administrador- y los grupos sociales organizados.

Tres grandes componentes lo integran: las dos terceras partes de la
representación del sector público han sido asignadas al Estado nacional
y a los estados provinciales, y el tercio restante corresponde a las
universidades nacionales.

Al Estado nacional -a su poder administrativo- le corresponde 7
representantes, que deberán ser funcionarios, asignando uno a cada área
o ministerio más estrechamente vinculada con la problemática social y
económica: Economía, Salud, Educación y Cultura, Trabajo, Desarrollo
Social, Obras y Servicios Públicos, y Banca Pública. Estos consejeros
son designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta del ministro
o responsable de cada área (inciso 1° del Art. 14).

La inclusión de representantes provinciales por regiones procura
introducir en el consejo el ingrediente federal y zonal consustancial a
nuestra organización política y que favorece la integración regional
que propiciamos. Como resultaba imposible -por razones cuantitativas-
asignar un representante a cada una de las provincias argentinas, se
optó por la representación regional. (Art. 7° inciso 3, apartado c)

Por último, el sector público comprende tres representantes de las
universidades nacionales, elegidos por el Consejo Nacional
Interuniversitario de Rectores de Universidades Nacionales, los que
deberán pertenecer a universidades de distintas regiones del país
(inciso 2° del Art. 14).

3.3.4. Sector intereses diversos

La existencia de este sector, particularmente heterogéneo, es el que
cualifica como pluripartito al modelo de representación adoptado, en
tanto reúne a las entidades representativas de las actividades sociales
y culturales más diversas, otorgando así participación al hombre -no ya
como ciudadano o como productor- sino en tanto sujeto activo de
inquietudes e intereses diferenciados.

Dada la heterogeneidad del sector y su menor grado relativo de
organicidad, es el que presenta mayores dificultades para la definición
de su composición interna y, respecto del cual, en consecuencia, pueden
presentarse la mayor cantidad de variantes. Algunos de los subsectores
representados constituyen grupos o sectores de menor cuantía, pero no
obstante ello, su dimensión igualmente significativa, la necesidad de
otorgar protección a los intereses que involucran, su existencia real
incontrastable -aunque de escasa repercusión en la estructura
gubernamental, la que los condena muchas veces a la marginación-,
justifican ampliamente la necesidad de su participación en el consejo.

El inciso 4 del Art. 7° asigna 20 representantes al sector de
intereses diversos, lo que representa aproximadamente un 15% del total
del cuerpo. Dentro de él, tres han sido los sectores a los que, por su
mayor peso y nivel de organicidad, se les ha otorgado una
representación mayor. Ellos son el sector cooperativo (apartado a), con
4 miembros, el de las asociaciones gremiales de profesionales (apartado
c), con 3 miembros, el de juventud (organizaciones juveniles y
movimiento juvenil universitario -apartados d y e), y organizaciones de
usuarios y consumidores (apartado i), con 2 miembros cada uno; sectores
que en conjunto reúnen aproximadamente el 50% de la representación del
sector.

El 50% restante de la representación total de los intereses diversos
corresponden, con un consejero cada uno, a las asociaciones culturales
y artísticas (apartado b), sector pasivo (apartado f), entidades de
comunicación social (apartado g), organizaciones de derechos humanos
(apartado h), comunidades indígenas (apartado j); organizaciones
femeninas (apartado k), universidades privadas, academias y centros de
estudio (apartado l), asociaciones o entidades ecologistas o
ambientalistas (apartado ll), y organizaciones de derechos humanos
(apartado m). Pese a la especialidad de algunos de los intereses aquí
representados, al involucrar el interés general, se les reconoce su
participación en el Consejo.

Dado que se trata generalmente de sectores con débiles estructuras
organizativas, la designación de sus representantes será efectuada por
el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de las organizaciones o
entidades más representativas de cada sector, calificación ésta que
realizará el poder administrador por vía de reglamentación (Art. s 15,
17 y 19).

El Art. 15 prevé una excepción a este modo de designación, respecto
del representante del movimiento estudiantil universitario. Este será
elegido por la Federación Universitaria Argentina (FUA).

3.3.5. Sector partidos políticos

Debemos explicitar aquí un aspecto central en cuanto a la integración
del Consejo: cuál es la participación de los representantes de los
partidos políticos.

En una realidad de crisis como la nuestra, de desintegración, de
debilidad e inestabilidad institucional, la prioridad es la
consolidación de la democracia a través del consenso y de la
articulación de todos los elementos que componen nuestra realidad, y,
para ello, entendemos que deberá contar necesariamente en su seno, con
la participación de representantes de los partidos políticos.

Debemos destacar que si bien el Consejo que creamos, a diferencia de la
mayoría de las experiencias internacionales, prevé la incorporación de
los partidos políticos, estos son aquí considerados en tanto grupos
organizados de la sociedad. De esta forma, la representación no tiene
aquí las características ni reviste las modalidades de la
representación política popular propia de los órganos del poder
público, sino que estos representantes son representantes de los
partidos políticos en tanto grupos organizados, los que son elegidos
por sus propias agrupaciones, de conformidad a las normas de sus
respectivas cartas orgánicas para la elección de sus máximas
autoridades de conducción a nivel nacional (Art. 16).

El inciso 5º del Art. 7º establece que corresponde un consejero a cada
partido político nacional o alianza electoral nacional con
representación parlamentaria a nivel nacional y un consejero a cada
partido político de distrito o alianza electoral de distrito que
gobierne su provincia. Se trata de incorporar al consejo a los partidos
políticos o alianzas de partidos que tienen repercusión real y efectiva
en la vida político-institucional del país y con compromiso de
participación vigente en la marcha gubernamental.

Este sector no tiene, por lo tanto, un número fijo de miembros en el
consejo, el que podrá variar conforme a la dinámica del proceso
político argentino. En la actualidad, y de acuerdo a esta prescripción
legal, el sector estaría compuesto por 12 consejeros.

4. Los miembros del consejo.

4.1. Requisitos e incompatibilidades

El Art. 9° establece los requisitos exigidos para ser consejero, los
que se reducen a exigencias de edad y de antigüedad en la pertenencia
al sector que se representa. En el proyecto se requiere tener veintiún
años -esto es, la mayoría de edad- y cinco años de pertenencia al
sector, con excepción de los consejeros representantes de las
organizaciones juveniles y del movimiento estudiantil universitario,
que deberán tener dieciocho años y dos años de pertenencia al sector.

Dada la naturaleza social y no política de la representación de los
intereses, no se ha exigido que los consejeros sean ciudadanos
argentinos; pero a los consejeros extranjeros se les requiere tener
cinco años de residencia ininterrumpida en el país.

Por tratarse, asimismo, de integrantes de un cuerpo que asesora a los
poderes Ejecutivo y Legislativo y que debe ser cuna de concertación, es
conveniente asegurar su máxima independencia, por ello el Art. 10 hace
incompatible el cargo con el ejercicio de la función pública, tanto a
nivel nacional, como provincial y municipal. Desde ya que tal
incompatibilidad no rige respecto de los funcionarios representantes
del Estado Nacional, y de las provincias.

4.2. Duración del mandato

Se ha establecido en 2 años la duración del mandato de los consejeros
(Art. 8º), con la posibilidad de ser reelegido sólo una vez, lo que es
congruente con el mandato habitualmente otorgado a las autoridades de
las organizaciones intermedias que estos consejeros representan.

4.3. Carácter de la representación y revocación del mandato

El Art. 11 del proyecto de ley define expresamente una cuestión de
suma importancia para la representatividad y la eficacia del consejo
que se crea: el carácter de delegados que revisten los consejeros y la
naturaleza revocable de sus mandatos.

A diferencia de la doctrina de la representación política vigente en la
actual Constitución en la que el representante no está vinculado por
mandato alguno a sus electores y una vez elegido se convierte en
representante de los "intereses generales", de la Nación- la
representación de los intereses está sostenida por el mandato vinculado
o imperativo. El que representa intereses particulares o sectoriales de
un grupo es siempre un mandatario, un delegado, un portavoz del grupo
que represente al que está unido por un mandato imperativo, es decir,
obligatorio.

El carácter de mandatario que reviste el consejero asegura, así, que su
opinión sea la opinión del grupo que representa, lo que garantiza a su
vez la autenticidad de la representación que inviste en consecuencia,
la sita representatividad social del consejo, su importancia
institucional y la incidencia real y efectiva del mismo en las
decisiones públicas.

Como corolario inescindible del carácter de delegado del consejero, el
Art. 11 establece expresamente la revocabilidad de su mandato, cuando
dice que "¿cada entidad podrá revocar, en cualquier momento y sin
expresión de causa, la representación de sus consejeros y designar, en
su caso, otro u otras en su reemplazo".

4.4. Remoción de los miembros

Sin perjuicio de que el presente proyecto faculta a las entidades
representadas a revocar los mandatos de sus consejeros-delegados, el
Art. 29 otorga al propio consejo cierto control disciplinario interno,
facultándolo o para remover a aquellos consejeros que hubieren cometido
faltas con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones,
requiriéndose para ello el concurso de las dos terceras partes del
total de los miembros del organismo.

4.5. Carácter ad honórem de los consejeros

El Art. 38 in fine del proyecto establece que los consejeros -con
excepción de los siete consejeros que integran la mesa directiva del
cuerpo- "no percibirán remuneración alguna, siendo los gastos que les
demande el ejercicio de sus funciones a cargo de las organizaciones,
entidades o instituciones que representan".

Esta disposición es congruentemente con la situación de crisis
económica por la que atraviesa el país y obedece al criterio de
austeridad que es necesario impulsar en la función pública, para
otorgar credibilidad y confiabilidad a nuestras instituciones, lo que
fortalecerá la estabilidad y la legitimidad de los organismos
democráticos. Se procura además con ello que el consejo, por su bajo
costo operativo, no pese significativamente en el erario público y se
adecue a nuestras posibilidades.

5. Autoridades y estructura organizativa.

El proyecto define, en este aspecto, las pautas organizativas
centrales, sin entrar en mayores especificidades, dejando a cargo del
reglamento interno que el cuerpo debe darse las particularidades de
dicha organización. Tres son los órganos que el proyecto define: la
sesión plenaria, la mesa directiva y las comisiones.

5.1. Mesa directiva

Los Art. s 21 a 27 prevén la constitución de una mesa directiva del
consejo, órgano que tiene a su cargo la dirección del organismo a
través de la presidencia, la dirección de sus deliberaciones y la
coordinación del trabajo de las comisiones.

Esta mesa está integrada por ocho miembros: un presidente, dos
vicepresidentes, un secretario general y cuatro secretarios. Todos
ellos con excepción del presidente son consejeros y son elegidos para
tal función por el propio cuerpo en su sesión plenaria constitutiva.

El Art. 22 estatuye que el presidente del cuerpo será elegido por el
presidente de la Nación, con acuerdo del Senado, a propuesta del propio
consejo, pero de fuera de su seno. Se trata de que el consejo se halle
presidido por una persona independiente, tanto de las organizaciones
representadas -lo que facilita el equilibrio entre los sectores que lo
componen- como de los poderes públicos, pero procurando, al mismo
tiempo, que su designación sea la resultante de un proceso decisorio
concertado, en el que intervienen el propio consejo, el Poder Ejecutivo
nacional -a través del presidente de la Nación- y el Poder Legislativo
-a través del Senado-, como es habitual en nuestra tradición
político-institucional para algunas designaciones. Asimismo, la
incompatibilidad del cargo de presidente del consejo con el ejercicio
de la función pública, que consagra el Art. 22 in fine, viene a
subrayar esa independencia.

Los restantes miembros de la mesa directiva corresponden a los diversos
sectores representados en el consejo. De este modo, y a los fines de
jerarquizar la representación socioeconómica se otorga la
vicepresidencia primera del cuerpo al sector trabajador y la
vicepresidencia segunda al sector empresario, los que serán elegidos
por la mayoría absoluta de votos de la totalidad de los miembros que
integran el consejo (Art. 23).

Por su parte -elegidos de igual modo y con idéntica mayoría-, la
Secretaría General se asigna al sector público -excluidos los
representantes del Estado nacional (Art. 24), a fin de reforzar la
independencia del organismo- y las restantes cuatro secretarías, por
mitades, al sector de intereses diversos y al sector partidos políticos
(Art. 25).

5.2. Sesión plenaria

El proyecto, en este aspecto, se limita a definir a la sesión plenaria
del cuerpo como el órgano máximo del mismo, en cuanto establece que
"los dictámenes, opiniones, proyectos o propuestas que emita el consejo
en ejercicio de sus funciones, serán adoptados en sesión plenaria del
cuerpo" (Art. 34).

Se asegura así que la posición u opinión que el organismo sustente haya
sido adoptada por todos los miembros que la componen, vedando por ley
la posibilidad de que el reglamento interno pudiera atribuir esa
facultad a las comisiones. Asimismo, en resguardo de los derechos de
expresión de las minorías, se establece que las disidencias a los
dictámenes adoptados deberán quedar documentados.

5.3. Comisiones

A los fines del desarrollo de la labor del consejo, los Art. s 35 y 36
facultan al mismo a crear comisiones de trabajo permanente y de
carácter temporario.

Las primeras serán creadas en el reglamento interno, el que delimitará
su competencia material, establecerá sus autoridades, determinará las
normas para su funcionamiento y el número de consejeros que las
integrarán. Respecto de la composición interna de las comisiones, el
Art. 33 fija una pauta a seguir, cual es la representación en ellas de
todos los sectores representados en el consejo, y faculta a cada uno de
los cinco sectores a nominar los consejeros que lo representarán en
cada comisión permanente, obligando a los consejeros a integrar, al
menos, una comisión.

Para el estudio y tratamiento de determinados temas específicos, que no
justifiquen la creación de una comisión permanente, el proyecto de ley
prevé que el consejo podrá crear a tal efecto comisiones de trabajo ad
hoc, de carácter temporario (Art. 36).

6. Funcionamiento.

Al igual que respecto de la estructura organizativa del consejo, el
presente proyecto de ley deja un margen de libertad al propio organismo
para establecer las normas que regirán su funcionamiento, fijándose tan
sólo algunos criterios muy generales.

6.1. Reglamento interno

El Art. 28 faculta al consejo a darse su propio reglamento interno, el
que deberá ser aprobado dentro de los 30 días de su constitución. A los
fines de garantizar la eficacia del cuerpo, su no burocratización e
impedir que su funcionamiento sea excesivamente deliberativo y no
resolutivo, se indica que dicho reglamento deberá asegurar "una
modalidad de trabajo dinámica y la celeridad de sus resoluciones".

6.2. Quórum y mayorías

El quórum establecido para sesionar es el de la mitad más uno de los
miembros que componen el Consejo (Art. 33). Se ha adoptado, para el
funcionamiento del organismo, la regla de las mayorías -regla
fundamental de la democracia, estableciendo que "las decisiones serán
tomadas por la mayoría absoluta de los miembros presentes".

6.3. Sesiones públicas

El Art. 30 define una cuestión que ha dividido las opiniones de
quienes han estudiado este tema de los consejos. Se establece que "las
sesiones del consejo serán públicas, salvo que el cuerpo resuelva por
mayoría absoluta de votos, que la sesión sea secreta".

La solución adoptada es coherente con nuestra tradición parlamentaria,
favorece la seriedad y la transparencia en el accionar de los
representantes, fortalece la credibilidad en nuestras instituciones y
el control por parte del pueblo y de sus organizaciones de los actos de
sus mandatarios.

El proyecto, asimismo, establece que en todos los casos -sea la sesión
pública o por excepción secreta, cuando así lo resuelva la mayoría
absoluta del cuerpo-, se asegurará la publicidad de sus resoluciones.
Se posibilita, además -Art. 31-, que el presidente de la Nación, sus
ministros, los presidentes de las Cámaras del Congreso y los de sus
comisiones puedan asistir a las sesiones del Consejo y participar en
ellas, con voz y sin voto, lo que asegura una fluida comunicación del
cuerpo con los poderes públicos con los que colabora. Por su parte, el
Art. 32 establece que el consejo, representado en la ocasión por uno o
varios de sus miembros designados al efecto, pueden exponer las
opiniones del cuerpo ante las Cámaras, ante sus comisiones o ante el
Poder Ejecutivo nacional.

6.4. Audiencia pública

El Art. 37 introduce en el funcionamiento del Consejo un mecanismo de
participación directa de los ciudadanos y los grupos sociales
organizados, como la audiencia pública.

Será el reglamento interno del organismo el que establecerá los
requisitos y condiciones que los ciudadanos o grupos deberán
cumplimentar para que proceda la convocatoria a audiencia pública, así
como las normas que regularán su funcionamiento.

El proyecto prevé dicha convocatoria, por parte de las comisiones del
consejo, actuando ya sea de oficio o a instancia de los ciudadanos,
entidades sociales o partidos políticos, para el tratamiento de temas
económicos o sociales de orden nacional que revistan especial
importancia.

El proyecto precisa el carácter consultivo de este instituto
participativo; es decir, las propuestas y opiniones que se formulen con
motivo de la realización de la audiencia pública no son vinculantes,
esto es, no obligan a las comisiones del consejo.

6.5. Reglamentación e inicio de sus funciones

Finalmente, el Art. 40 del presente proyecto de ley fija los plazos
dentro de los cuales la misma deberá ser reglamentada por el Poder
Ejecutivo nacional, a los fines de su operatividad, y para la puesta en
funcionamiento del cuerpo que se crea. La necesidad de
institucionalizar un organismo como el que se propicia -extensamente
fundamentada en las líneas precedentes- la brevedad de dichos plazos,
fijados en 30 días y 180 días, respectivamente, contados a partir de la
promulgación de la ley.

Rubén Giustiniani.-